教育公平视野下的异地高考新政思考，本文主要内容关键词为：新政论文,异地论文,视野论文,公平论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
党的十八大报告强调加强社会建设，改善社会民生，追求共同富裕，归根到底，就是要抓住社会资源和社会机会的合理配置和获取。解决农民工子女异地高考问题，实质就是抓住教育资源和教育机会公平配置这个关键。教育部要求全国各省市于2012年底出台异地高考政策。于是，异地高考展现出一线曙光，最兴奋的应该是户口在省外的农民工子女了。但我们的研究发现，农民工子女异地高考政策的出台产生了另一个不公平现象，即参加高考的条件和高考后的录取机会不公平。
一、问题的提出
异地高考是大势所趋，异地高考政策势在必行。一谈到异地高考问题，就有人担心官员与富人会借机把自己或亲友的孩子从高考录取难的地方调到高考录取易的地方，结果获利的却不是农民工子女，而是官商子女。于是，异地高考政策如何体现教育公平，真正使农民工子女享受到公平的教育权益，引起了人们的深思。
(一)农民工随迁子女义务教育尚未彻底解决，却又面临异地高考的挑战
随着进城务工人员规模不断扩大，随迁子女完成义务教育之后的升学考试问题日益突出。教育部公布的数据显示，2011年义务教育阶段农民工随迁子女达1260.97万人[1]。他们在流入地城镇虽然经过了小学、初中、高中的学习，却越不过高考这道坎，这是众多“城镇绿卡族”(农民工在流入地城镇办理“居住证”，俗称“城镇绿卡”)心中的忧虑。正是在这种背景下，产生了一批避害性移民考生和趋利性移民考生。农民工随迁子女在流入地学校学习的教材与流出地的教材不同，加上不同省市高考内容的差异，显然他们回到流出地参加高考会有损害。于是，他们希望在流入地参加高考，享有流入地的教育资源。这类考生被称之为避害性移民考生。伴随着避害性移民考生的产生，也产生了一批趋利性移民考生。
受户籍制度制约，以随迁子女义务教育和社会保障为重要内容的基本公共服务需求难以满足，是影响农民工融入城镇最为直接的现实性问题。农民工基于自身阅历和切身体验，对子女受教育的期望都非常高。他们中越来越多的人正是为了让子女能够在城市接受更好的教育而选择在务工地就业和定居。随着新生代农民工年龄的增长，他们中越来越多的人将步入育龄阶段。与此相伴，随迁子女教育问题，也必将越来越成为他们在务工城镇稳定就业和生活不得不面对的现实性、紧迫性问题。
从总体上说，近几年来，地方政府为了使农民工融入城镇，采取了许多积极有效的措施，但尚没有形成对这个群体的有效服务和管理的制度。农民工随迁子女教育问题是农民工融入城镇的难点问题。教育制度改革滞后、户籍本位凸显的高等教育机会配置不公、高考移民的挑战及高中教育资源供求失衡是制约农民工随迁子女在流入地参加高考的深层障碍。[2]《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》中提出，要“研究制定进城务工人员随迁子女义务教育后在当地参加升学考试的办法”。胡锦涛同志在十八大报告中提出，要努力办好人民满意的教育，大力促进教育公平，积极推动农民工子女平等接受教育，让每个孩子都能成为有用之才。因此，未来10年中国教育的发展，必须要着眼于未来农民工子女的教育需求来制定并调整相关教育政策，必须为农民工子女创造享有平等受教育权的政策环境和社会环境，让教育发展惠及他们。
(二)异地高考政策能否从根本上解决农民工随迁子女教育公平问题
出台异地高考政策，以解决农民工子女教育公平问题，是数以万计的农民工子女及其家长的期盼。追求教育公平是人类社会古老而长青的理想。我国教育家孔子提出了“有教无类”、“因材施教”的教育公平思想；世界著名的教育家柏拉图在其著作《理想国》里提出了教育公平的思想，他认为全体公民从儿童时代开始就要接受相关教育以至终身教育；亚里士多德提出通过法律保证自由民的教育权利；美国的詹姆斯·科尔曼在1968年发表的著名报告——《教育机会均等的概念》中提出了教育公平的四条标准，等等，都是教育公平思想的集中体现。教育公平的核心是“受教育机会均等”，包括入学机会均等、教育条件均等、教育效果均等、竞争机会均等和成功机会均等。这些理念对于指导我国出台异地高考新政具有重要的现实意义。
截至2013年1月10日，全国已有29个省市按照教育部的时间表公布了异地高考方案。有专家认为，一些地区的方案由于门槛过高难以体现公平教育。在29个版本的异地高考方案中，各地一般对考生学籍、在该省区市就读时间、合法稳定住所、父母合法稳定工作、社保证明等条件有所要求。有记者调查发现，新政门槛较高，设置了家长是常住人口、学生要满足学籍年限、城市教育资源等三大条件。所以，有家长就表示，新政对家长的要求实在太高。目前，有的省市异地高考的指标设置，与广东的积分入户政策相当，设置条款也很相似。估计能达到这些指标的人，基本上也可以积分入户了，不需要再额外享受异地高考这种优惠。也有家长直言不讳：异地高考的这些条件，表面上是“条件”，实质上是“门槛”，隐藏着“拼爹”逻辑。[2]有的大城市出台的方案中，将本地人不愿去的学校(如技校、职校)向农民工子女开放。鉴于此，北京大学专家给某地异地高考方案打了个不及格，而给某大城市打了零分。对于教育部布置的异地高考“作业”，有的地方政府的突破尽管很小，但至少有一个方案，而有的地方仅向教育部交了一张“异地高职”的答卷，令人不可思议。[3]由于各地异地高考新政制定的时间表和条件不同，可能会让很多随迁子女无法受益，仍会有一批随迁子女要掉在不同时间表的夹缝里。与此同时，家长需要满足的条件，如有稳定的工作、稳定的住所、保险，就是让一部分家庭条件较好的异地子女优先“异地高考”，而大部分的异地子女显然被排除在“异地高考”的门外。
二、农民工随迁子女面临教育资源和教育机会的不公难题
由于受户籍制度以及城乡时空等条件限制，农民工随迁子女教育面临诸多难题。相当一部分农民工子女在历经各种艰辛完成义务教育后面临两难选择：一方面，父母将孩子带到流入地学习，一般只能上民办的农民工子弟学校，这既不能享有流入地城镇的教育资源，又不能享有流出地的农村教育资源；另一方面，农民工子女在流入地城镇读完中学，仍需要返回户籍所在地参加高考，面对不同的教育环境和考试标准，他们享有的是尴尬的教育机会。于是，异地升学问题和异地高考问题就成为农民工子女异地受教育面临的两难问题。
(一)教育资源配置不公
教育资源是在长期的文明进化和教育实践中所创造积累的教育知识、教育经验、教育技能、教育资产、教育费用、教育制度、教育品牌、教育人格、教育理念、教育设施以及教育领域内外人际关系的总和。教育资源配置则是指上述各种资源在各种不同的使用方向之间的分配。只有选择合理的、高效的教育资源配置方式，才能使有限教育资源的开发利用达到最佳效果。[4]长期以来，我国就存在城乡教育资源配置不公的现象。城市经济发达，教育经费投入巨大，教育资源充足，而农村人口无法享受到优质的教育资源。随着城市化进程的加速，城乡的人口布局也被重新调整，但是教育资源没有进行重新分配，从而使之与人口布局无法统一。特别是农民工聚居的城乡结合部，这里的教育资源本来就处于劣势，又要承担众多农民工子女的教育任务。
1.公办与民办学校资源不对称
在我国，公办学校由国家拨款办学且在教师编制、公共场地、教育环境等方面获得了大力支持，是国家教育的主体部分；而民办学校则是由社会集团、集体及个人投资办学，且自负盈亏，是国家教育体系中的一种补充形式。农民工子女受制度和机制因素以及经济和时空条件所限，大多就读于民办学校。笔者在G市的调查发现，G市农民工随迁子女在民办学校就读的有34余万人，在公办学校就读的仅有18万人，仅占总数的34.62％。笔者在珠三角地区对2261名农民工的问卷调查分析发现，农民工随迁子女有937人，占被访者的41.4％。换言之，大部分农民工外出务工并未将子女带在身边。而在这937人中有随迁适龄入学子女806人，占随迁子女的86.0％。进一步分析可以发现，随迁子女在民办学校就读的比例高达72.15％，而在公办学校就读的比例仅为27.85％(如表1所示)。[5]由此不难看出，由于户籍制度、工作环境、父母收入等因素的综合影响，结果就是“两为主”政策在实际执行的过程中大打折扣。
此外，农民工随迁子女由于受教育资源的影响，甚至受到城市社会的排斥，从而缺少对城市教育的认同感。他们存在着这样或那样的困惑，对于所在城市具有一定程度的陌生感。调查显示，有54.8％的农民工随迁子女不想在城镇读书，49.9％的农民工随迁子女认为与城镇居民子女有差距，46.3％的农民工随迁子女认为难以适应城镇教育环境，于是有81.1％的农民工随迁子女产生了学习压力(见表2)。
我们从表2中发现，由于公办与民办学校教育投入的不均等，从而导致民办学校与公办学校学生的满意度差异较大。可见，民办学校教育是否成功，从某种程度上就决定了农民工随迁子女教育的成败。
2.城乡教育经费差距持续拉大
就全国范围而言，1993年城市小学生的人均经费为476.1元，农村为250.4元；城市初中生的人均经费为941.7元，农村为472.8元。差距分别为1.9倍和2倍。到近几年，两者的差距都扩大到了3.1倍，绝对金额分别为城市1492.2元、农村476.1元和城市2671.2元、农村861.6元。就不同地域而言，如今小学生的城乡差距扩大到11倍(上海市3556.9元，贵州农村323.6元)，初中生的城乡差距则扩大到12.4倍(北京市5155.2元，贵州农村416.7元)，城乡之间的差距更加突出了。[6]可见，我国城乡教育经费存在着十分明显的差异。这种差异的结果是农村基础教育质量难以达到与城市一样的水准。
农民工子女在流入地城镇就读的民办学校或民工子弟学校，由于教育经费投入不足、师资力量薄弱、教学设备不足，教学质量偏低。农民工子女教育问题从表面上看是一个教育不公问题，实质上是一个社会问题。
(二)城乡教育机会不公
教育机会平等，即每个受教育者不分城乡、性别、民族、职业、财产状况、宗教信仰等依法享受平等的教育机会。也就是说教育机会对每个受教育者都是自由开放的、可竞争的。这样的教育制度，使受教育者永不松懈、永远拼搏、永有希望。教育机会公平能让受教育者在主观上体验到认可、认同。[4]然而，广大农村地区由于经济发展相对落后，长期以来教育经费投入不足。在城市，由于新中国成立以来国家的种种教育政策安排存在突出的“城市优先取向”，城市居民不仅享受到了优良的教育资源，而且在高校录取中也享有一定的优势。
1.招生政策的博弈，农民工子女受教育的权利和机会受损
我国高校招生实行的是分省市、按计划集中录取制度。这一从计划经济时代延续下来的录取制度，其弊端就是在一定程度上造成了地域间招生计划的不均。我们对近年报考北京大学的考生数据进行分析后发现，考生在北京、上海、广东三地参加高考，即使使用全国统一的试卷，考出同样的成绩，能够进入北京大学求学的概率依然存在较大差异。以2013年为例，北京生源考上北大的概率为3.11‰，上海、广东生源考上北京大学的概率分别为0.53‰、0.07‰(见表3)。
与农民工随迁子女流入地高考问题直接相关的关键制度有两条：一是现行的户籍制度，二是现行的计划招生体制。京沪教育资源丰富，录取率远远高于全国平均水平。据教育部门的公开资料显示，2012年，北京一本录取率超27％，上海超20％，广东一本录取率仅为6％，而全国的平均水平大约在8.5％。可见，广东作为外来务工人员流入第一大省面临巨大压力。在这种博弈的招生政策下，不均衡的教育资源分配和不平等的接受高等教育的机会，才是影响农民工子女参加高考的根本因素，也是北上广异地高考政策难以出台的关键所在。[7]
2.异地高考政策的社会歧视再现
2012年9月初，教育部有关领导首次提及异地高考的三个准入条件：一是家长条件，二是学生条件，三是城市条件。于是，各地均通过设“门槛”的方式对考生户籍、在当地就读时间、合法稳定住所、父母合法稳定工作、社保证明等条件有所规定。大体上有三个认定：一是学籍认定，二是户籍、学籍双重认定，三是随迁资格、学籍双重认定。准入条件一经公布，就在社会上引起轩然大波，“异地高考助推合法拼爹”的说法盛行一时。因为这些门槛条件几乎是再一次将农民工子女排除在外，外来学生想拿到当地的高中学籍，必须要符合当地高中入学条件，参加当地中考几乎是唯一途径，这样，又把问题推到了义务教育阶段。
上海市的异地高考草案规定，外来工随迁子女异地高考与居住证挂钩。上海市对居住证实行积分制分类管理，通过设置若干指标体系来对外来人员进行分类。对国内引进人才，颁发人才引进类居住证(A类)，审核实行按要素计分制；对留学归国人员，颁发人才引进类居住证(B类)；针对普通外来从业人员，颁发一般居住证(C类)。草案规定，持《居住证》A类的务工人员，其子女可以按规定就地参加中考、高考；持《居住证》C类的务工人员的随迁子女，按有关规定只能就地参加全日制普通中等职业学校自主招生考试。两者最大的区别除了积分是否达到规定分值外，持A证人员在办理时需提交学历、职称等相关证明，而持C证者则不需要。按照2013年上海市高考报名条件的要求，9类非本地户籍考生可以在上海市参加高考，其中两类就是持有效期1年(含1年)以上人才引进类《居住证》A证和B证人员的子女，同时须满足上海高中阶段学校毕业的条件。也就是说，持有一般居住证C证人员的子女是不能在上海市参加高考的。[8]
备受关注的北京市随迁子女在京升学考试工作方案于2012年12月30日正式出台。方案提出，2013年符合相关条件的随迁子女可以参加中等职业学校考试录取；2014年符合相关条件的随迁子女可以参加高等职业学校考试录取。[9]
可见，异地高考政策从一项为解决农民工子女异地参加高考的关注社会公平、公正的社会政策演变成了一种优先照顾精英的“拼爹”政策。只有流动人口中的少部分精英的子女可以在流入地参加高考。甚至有学者担心，异地高考政策最终会成为官商子女“考试移民”的合法渠道，而处于弱势地位的大部分农民工子女依然无缘在异地高考中获得录取机会。这样的结果是与政策制定的初衷相违背的。所以，异地高考新政如果处理不当，将会对农民工子女产生再一次社会歧视。
(三)城乡教育结果不公
教育公平是社会公平价值在教育领域的延伸和体现。中国的现实是，在教育起点、教育过程中还存在着许多不平等问题，最为凸显的是城乡之间、区域之间、校际之间的教育不公。
第一，教育起点不公。城乡教育基础设施配置不均衡，农村学校教育经费远远低于城镇学校，农村学校办学条件远远落后于城镇学校。
第二，教育过程不公。由于经费投入与办学条件的影响，农村的师资水平远远落后于城镇，农村的教育质量远远落后于城镇。所以，农村儿童享受不到平等的人力资源，教育过程中微观层面的不公平，使农村儿童享受不到平等的教育过程。城乡教育投入的巨大差异，造成城乡教育质量有很大差距，城乡居民对教育资源的需求出现了非均衡，形成了教育中的“马太效应”。农村教育整体性的落后，致使不少农民工家长对农村学校的教学水平失去了信心。伴随着农民工随迁子女不断增多，出现了农村学校学生的严重流失现象，也导致农村学校优秀教师的频繁外调。当前教师流动过程中一个普遍的规律是，从农村流向城镇，从城镇流向城市，从偏远的中西部流向发达的东南沿海。城市优良的教育环境吸引到更多的优秀学生和教师，而贫困的农村正好相反，这严重加剧了教育资源配置的不平衡，导致城乡教育质量差距越来越大。
第三，教育结果不公。农民工向往城市生活，羡慕城市的教育，众多农民工的一个心愿就是希望子女能在城市就读。但是，由于农民工流动性强，流动的农民工带来流动的儿童、借读儿童和转学儿童，这些儿童跟随父母从一个城镇流向另一个城镇，有的甚至在流动过程中成为失学儿童。在这些失学儿童中，大部分经过一段时间后都会重新去上学，但转学、复学致使他们的入学年龄往往要比同年级当地学生大。并且，由于农民工子女的流动性、借读性等条件制约，其学习成绩受到了严重影响。一些农民工随迁子女因父母的流动而流动，加上之前在农村接受教育的差距，再加上语言沟通能力不足，在学习互动中表现不佳，导致其学习成绩低下。[5]在这样的农民工子女教育现状下，要让农民工随迁子女在流入地参加高考，其本身就不在一个起跑线上，何谈公平的教育机会。
三、农民工子女公平享有教育权益新举措
在农民工子女异地高考高峰到来之际，各地政府纷纷出台了高考新政策，但是还有很多问题值得探索，具体操作有待明细，准入条件需要更加科学合理。异地高考问题说到底是高等教育资源，尤其是优质高等教育资源不足引起的，在这种条件下，上大学，尤其是上好大学依然是少数人的梦想。加之历史原因，高等教育资源在地域分布上严重不平衡，在现有高考录取与户籍挂钩的体制下，才使得异地高考问题凸显出来。因此异地高考新政在推进的初期就备受社会的争议，根本还在于异地高考政策的实施涉及不同的利益群体，其本质是教育资源如何重新配置。
(一)统筹教育布局，力推高考新政
异地高考新政事关教育公平，事关城乡教育资源的调整，是一种保障人人平等享有受教育权的制度安排，是在教育权利保护和侵害之间寻求并达成平衡的一种制度设计。
第一，迫切需要从国家层面进行顶层设计，统筹教育资源。农民工及其随迁子女教育问题，需要从中央和国家层面，通过政府协调，实现区域经济、社会和教育的协调发展，从教育系统内外的改革入手，立足于城乡区域公平，创设良好的教育生态环境，逐步调整高等教育区域布局，综合协调教育、就业、人口和户籍等众多体制的改革，渐进地向考试公平的理想目标努力，在区域公平和考试公平之间寻找一个动态的、适度的平衡。[10]
第二，调整高考计划分配方式，建立弹性的招生机制。教育部要改变对省市高考招生的配额方式，将高考的招生与所在地参考人数在全国高考总人数中的比例挂钩，这意味着城市接纳的异地考生越多，地方赢得的招生名额就越多，相反，异地考生流出地相应的招生名额就越少，让考生享有教育公平的普遍权利。在改变招生配额方式的同时，坚持教育补偿原则，即在实行能力原则和平等原则的基础上，对经济、文化和教育落后地区提供某种形式的补偿和矫正，以使这些处境最不利者能享有与其他群体基本相同的教育权利。例如通过国家调控来促进落后区域的教育发展，提高欠发达地区基础教育质量，变高考分数线上的优惠政策为增加欠发达省份教育投入力度，提升该地区考生高考竞争力；同时，通过政绩考核杠杆，将农村教育发展水平、随迁子女教育状况等纳入地方政府政绩的评价指标体系内，“倒逼”地方政府办好本地区农村教育，使大部分农民工子女留在农村接受良好的教育。[11]
(二)合理配置教育资源，促进教育公平
教育公平是社会公平的重要体现。促进教育公平，是落实科学发展观的要求，也是基础教育健康发展的重要保证。然而，异地高考问题被人为地复杂化了。国家既要推进异地高考政策，又要维护现行高考制度；教育部把异地高考相关方案细则的制定权交给了地方政府，使得地方政府进入两难境地，地方政府既要响应国家号召，又要保证地方考生利益。因此，采取有效的教育资源合理配置，促进教育公平才是解决异地高考问题的前提。教育公平包括教育权利与教育机会平等两个基本方面[12]。受教育权是一项最基本的人权，它是连接公民政治权利、经济权利与社会发展权利的桥梁。受教育权的特殊性和重要性在于，它是其他权利实现的基础。第一，受教育权是整个教育权利中的母权利。在整个教育权利系统中，受教育权是一个根基，起母体之作用，它派生出许多子权利，如接受义务教育权、接受高等教育权、终身学习权等，这些权利都是以母权利为轴心，若无母权利的享有，子权利的享有则为空谈。[13]第二，受教育权是其他权利的基础。有专家认为，教育是行使人权的前提。[14]调查发现，农民工子女进入城市后的文化教育权利、社会参与权利都会受到不同程度的影响，由于受教育权缺失而难以融入城镇。可见，保障农民工及其子女受教育权利是实现农民工及其子女融入城市并享有其他权利的基础。于是，国家要在统筹教育资源的基础上，合理配置教育资源，在制定教育政策时充分考虑到城乡差别、欠发达地区与发达地区差别，使教育发展更加科学化、合理化；同时，我们要高标准地配置教育资源，努力提高城乡教育的整体水平。
(三)找准高考突破口，促进教育机会均等
异地高考政策应注重就地高考、平等录取的基本原则。也就是在制定异地高考政策时，把最终的目标设定在外地与本地考生的高考和录取无差别或无特别限制性对待的制度上。当前，在制定异地高考政策时，有23个省份在设定高考录取最终目标时考虑无差别或无特别限制性对待，不过这种无差别对待，需要一定的前提条件。比如海南省需要考生有6年学籍，其父母有6年社保、6年居住时间，这就使得一部分考生望洋兴叹。有些地方实行的就地高考、异地录取，以及有限开放高职院校录取或三本录取的举措，更让一部分考生大失所望。
如何考虑到本地生源利益与外地生源利益的平衡，需要国家层面的统筹与协调。比如，广东本身是一个生源大省，教育资源紧张，因此增加高考招生指标也就显得十分必要。为此，北上广提出了借考服务新思路。可见，异地高考新政的推行，不是单一的参加高考问题，更是一项系统的教育利益平衡工程。异地高考在某种程度上就是开放教育资源，让教育需求者获得共享，在共享中实现平衡。但是，鉴于国情的复杂性、教育资源的有限性，政府在制定高考新政的同时，必须找准高考突破口，采用科学的设计和可行的操作方法来规避这类问题。高考是表象，录取才是关键，其突破口在于调整原本不合理的高考利益关系。
世界发达国家和地区，都十分重视新移民子女教育。著名的理论家哈里斯和托达罗提出的人口迁移模型，至今仍然是一个非常简洁而又有影响的模型。这个模型对移民行为做出了合理的假设，即潜在的移民将在比较迁移的预期效用和留在农村的预期效用后，再决定是否迁移。新移民教育在留住和吸引人才过程中发挥了重大作用。同样，农民工子女教育也是提升他们融入城市的人力资本和社会资本的有效途径。
党在十八大报告中提出，办好人民满意的教育，大力促进教育公平，合理配置教育资源，重点向农村、边远、贫困、民族地区倾斜，支持特殊教育，提高家庭经济困难学生资助水平，积极推动农民工子女平等接受教育，让每个孩子都能成为有用之才。然而，现有的教育资源，不可能全面满足所有人的高考需求。因此，异地高考政策应以流动农民工随迁子女的利益为切入点，认真研究获得异地高考资格和应具备的准入条件。
总之，解决异地高考问题，首先从理念上要有所改变。公民教育是国家的责任，任何一个政府都有义务为本国公民提供平等的教育资源，让本国公民享有平等的受教育的机会。由于种种历史原因，现阶段想要做到教育资源均等化依然存在许多困难。但是，这并不意味着教育资源均等化的步伐可以止步不前。政策制定应该更加关注弱势群体平等享有受教育的机会与权利。其次，要增加教育资源的供给。只是出台异地高考方案，是“治标不治本”。我们应增加教育经费投入，整合高等教育资源，并进行合理配置，才能有效预防异地高考造成的社会不公。
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