政策终结：政策科学研究中忽视已久的问题，本文主要内容关键词为：政策论文,已久论文,科学研究论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、政策终结应当受到重视 政策终结问题发端于20世纪50年代，70年代中期开始成为公共政策科学领域中的焦点。政策终结这一概念是指通过必要手段中止那些过时的、多余的或无效的政策、项目、组织或政府职能的一种政治(或政策)行为。从理论上讲，当一项政策已经达到了预期的目标时，就应当考虑是否需要将其终结。不难想象，如果我们意识不到这一点，那些不具有时效性的旧政策会因得不到及时的终结而滞留在政策工具体系中。滞留就意味着要消耗一定的资源，而资源是具有稀缺性的，旧政策的消耗在一定程度上减少了新政策所需的资源，进而影响新政策效能的发挥，二者由此产生冲突的结果就不可避免了。与此同时，我们正处在一个高度复杂性和不确定性的时代，政策周期由于各种不稳定因素而不断缩短，为避免陈旧政策带来的负效应，政策终结问题日益显得重要起来。 然而，关于政策终结的研究却是一个长期受到忽视的问题。我们发现，人们在运用公共政策这一社会治理工具的时候，时常把重点放在制定新政策上，同时对旧政策缺乏认真的评估，甚至淡忘了旧政策的留存问题。截至2013年7月8日，从对OCLC FirstSearch、SCI/SSCI/A&HCI三大引文库、ProQuest期刊及硕博士论文数据库、中国知网等67个数据库，以“policy termination”/“政策终结”为关键词，检索出题名含有该词并剔出重复的文献来看，关于政策终结的文献共有294篇。在这些文献中，共有三次集中的专门讨论。第一次是《政策科学》杂志于1976年出版的一本专刊，第二次和第三次是《国际公共行政期刊》分别于1997年和2001年出版的专刊。尽管有一些研究成果借助这三次大讨论出版，但对于一个学术研究领域而言，在长达半个多世纪的时间里，仅有300篇左右的研究成果，这与政策终结问题本身的重要性相比，可以说政策终结这一议题至今仍然是被忽视的，我们应当鼓励学界对该问题继续做深入研究。 首先，我们应当肯定政策终结现象的存在。在早期的政策终结案例研究中，公共政策和项目多是经过较长时间的持续后，受到较大力量的影响才得到终结。而在后来的案例中，公共政策和项目是通过长期地逐渐缩减支持性资源而实现终结的。Eugene Bardach(1976)将这两种政策终结的发生称之为爆破型和长泣型。不论哪种类型的政策终结现象，关键在于这种现象的确发生了，尽管该现象并不多见，但这并不能说明它一定不会发生。当然，我们这里所说的政策终结的发生，也包括以失败而告终的终结行为的尝试。根据Susan E.Kirkpatrick等人的研究(1999)，1995年，美国共和党人计划废除能源部、商业部和教育部以及283个项目，14个机构以及68个委员会。同样，David Osborne和Ted Gaebler(1993)曾经提倡终结部分联邦政府相关项目、政策和组织，主张由非营利组织来替代它们。这可以削减25％～50％的“无用的员工”。研究发现，这些政策终结的案例均不是由民众发动，而是在公共部门的多次尝试下进行的。关键在于，这些终结行为都没有获得预期的成功。由此我们不难看出，尽管现实中有不少终结行为的尝试，但真到需要终结政策的时候，仍然是阻力重重。 根据Brewer和DeLeon的观点，政策终结能够被应用于职能、组织、政策和项目之上。在有些情况下，它们的联系十分紧密，很难在实体上对它们进行区分与识别。然而，有时它们又作为不同的实体而存在——即终结其中之一并不意味着也终结了其他几种对象。DeLeon(1978)在关于政策终结阻力的论述中指出，项目可以看做是公共政策可操作性的表达，相比而言，它是政策终结最容易实现的目标，这是因为其较容易被评价、放弃以及在必须做出牺牲时被所谓更具效率的项目所替代。从另一个角度来看，终结过程中受到阻力最大的是政府职能。政府职能可以被定义为一种高于组织和政策的服务。组织或团体的成员构成了政府机构，且与他们行使的政府职能紧密联系，其比政府职能较易得到终结，如转变为其他组织。对于政策而言，一般来讲它是执行政府职能的途径或策略。DeLeon认为，政策对终结行为的抵抗较弱，这是由于组织可能会通过牺牲某项政策来保持其自身继续存在。归根结底，组织的任务或使命总是需要通过复杂的政策来实现，政策本身缺少支持联盟且较易受到评估、孤立甚至终结(Iris Geva-May & Aaron B.Wildavsky，1997)。然而，Bardach在1976年提到，决策者有责任去审视那些无用的、无效的政策、组织、项目甚至公共部门的职能，但事实证明很少有政策是由明确的政治主张来终结的，这说明这种做法很少被尝试。此外他还认为，由于学术研究不能建立在一种“稀有现象”的基础上，因为这很难去将所需的理论一般化，进而使政策终结这一议题在文献中很少被研究者提及。这种现象的稀少缘于政策终结过程中激烈的斗争(主要因为它直接威胁到相关人员、机构、项目等情感和财务上的稳定性)。 事实上，不仅西方学者对政策终结问题的考察程度有限，中国的相关研究更是缺乏。截至2013年10月8日，以“公共政策”为篇名关键词在“中国知网”数据库中搜索，共有5933篇文献，而以“政策终结”为篇名关键词搜索，共有140篇文献。在此可以粗略认为，政策终结在国内公共政策的研究中文献比例仅占2.4％。从文献数量与比例上来看，国内学界对该领域研究的重要性认识不够这一事实是显而易见的。当然，对于已有文献的内容、趋势等分析，同样可体现出学界对该问题的研究程度如何，本文在此不作重点分析。 二、政策终结被忽视的原因 我们认为，没有哪项政策能始终一成不变或永远存在，当某项政策已经实现其最初目标的时候，应重新对其进行评估或衡量其效益。一旦发现该政策已成为过时的或无效的政策时，就应当及时地将其送入政策终结的程序之中。然政策终结理论为什么会受到如此少的细致研究?简单来说，这也许是因为我们的注意力更多关注的是当前形势将朝何处发展，而不是关注形势不朝何处发展。一般来说，公共政策和组织的终结现象更多地与后一种情况紧密相关。这样一来，研究者对此便不做重点关注，这直接造成了政策终结理论研究的匮乏。详细分析来看，主要有以下一些原因。 第一，政策终结这种现象很少发生。终结现象本身很少发生是造成该研究领域受到忽视的重要原因。作为政策过程中的一个关键环节，政策终结同政策制定、政策分析、政策执行、政策评估等环节相比并非频繁发生，它是一种例外的和非正常的现象，这种例外导致了缺乏案例可供学者研究这一现实。然而，根据不充分的案例很难制定出具有普遍性意义的理论。即使是有一些成果出现，缺乏可供利用的现实使每一项政策终结的新研究在问世时就失去了创新性。关于政策终结现象较少出现的原因，Bardach(1976)总结出了四点：政治家不愿破坏现有的项目机构、政策的设计初衷、伴随着政策而产生的残酷的斗争，同时，也缺乏有效的政治动机。此外，Frantz(1992)引用DeLeon的政策终结模型，观察到政策终结很难去规划与执行，因为有如下障碍：机构的持续性、动态保守主义者、联盟的抵抗、思想上的抵抗、法律障碍、高启动成本。Geva-May和Wildavsky(1997)认为，首要的障碍是组织的本能，换句话说，组织都具有抵抗的趋势。其次是出于对成本的考虑——情感、财政、法律或者政治方面。前者主要来自于复杂的内外部机构和利益相关的反政策终结联盟；后者则涉及政策长期或短期运行中杂乱的因果关系，终结给那些支持组织稳定的服务带来了不稳定因素从而增加了运作成本。 第二，政策终结是一项较难操作的、技巧性较高的议题。这主要是由政策终结这一概念的低可操作性造成的。前文提到的政策终结的概念中，并不包括机构改编、项目合并、政策焦点或资金的改变等。在私人部门，法人可以破产或者被拆分、出售，再或者被重组成一个新的商业组织。然而，在公共部门，组织被改编或合并，实施一项新政策或缩减预算，并不像企业法人、公共组织那样可以采取不同的组织形式，通过改变政策导向而继续存在。学者们很难去衡量这一问题——“在何种程度上组织或项目的改变才能够和原先有所区别?”这种两难的情形就涉及“部分终结”这一概念了。“部分终结”的概念由Garry Brewer、Peter DeLeon(1983)和Charles O.Jones(1984)提出，即项目、政策或组织的特定方面在一定程度上被中改变或限制，只有少部分保留。尽管学者们努力去定义政策终结，但仍不利于区分“终结”和“非终结”。类似的，Hogwood和Peters(1982)曾经指出，“终结”作为一个概念用在尝试终结最终却产生更替的情况下并非完全合适。这一认识对政策终结的研究是一种打击，后来的学者很少采用政策“终结”这一概念。由此，Hogwood指出，如果政策终结的概念要继续被利用，它就需要一种概念性的区分。因此，其通过修改DeLeon关于政策终结的概念，即“终结”应当和“更替”有所区分，从而为学界重新打开了政策终结理论具有创新性研究的大门。 第三，渐进主义政策风气的影响。政策终结理论兴起于20世纪50年代的美国，然而在当时美国的学术界，渐进主义的政策思维处于统治地位并持续了相当长的一段时间。不难想象，在这种坚持渐进性政策调整或部分终结的学术风气之下，政策终结理论的研究自然受到了较大的限制。Behn(1977)曾指出，政策终结的尝试会由于受到那些应当被终结的公共组织渐进性思维的影响而失败。中国也是如此，这是由中国近几十年改革期的特殊要求所决定的。首先，中国的改革不能脱离社会主义道路，为发展市场经济而否定社会主义制度进行激进式改革，这决定了中国的改革只能有步骤、分阶段地向前推进。其次，中国生产力发展极不平衡，制定政策必须因地制宜，由点到面逐步推动整个经济体制的改革。最后，改革涉及社会各阶层利益的再分配，传统体制中的既得利益者势必会对改革产生抵触。因此，中国在转型过程中有必要在一定程度上采取渐进式改革方式，避免激进式改革带来的不稳定。在这种情况下，政策终结意味着较大的变动，故而其无法融入学术界的主流思维中，相关研究受到忽视也就不可避免了。 第四，政治科学、公共行政和政策科学不明显的学科界限。这种界限的不明晰使得在形成、实施、管理公共政策方面，每个学科的看法在事实上都表现出很小的差异，但每个学科自身又保持着一套完整的学术刊物、学会、会议等话语体系。我们发现，政策终结的议题时常出现在政策科学的杂志上，而在公共行政学的期刊上同样能够找到。政策终结是作为一个跨学科的复合问题而存在于学术界的，但学科界限使得相关研究道路变得过于狭窄。 第五，学界的消极态度。学者们更倾向于关注新的、有创新意义的政策，或者关于政策过程的新的理论途径，而不是关注终结那些过时的、错误的或无效政策的障碍。如果用人的生涯对政策终结加以比喻，政策终结同死亡、破产、离婚等具有相似的意义，以至于这种现象具有较强的否定性意味，这种否定性使人们回避了对政策终结问题的关注。也就是说，相比政策终结而言，学界对于政策的形成、实施和评估等方面更有热情，这是显而易见的。 三、高度不确定性社会中的政策终结 (一)政策终结的必要性 从复杂性和不确定性的角度看，人类社会的不同阶段有着不同的表现，农业社会是很简单的社会，这种社会对治理体系及其治理方式的科学性要求是极低的。到了工业社会，由于人口及商品和资本的流动，社会变得复杂起来，我们可以称工业社会为“低度复杂社会”，即此时的复杂程度相对较低。同时，工业社会也是以市场经济为特征的社会，“市场的要素是秩序、可预测性、稳定性和可靠性”(丹尼尔·W·布罗姆，1996)。在走向后工业社会的过程中，这种秩序、可预测性、稳定性和可靠性都已不在，取而代之的是复杂性、不确定性和风险(张康之，2007)。20世纪后期以来，各国都在积极对政府、社会进行改革。几十年来，没有哪个政府能够对现实社会的发展有着较强的适应性。显然，这种不适应来自于当前人类所处的高度复杂性和不确定性的时代特征。 在工业社会，其组织形式、治理体系等都是为适应一种科学性和技术化要求的安排。这些科学性和技术化要求又可以归结为确定性。如政府组织的结构需要相对的确定性，公共政策的制定、实施需要稳定、可持续等。这些称谓都无非是确定性的不同表现，均属于用治理体系及其治理方式的确定性来解决社会问题，满足公共需求。也就是说，当社会处于平稳发展的阶段时，这种平稳有利于政府构建一种稳定的架构，进而采取持续性较强的治理模式，其治理社会采取的各项政策只需在小幅度调整的情况下即可应对种种社会问题。反之，当社会中充满了不确定情况的时候，政府对不确定性带来的社会问题的适应性就显得十分重要。当前，人类已经进入后工业社会阶段，高度的复杂性和不确定性这一社会历史条件不断地向各国政府提出新要求，然在现有的政府架构、社会治理模式以及政策过程下，已有的经验无法保证这些新要求能够得到快速、有效的回应，这种不适应在20世纪后期以来席卷各国的持续已久的行政改革中得到了充分体现，即通过不断地改革来适应新时代提出的新要求。一般而言，行政改革涉及组织结构以及构成方式的调整，而组织结构和构成方式的变革必然影响到政府的决策过程及其相应的一系列管理方式与流程。然而，从当前的改革来看，其行为可以归结为对社会新要求的适应性层面，属于一种适应现实社会要求的改革，并非一种为完善自身而进行的自觉的建构性改革。复杂性是与社会运行速度相对应的，在复杂性程度较低的情况下，就只能对社会治理体系及其治理方式作出确定性的要求(张康之，2007)。因此，现有的行政改革运动是受到现实社会的复杂性和不确定性驱使下的被动的改革，缺乏对复杂性和不确定性这一宏观社会背景的认识，导致根据复杂性和不确定性的历史条件来做出自觉安排的做法显得不足(张康之，2008)。Robert Biller(1976)对此也持有同样的观点。他将政策终结描述为一项“批判性学习”。介于后工业社会多变与不确定性的特点，以及政策制定者只有有限的能力来预见当前的政策在未来的适用性或者说成功与否。终结无效的政策对政策制定者来说是一种从自身的错误中学习并取得进步的好方法。 总的来说，后工业社会的高度复杂性与高度不确定性的时代特征使得对社会治理的研究不再围绕确定性的问题而展开，而是强调治理的弹性、灵活性以及灵敏性。我们正处在向后工业社会过渡的时期，如何使对社会发展具有重要导向作用的公共政策过程更加科学化的问题亟待解决。显然，从复杂性和不确定性的角度去研究政策终结的问题具有重要的现实意义。 (二)政策终结的现实意义 首先，政策终结能够提高政策的时效性。前文已分析，我们已处于一个高度复杂性与不确定性的时代。考察这一时代特征，可以发现其向公共政策过程提出了新要求，即避免政策的僵化。在当前复杂多变的社会条件下，政策环境同样处于不稳定的状态，进而使得一项公共政策无法一成不变地适应不断变化的社会。倘若某项政策所需要存在的环境已发生变化却没有及时将其终结，该政策不但不能达到目标，反而会成为解决政策问题的阻力和障碍，甚至会引发出新的社会问题而产生不良后果。因此，适时地终结那些过时的、多余的或无效的政策有利于提高政策的时效性，避免政策僵化带来的负面影响。 其次，政策终结能够完善政策过程。从政策过程的角度来看，政策终结是政策过程中的最后一个环节。进一步来说，如果将政策过程看做不断循环的更新体系，政策终结就是该循环链条中的节点。事实上，一切政策终结的过程都是新旧政策的更替过程，是旧政策的结束和新政策的开始。在此意义上，重视政策终结的研究不但从学理上填补了政策过程理论在该环节上的欠缺，在现实中也有利于完善各个环节组成的整体运作系统，提高政策绩效。如，当某项政策在执行后没有达到应有的效果，无法解决所面临的政策问题时，终结该项旧政策则意味着新政策的启动。相应的，有关机构和人员必然随之更新、完善。显然，政策终结在为更好地解决社会问题，促进政策绩效提高的同时，推动了公共政策制定、执行、评估、终结等多环节相互连接的动态运行体系在现实层面的完善。 最后，政策终结有利于节约政策资源。在完全地终结某项政策、组织或项目的情况下，终结行为意味着政策活动的结束、组织的取缔、项目规划的终止，以及与之相关的人员的裁减。即便是部分终结，也会倾向于在一定程度上对相关的人力、物力、财力做一定的优化调整。因此，政策终结可以有效地降低无效消耗，从而节约有限的政策资源。 (三)政策终结中的重要因素 1.决策者的价值取向 不难发现，政策终结并非是个纯粹的技术性问题，其在一定程度上也是政治性问题。根据 DeLeon(1983)的观点，政治价值和意识形态在政策终结的过程中起着关键性的作用。研究政策终结问题不能仅从经济和效率等方面出发，还应考虑意识形态因素的影响。政策终结行为如何体现意识形态，在很大程度上取决于决策层，尤其是决策者的价值取向。在政策过程中，主要决策者的价值观始终影响并引导着政策的发展方向，一旦他们的价值取向发生变化，必然会引起公共政策相关内容的调整变化，即所谓的部分终结，在价值取向大幅度变化的情况下，甚至会导致政策或项目的完全终结。 高度的不确定性在社会后工业化的过程中迅速增长，这种不确定性首先表现于组织活动的环境中，进而通过组织任务将不确定性融入组织。以组织为依托载体的决策层必然会受到不确定性的影响，进而对决策者提出了全新的要求。应当肯定，决策者应当给予不确定性以足够的重视。即使是在复杂性和不确定性均较低的工业社会，不确定性问题也会为决策者提出非常规性的要求，根据唐斯(2006)的研究：“在大型组织中，即使最显赫的和道德最完美的领导人也会发生一些不那么光彩的事情，这是由大型组织的本质决定的。组织职能涉及大量的不确定性，面临快速变化的环境、巨大的风险、外部机构施加的巨大压力时，这种情况更有可能发生。”事实上，对于道德的考验仅仅是不确定性社会对决策者非常规要求的小部分，这种要求更多地在于考验决策者的思想意识方面。因为，已有的公共政策制定议程、执行方式、评估流程等都是对于可以预计的政策问题的经验总结，而这种不确定性因素是对于政策过程中各个环节既定程序的冲击，使这些经验总结不再有效，进而加速了政策更新速度，政策过程被置于一个全新的复杂环境中。这需要决策者对政策终结有足够的认识，及时更新自身的知识库，以创造性的思维和行动去开展活动，保持自我的价值取向与社会发展的步伐相适应，这样才能使公共政策避免陷入僵化被动的状态。 2.政策环境 政策系统所处的环境，是一个错综复杂的多因素共同体，并处在不断地变化中。政策环境主要从社会的经济、政治、文化等方面对公共政策过程产生影响。政策环境不但对公共政策的制定产生影响，还会影响到政策的执行、评估、终结等环节。政策执行效果的好坏，是否达到了预期目标，在很大程度上决定了该政策是否应当被终结。如群体事件或突发事件会导致社会舆论的波动，从而引起公共政策的大幅度调整或终结。也就是说，政策环境不是一成不变的，社会变迁、制度改革等都会促使先前政策环境发生变化。同时，高度复杂性和不确定性已使我们进入一个风险社会，各种无法预测的突发危机大大加快了政策环境的变化速度，要求政策系统更加灵活，能够在短时间内迅速应对变化。从组织的角度来看，当决策组织所处的环境和任务具有不确定性的时候，一切预先设定的程序和承担任务的路径都会失效。面对这种情况，程序化的、结构稳定的决策组织只能陷入危机状态。所以，不确定性要求决策组织的结构和程序拥有更多的弹性，以便决策者拥有更多的自主性，灵活地因势做出行为选择(张康之，2008)。 简单来说，政策环境与政策系统是相互作用、相互适应的。政策环境产生较大变化之时，已有的公共政策可能不再适应新环境的要求，从而无法解决政策问题，此时就应当及时对这类政策进行适当的调整或终结。 3.政策资源 公共政策的制定和执行需要付出一定的成本，即需要一定的政策资源，它是可被决策者配置、开发、利用，并能给政策的利益相关者带来影响的、多元的政策价值要素。在高度复杂性和高度不确定性的时代特征下，各种社会问题在数量上往往多于现有的政策供给。由于当前社会治理体系、理念、方式所谋求的仍是确定性，政策、法律以及所有在工业社会成长起来的制度体系只是适应低度不确定性条件下的要求，无法解决当前高度不确定性条件下所产生的社会问题。因此，公共政策资源的配置总会滞后于各种政策问题。同时，政策问题的出现往往早于政策的调整速度，旧的问题尚未得到解决，新问题已经出现，从而需要新政策加以解决。在这种情况下，及时、有力的政策终结就显得频繁而必要。还应看到，在政策部分终结的情况下，政策的变动必将引起政策资源分配的变化，进而导致原有利益格局随之发生改变；在政策被完全终结的情况下，意味着与之相关的公共政策资源的利用效应变为零。所以，对于决策者而言，选择恰当的时间、空间，合理、科学地配置与使用政策资源对于政策终结来说至关重要。例如，当在国际经济环境影响下，政府的财政收入降低导致可供决策层支配的政策资源随之减少。为节约开支，减轻政府的财政压力，决策层可采用政策终结的手段终止一些高消耗的公共政策、组织或项目。当然，如果经过政策评估，认定某项政策的目标已经达成而仍在重复性地消耗资源，或者该政策的效益远低于投入成本，运行效率低下而浪费了大量的政策资源，同样需要对其加以调整或终结。 四、结语 从当前中国的现实出发，社会主义市场经济建设在30多年的改革开放过程中不断进步。然我们正处在从工业社会向后工业社会过渡的时期，高度的复杂性和不确定性使得工业社会中形成的社会治理方式不再高效，在政府的政策过程实践中，政策问题日益复杂化且迅速地更新，公共政策的适用性面对多变的环境受到了极大的限制，严重缩短了政策的“生命周期”。虽然有些政策问题可以预测并借鉴西方发达国家的相关经验，但也有许多全新的问题即使在发达国家也不曾出现。更为关键的是，这些问题大多具有突发性，使得政府时常因这些突发问题被动地应对，造成许多政策有着较强的滞后性。这些均是与后工业社会建立公共政策的快速反应机制和提升弹性政策能力的要求相背离的。基于以上认识，当前在中国推动关于政策终结理论研究的意义重大。转型期间，我国有许多不适应新体制的旧政策应当予以终结，在努力构建服务型政府，进一步深化政治体制改革的过程中，一些公共部门及其职能、相关政策等亟需裁撤或者调整更新。如行政审批制度的改革、电子政务的推行等都需要对部分机构、制度进行必要且及时的终结。显然，这些问题的解决要由政策终结理论的相应研究提供支持。 应当看到，当前国内学术界对政策终结问题重要性的认识还远远不够。我们认为，学界应当从根本上认识到政策终结问题的关键性，把提升政策系统的快速反应能力作为一个思考角度，扭转当前重政策制定而轻政策终结的研究现状，将政策终结与政策制定、执行、评估等政策过程环节一视同仁，呼吁更多的学者加入政策终结理论的研究中，进而推动政策终结成为促进整个公共政策过程迈向动态循环系统的有力节点，避免那些过时、无效政策的存续阻碍我国各项改革和社会经济发展的进程。也只有这样，才有利于节省有限的政策资源，促进政策的更新，使各级政府在适应后工业社会要求方面取得不断进步。