PPP模式应用于长沙公共文化服务领域面临的主要问题及对策研究
彭丽玲
(湖南信息职业技术学院，湖南 长沙 410000)
摘 要 ：阐述了政府和社会资本合作(Public-Private Partnership,简称为PPP)模式的内涵，分析了PPP模式应用于长沙公共文化服务领域面临的主要问题，并探讨了其对策。
关键词 ：PPP模式；公共文化服务；主要问题；对策
近年来，国务院及有关部委就公共文化领域推行PPP模式出台了一系列支持政策，例如：2015年5月19日国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》，指出要在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域，广泛采用政府和社会资本合作模式。2016年10月12日财政部财金[2016]90号《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》，强调要加大PPP模式应用力度。2017年2月23日文化部出台了《“十三五”时期文化发展改革规划》。在良好的政策环境影响下，全国各地公共文化服务体系建设过程中出现了推广和应用PPP模式的热潮。公共文化服务领域应用PPP模式在我国历史上没有现成先例可循，是一个重大的理论和实践创新。笔者主要针对PPP模式应用于长沙公共文化服务领域面临的主要问题，进而探讨其对策。
1 PPP模式的内涵
PPP(Public-Private Partnership)，又称PPP模式，即政府和社会资本合作，是公共基础设施中的一种项目运作模式[1]。Reymont于1992年首创了英国的 PPP模式PFI(Private Finance Initiative)，自此，PPP模式在全球各个领域得到应用和推广。PPP模式主张私营企业利用民营资本与政府进行合作，参与政府公共基础设施的建设。由私营部门提供产品和服务，政府与私营部门签订相关协议，双方共享利益，共担风险。PPP模式的优势:既减轻了政府的财政压力，又降低了私营部门的投资风险。PPP模式的三大特点：①政府与私营部门利益共享。政府允许私营资本参加公共基础设施建设，并允许企业获取一定收益，允许其收回资本并获取收益。②PPP模式下，政府与私营部门是合作伙伴关系，而非传统的发包模式(即政府是发包方，私营部门是承包方)。③风险共担。政府与私营部门双方共同对项目的整个周期负责，共同承担项目风险。
2公共文化服务领域应用 PPP模式面临的主要问题
2.1 公益性与经营性的关系处理不当
公共文化服务是指以政府部门为主的公共部门向公民提供公共文化产品与服务的资源配置活动。其目的是保障公民的基本文化生活权益。其内容涵盖公共文化服务设施、资源和服务内容以及人才、资金、技术和政策保障机制等方面。提供公共文化服务是政府的重要职能之一。公共文化服务的显著特点是公益性。其公益属性决定了公共文化服务不以营利为主要目的而应着眼于社会效益和公共利益，政府在提供公共文化服务的过程中，必须将公共利益摆在第一位[2]。而PPP模式下，私营部门作为社会力量参与公共文化服务项目的建设，其最终目的是获取收益，具有经营性特点。私营部门受利益驱使，往往偏向经营性而忽视公益性。公益性与经营性作为一对矛盾关系，在长沙公共文化服务领域应用PPP模式的实践中，政府容易面临公益性与经营性关系处理不当的问题。
2.2 仍受传统政府包办模式的影响
政府是公共文化产品和服务的生产者和提供者，政府既是管理者，也是经营者，政府起包办作用。PPP模式要求政府转变政府职能，摒弃传统的包办模式，加强政府对公共文化服务项目的监督和引导作用。但政府在公共文化服务领域应用PPP模式的实践中，由于对转变政府职能的重要性认识不够，仍难以摆脱传统政府包办方式的影响。
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在公共文化服务领域应用PPP模式的实践中，私营部门受利益驱使，往往偏向公共文化服务项目的经营性而忽视其公益性。因此，在应用PPP模式过程中，必须保持公益性的主体地位，防止私营部门的过度盈利行为。解决方法有：①注重考察和选择合作伙伴。对参与合作的私营部门进行严格的考察，主要考察其诚信状况、资质条件、经营实力以及对公共文化服务的理解[3]。②把公益性条款直接写进合作协议中。合作协议中载明私营部门必须提供哪些公共文化产品和服务，并明确其职责和具体要求。
2.3 公共文化服务资源分布不均衡
调查显示，在受试者的学习过程中，对元认知策略的运用远不如认知策略。特别是差学生，对元认知策略的了解不足，更不用谈如何去运用。[4]所以，作为授课教师，应该有意识地引导差学生了解并学会运用元认知策略。在教学的过程中，利用课本教材，循序渐进地引导学生，使学生能更有效地选择和利用适合自己的策略。从调查中可以看出，还有一部分好学生元认知策略运用的不好，教师可以根据班级的具体情况，充分调动元认知策略运用得好的学生的积极性，来带动运用得不好的同学。教师再根据具体情况，可以采取小组辅导，个别辅导的方式给学生提供帮助，使得A班整体的词汇学习策略运用趋于相对平衡，更好地开展整体授课设计和课外拓展。
2.4 严重缺乏配套的管理制度和专业人才
近年来，国家虽然出台了一系列支持政策，但仍缺乏与公共文化服务领域应用PPP模式相配套的管理制度，特别在税收优惠、风险责任划分和利益共享等方面缺乏具体的制度指导。同时，缺乏既懂公共文化服务领域相关专业知识又懂PPP模式运作的专业人才。
2.5 忽视PPP模式在公共文化服务领域的应用范围限制
PPP模式要求政府转变政府职能，摒弃传统的包办模式，加强政府对公共文化服务项目的监督和引导作用。在公共文化服务领域应用PPP模式并非放弃政府责任，而是由原来的管理经营责任转变成监督引导责任。PPP模式下，私营部门受利益驱使，易产生偷工减料现象，从而需要政府的全程监督。政府对项目从招投标到项目的建设以及最后项目的交接和运行履行监督责任，以保证项目的质量。
3推进 PPP模式在长沙市公共文化服务体系建设中应用的对策
3.1 保证公益性的主体地位，处理好公益性与经营性的关系
“所以，大清是典型的大陆战略国家，他的内在逻辑由五块拼图构成：以满蒙联盟为武力保障，以汉域江南为财税来源，以藏传佛教为宗教思想，以西域回疆为战略纵深……这就是古代中华帝国，能达到的终极形态！”
3.2 转变政府职能
PPP模式因其独特的优势，在公共文化服务领域得到广泛应用。但并非所有公共文化服务项目都适用PPP模式，投资规模相对较小、市场化经营程度不高的项目不适合应用PPP模式。政府管理人员因缺乏专业知识和技能，在PPP模式的应用实践中，采取“一刀切”做法，忽视公共文化服务领域PPP模式的应用范围限制。
PPP模式下，私营部门在利益驱动下，更倾向于人口密集地区的公共文化服务项目的建设，而忽视农村地区的建设。同时针对老人、少年儿童、残疾人、农民工的公共文化服务项目也相对较少。从而导致公共文化服务资源分布不均衡。
3.3 妥善处理好公共文化服务资源均等化
基于公民权益均等原则，公共文化服务资源在区域之间、社会群体之间的配置也应均等。PPP模式下，私营部门在利益驱动下，在某些热门领域反复投资。因此，在公共文化服务领域应用PPP模式的实践中，要防止市场机制的盲目性，避免公共文化服务资源分布不均衡。为了吸引私营部门参与非热门领域的项目建设，政府应采取有效的激励政策，如：①政府采购。政府采购非热门项目，保障私营部门的最低收益。②私营部门在授权范围内允许对本项目进行项目拓展，以增加经济效益。
3.4 建立具体的配套管理制度和储备专业人才
针对公共文化服务领域应用PPP模式，建立一套具体的管理制度。既要出台吸引社会资本的优惠制度，也要有相应的惩罚机制。制定相关PPP项目税收优惠政策。建立社会与民众参与的有效评估和反馈制度。建立政府监督制度，政府对PPP项目的产品和服务价格应负监督责任，防止高收费和乱收费，维护公共利益。政府和私营部门在PPP项目中的风险责任划分也应有相关的制度指导。同时，应培养一批既懂公共文化服务领域相关专业知识又懂PPP模式运作的专业人才。
3.5 注重PPP模式在公共文化服务领域的适用范围
并非所有公共文化服务项目都适用PPP模式。在PPP模式的应用实践中，应注意PPP模式的适用范围，一般适用于投资规模较大、市场化经营程度较高的项目。公共文化服务领域适用PPP模式的主要范围有：①公共文化服务基础设施建设项目。如博物馆、图书馆、文化宫、电子阅览室、文化中心(广场)、歌剧院、美术馆等。②公共文化产品的制作和推广项目。如舞台艺术作品、影视广告作品、印刷出版作品等。③优秀传统文化的展示与推广项目。
平衡经济利益与健康价值、关注公共健康与个人健康一向是政府应该承担的责任，同时也是消费者关心的重要问题。因而，面对这些具有公益性质的问题，医药企业通常面临着向政府承担责任和向消费者承担责任的双重挑战。具体而言，政府在与医药企业共同分担责任的同时，还负有对医药企业进行监管的义务，消费者在消费医药企业医药产品的同时，还享有对医药企业进行监督的权利。这些共同构成了督促医药企业承担社会责任的外部力量。
4结束语
尽管PPP模式在我国的各个领域得到了广泛的应用和推广，但PPP模式应用于长沙市公共文化服务领域还处于起步阶段，因此政府应加大对PPP模式的应用实践研究，找出问题并探讨其对策，使PPP模式与长沙市公共文化服务建设的现状紧密融合，推动长沙公共文化服务领域的全面发展，建设文明长沙。
[参考文献 ]
[1] 刘薇.PPP模式理论阐释及其现实例证[J].改革,2015，(1)：78～89.
[2] 杨松.公共文化服务领域应用PPP模式面临的主要问题和应用范围研究[J].全国商情，2016，(30):100～102.
[3] 杨松.处理好PPP模式推广中的三对关系[N].人民日报,2017-08-20(7).
中图分类号 ：F283(264)
文献标识码： A
文章编号： 1007—6921(2019)02—0012—02
收稿日期 ：2018-12-20
基金项目 ：本文系2018年度湖南省长沙市哲学社会科学规划项目研究成果(项目编号：2018CSSKKTZC04)。
作者简介 ：彭丽玲(1977-)，女，汉族，湖南隆回人，硕士研究生，讲师，研究方向：公共管理。
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