对传统行政法律关系的再认识及思考，本文主要内容关键词为：再认论文,传统论文,行政论文,关系论文,法律论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D920.4 文献标识码：A 文章编号：1005-460X(2004)01-0060-04
很多学者认为，中国行政法在21世纪肩负的任务是：为保障社会主义市场经济的长期 良性运行营造一种法治秩序环境；为建立和完善社会主义民主政治塑造一个法治政府； 为最大限度地实现人权创造一种法治保障机制。而行政法律关系是行政法的核心理论问 题之一，如何确切揭示行政法律关系的概念、特征、构建行政法律关系的理论体系就显 得尤为迫切和重要。
传统的行政法律关系承袭了法理学关于法律关系的理论，认为在平权型法律关系与隶 属型法律关系中，行政法律关系属于典型的隶属型法律关系，并由此得出行政法律关系 的基本特征是行政主体在整个行政法律关系中总是居于主导地位，与管理相对人是管理 与被管理、支配与被支配的关系。这种理论具有极大的片面性，与我国行政法向服务行 政、福利行政、法治行政发展的实践和要求不相适应，阻碍了新型行政法律体系的建立 和行政机关职能的转变。因此，笔者认为，对行政法律关系进行全方位、多角度的研究 ，把行政法律关系置于人民与国家、国家与行政机关、行政机关与行政相对人法律关系 的大背景下进行考察，是建立社会主义行政法治的必然选择。正是本着这一指导思想， 笔者对传统行政法律关系进行了全面地再认识和思考。
一、行政法律关系的含义
任何学科的研究都是从准确地、科学地界定它的研究对象开始的，对行政法律关系的 研究也是如此。自20世纪80年代恢复行政法以来到目前为止，人们对行政法律关系的概 念界定纷繁。通常认为，行政法律关系即为行政法所确认和调整的行政关系，但对行政 关系的理解，分歧甚大。
1.传统的行政法律关系学说
第一种观点，最狭义行政关系说。该观点认为：“行政关系是指国家行政机关在其履 行国家职能的行政活动中，同被管理者发生的各种关系的总称。”该种观点主张：行政 机关的活动必须是对外实施的公共行政活动，把行政机关内部的管理活动排除在行政关 系之外；作为主体的活动，一方必须是行政主体，没有行政主体资格的其他行政组织的 活动，也排除在行政关系之外；行政机关在行政关系中起着主动和决定的作用，只有行 政机关的意思表示才能形成行政关系，这就排除了行政关系中的另一方主体，比如，行 政相对人的行为也能形成行政关系的可能性。
第二种观点，可称之为较狭义行政关系说。该观点认为：“行政法律关系是受行政法 律调整了的法律化了的行政关系”，是国家行政机关在行使其行政职权过程中与作为内 部的组织和人员以及外部的组织和公民之间发生的管理与被管理的关系。这种观点认为 行政关系除行政机关与外部组织和公民发生的管理与被管理关系之外，还包括行政机关 与其内部组织和人员之间的关系，把部分内部关系也纳入到行政法律关系的调整范围之 内。
第三种观点，狭义行政关系说。该观点认为：“行政法律关系是行政法规范调整的， 因实施国家行政权而发生的行政主体之间，行政主体与行政人员之间，行政主体与行政 相对人之间的权利义务关系。”作为行政法调整对象的行政关系，包括内部行政关系— —行政主体之间、行政主体与行政人员之间的关系；外部行政法律关系。该观点主张行 政系统内部上下级行政机关之间的关系也是行政关系，进一步扩大了行政内部关系的范 围。此种观点被大多数教科书所采用。
第四种观点，广义的行政关系说。该观点认为，行政法的调整对象是行政关系，行政 关系主要包括行政管理关系；行政法制监督关系；行政救济关系；内部行政关系。
第五种观点认为，行政法律关系是行政法在实现国家行政职能过程中产生的各种社会 关系加以调整后，所形成的行政主体之间以及行政主体与其他各方之间的权利义务关系 。这种观点所主张的行政法律规范调整的社会关系比以上各种观点有更大的涵盖量，包 括行政权力配置关系、行政管理关系和监督行政关系，涉及到了行政机关实现行政职能 的三个过程。
上述关于行政关系的各种观点，都有一定的理论意义，反映了人们对行政关系的认识 过程。但都存在着缺点，尤其是认为行政法律关系就是行政主体实现行政职能过程中与 行政相对人经行政法调整的行政关系观点，是极为狭隘的。其余各种观点也都是从行政 机关作为主动或被动地位与在实现行政职能中的某一个或某几个行政关系的概括，而没 有揭示行政法所调整的社会关系的全部。行政法律关系只能与行政法的调整对象结合起 来，视行政法律关系为行政法调整对象的法律化才能找到认识行政法律关系的钥匙。换 言之，行政法律关系必须与行政法律规范的调整对象——社会关系具有对应关系。上述 各种行政法律关系的表述，恰恰脱离了行政法的概念，脱离了行政法调整对象或未将社 会关系经行政法调整作为一个动态过程贯彻始终。
2.我们认为的行政法律关系含义
行政法律关系应当作为一个反映行政关系这个部门特性的整体概念，即他表示属于经 行政法调整后，那些特定社会关系的集合概念，以在部门法意义上区别于民事法律关系 、刑事法律关系等部门法律关系。据此，我们认为，行政法律关系是指行政机关在实现 国家行政职能过程中，因行政职权的配置、行政职权的行使和对行政的监督，经行政法 调整之后所形成的权力机关(国家)与行政机关之间、行政机关互相之间、行政机关与公 务员之间、行政机关与(行政相对人)公民、法人和其他组织之间、行政机关与各监督主 体之间的权利义务关系。其含义如下：
第一，行政法律关系是行政法对一定社会关系的法律调整。调整方式主要有认可和设 定。“认可”是指通过法律规范对社会生活中已自然形成的社会关系加以确认；“设定 ”则是对应当发生、期待发生的社会关系已有法律规范事先做出明确的规定，该类社会 关系就与相应的法律关系同时形成。行政法律关系不仅是一个行政法调整之后的结果概 念，同时还是一个动态的过程，是人类创造自我生活的一部分，是人们一种有意识的思 想活动。要求人们在利用行政法调整社会关系时应当主观见之于客观，符合社会发展规 律。
第二，行政法律关系是行政法对一定社会关系调整之后所形成的特定法律关系的总称 。这些社会关系是由于行政机关为实现国家行政职能的范围而发生的各种社会关系，其 他范围内的社会关系不在此列，也不由行政法调整。对这里的“行政职能的范围”应作 广义的理解，不仅包括行政机关为实现行政职能所进行的行政活动的范围，行政权力的 行使范围，还应当包括为实现行政职能的需要，配置行政职权和行政职责活动的范围， 以及为保证有效实现行政职能而必要的对行政机关进行监督的范围。在这个范围内的社 会关系经行政法调整之后，形成内容丰富、形式多样的行政法律关系。
第三，行政法律关系是以行政机关为当事人一方与另一方当事人之间的权利义务关系 。行政法律关系中，必有一方为行政机关，而另一方既可以是行政机关，也可以是权力 机关、司法机关、企业事业组织、社会团体、公民个人等，双方形成由行政法所确定的 权利义务关系。这些权利义务与其他部门制定的权利义务均有所不同。
二、行政法律关系的特征
行政法律关系的特征必须能够反映其作为部门法的自身的质的规定性，能够将各种具 体的法律关系所体现的共同的特点概括归纳。
1.行政法律关系主体的多样性与当事一方行政机关的恒定性
这是行政法律关系主体方面的特征。主体的多样性并非指主体外部形态的多样化，而 是指主体在法律身份和性质上的多样性。在行政法律关系中，行政机关本身就兼具多种 法律身份和性质，包括行政立法主体、行政执法主体、行政司法主体、管理主体、服务 主体、受监督主体和赔偿主体等等。同一主体兼具如此之多的法律身份与性质是其他任 何法律关系中都没有的。与此相适应，与行政主体相对应的另一方主体在法律身份和性 质上也是多种多样的，有权利配置者、被管理者、受服务者和监督者等等。主体的恒定 性是指在行政法律关系的各种类型双方当事人中，必有一方是行政机关，无论其处于何 种法律地位和资格。
2.行政法律关系类型的丰富性与专门业务性
行政法律关系主体的多样性体现了行政法律关系是极为丰富和多样化的。行政法调整 行政权设定、刑事和受监督一系列过程中所形成的各种社会关系，这就决定了行政法律 关系的丰富性。在行政权设定过程中，将形成权力机关与行政机关之间以及行政机关相 互之间就行政权力配置而具有的各种法律关系。在对行政权的监督过程中将形成权力机 关、上级行政机关、专门的行政监督机关(如行政复议机关、行政监察机关、审计机关 等)、司法机关、舆论机构、法人和其他组织、公民等各监督主体对行政机关的各种监 督法律关系；而在行政权行使过程中形成的各种行政法律关系更复杂多样并具有专业化 特征。从方法、手段的丰富性来讲，有创制型、奖励型、强迫型、引导型、合作型、服 务型、裁判型等等；从涉及行业的多样性来讲，包括了国防、外交、财政、金融、税收 、工商、公安、资源、科技、环境、文化、教育、卫生、体育等各领域；且各行业的行 政活动都有很强的专门业务性。在这些活动中形成的行政法律关系自然是丰富的、具有 专门业务性的。
3.行政法律关系主体权利义务的对应性与不对等性
这是行政法律关系区别于民事法律关系的一个显著特征，是行政法律关系在内容方面 的特征。
行政法律关系主体权利义务的对应性，是指主体双方相互行使权力并履行义务，不允 许存在一方只行使权力而另一方只履行义务的情况。比如，行政主体一方面对行政相对 人行使行政处罚的权力，同时又要履行说明理由、允许申辩以及接受监督的义务。从广 义上讲，行政主体一方面对行政相对人行使征税的权力，另一方面又要对行政相对人履 行保护、救助的义务。
行政法律关系又具有不对等性，主体双方虽对应地相互既享有权力又履行义务，但各 自权利义务的质与量却不对等。从质的方面讲，双方各自权利义务的性质可能完全不同 ；从量的方面讲，双方各自权利义务的数量也不能相等，由于权利义务性质不同也无法 等量衡量，更不是一种等价交换。行政法律关系双方权利义务有不同的属性，行政主体 一方对公民等行政相对人依法具有强迫性，而公民等一方对此只能请求与控告；国家权 力机关、审判机关对行政主体具有强迫性，而行政主体对此只能审诉。它反映了双方权 力或权利的差别，一方所具有的权利义务是另一方所不能具有的，这与民事法律关系有 很大的区别。
4.行政法律关系中的国家权力的有限性与不可处分性
在行政法律关系中，主体的相当一部分都是国家机关，其拥有并行使的都是国家权力 。如国家权力机关在这种关系中行使的是立法权(主要是指对行政机关行政权力的配置 权)和对行政机关的监督权，行政机关行使的是行政立法权、行政执法权和行政司法权 ，国家行政审判机关行使的是行政审判权，以及对行政主体的监督权。这些权力是由国 家的主人——全体人民赋予的，是有限的，受到宪法及宪法原则、法律法规的限制。同 时，国家权力完全不同于个人权利，不能由掌握这种权力的某个国家机关自身随意处分 ，在应当运用时必须运用，在不应当运用时则不得运用。这是权力的性质使然，这就是 “权利与义务的重合”。
5.行政法律关系中个体权利运行的有限性与救济形式的多样化
公民权利在行政活动中的自由度明显小于在民事活动中的自由度。公民的权利在对行 政主体时，由于涉及个人利益与公共利益、个人权利与公共权力的关系，因而在一定条 件下应受行政主体制约。行政主体在一定条件下可以依法制约公民的人身，如行政拘留 等。
在行政法律关系中，公民权利受到了行政主体的很大制约，这就使行政法上对行政主 体的监督问题凸显出来：建构全面的监督救济体系，规定多种监督方式与救济途径，确 立多种行政救济与监督行政法律关系。正是在这种意义上，国内外许多行政法学者将行 政法单纯理解为：是“控制行政机关权力”的“控权法”、“救济公民权益”的“救济 法”。在公民一方不服行政主体行政行为的行政纠纷案件上，既可单独通过权力机关的 特别监督方式解决，也可单独通过行政机关或专门的行政裁判机构以行政程序及“准司 法程序”解决，也可单独通过司法机关按司法程序解决，或者先经行政机关或专门的行 政裁判机构按行政程序解决，最后再由司法机关按司法程序解决。
6.行政法律关系设定的灵活性与及时性
行政法律关系的丰富性及多样化，使其不易由立法机关以统一法典全面设定，要以更 多的方式来灵活设定。比如，其表现为可由行政法律、行政法规、规章等来设定。
行政法律关系设定的周期较短，一旦新的社会关系出现而有必要以行政法规加以调整 ，行政立法就要尽快地做出反应，及时予以确认或肯定。在许多情况下，已设定的行政 法律关系存续期不长，一旦社会生活有了变化而已设定的行政法律关系与之不相适应， 就需要废止或修改，这也需要对行政法律关系的设定及时变动。
三、行政法律关系应有的种类
行政法律关系是一种动态的复杂模式，而不是静态的单一模式；是多重关系交叉的关 系系统，而不是孤立的平行的独立单元。行政法律关系应当是一个法律关系体系，在其 统率之下，可以分为四个子系统，即：行政权力配置关系、行政职权行使关系、公产管 理关系和监督行政关系。
(一)行政权力配置关系
行政权力配置关系是指由行政权力配置所形成的由行政法调整的社会关系。行政权力 的配置不仅发生在行政机关与权力机关之间，行政机关之间、行政机关内部机关与机构 之间、行政机关与公务员之间也同样存在着权力配置关系。在行政权力的配置过程中， 权力机关与行政机关要形成分配事权与接受事权的关系，该关系既受宪法调整又受行政 法调整，应为行政法律关系。权力机关要决定和授予行政机关与非行政机关组织行政职 责范围和行使方式，行政机关及非行政机关组织则要接受这种职权职责的分配。
(二)行政职权行使关系
行政机关因行政权力配制而享有了行政职权，其目的是为了实施行政管理，实现国家 的行政职能。因行政职权行使而发生的法律关系是广义的行政管理关系，其包括行政系 统内部的行政机关之间、行政机关与公务人员之间除行政权配置之外的管理关系，即内 部行政法律关系；行政主体与行政相对人之间的法律关系，即外部行政法律关系。
1.行政系统内部法律关系。行政系统的内部法律关系，包括纵向上下级机关之间上级 对下级的领导、管理关系，相互之间的监督关系；横向同级行政机关之间的分工配合关 系、工作委托关系与相互监督关系；斜向不同级之间的公务协助以及监督关系。因法律 法规授权的组织属于广义的行政机关范畴，它与行政机关之间，以及它们相互之间的关 系适用行政机关间关系相同的原理原则。
行政机关与公务人员的关系是指各行政机关与其有隶属关系的公务人员个人之间的关 系。行政机关与公务人员的关系主要包括：行政机关对公务员的考试、录用、任免、培 训、交流、辞职、考核、奖惩、工资、保险、福利和职务升降等人事管理关系和公务员 职务保障关系，以及公务人员以行政主体名义行使职权、履行行政职责的公务代表关系 。
2.行政机关以行政主体身份与行政相对人之间的法律关系。行政主体与作为行政相对 人的公民、法人和其他组织之间的关系，是最常见的行政法律关系。其内容相当丰富， 包括管理关系、服务关系、合同关系、指导关系和补救关系等等。
(1)行政主体与行政相对人的管理与被管理关系
这种“权力服从关系”是指行政主体为了维护国家利益、社会公共利益，建立正常的 社会秩序，处于比行政相对人优越的地位，享有对行政相对人发布命令、采取强制措施 的权力时所形成的命令与执行、决定与服从、强制与被强制的不平等关系。随着民主行 政、法治行政的理念和实践的影响，行政主体对行政相对人并没有绝对的当然的支配权 ，行政主体与行政相对人并不存在绝对的无条件的命令与服从关系，而是受到更多法律 约束。行政机关处于管理者地位时，享有更多实体权利，而同时也要履行更多的程序义 务，如说明理由、告知权利等。
(2)行政主体与行政相对人的服务与被服务关系
随着改革开放的深入，经济实力的增强，国家承担着越来越多的服务职能，公民、法 人和其他组织获得行政服务的范围越来越广。行政主体必须为行政相对人、为全社会提 供更多的服务活动，履行更多的服务职责，形成与“权力服从关系”相对应的另一种不 对等权利义务法律关系模式，在这种关系中行政相对人居于主导地位。在行政奖励、行 政保护、行政救助等行政活动中，行政机关基于法定职责，对一定对象在特定情况下所 实施的扶持、帮助和保护的履行义务的行为往往具有被动色彩；而公民、法人和其他组 织在遇到特殊困难和其他法定条件下从国家和社会获得帮助、保护以实现权利则显得主 动。
(3)行政主体与行政相对人的合作关系
在行政合同、行政委托等行政活动中，虽然行政主体享有一定的优先权，但合同本身 必须取得双方一致同意才能成立和生效，当事人已不再是命令与服从的关系，而是平等 合作的关系，双方的权利义务趋于平等。这种法律关系体现着“行政主体权利——行政 相对人义务和行政相对人权利——行政主体义务”的新型双向对应关系，它的双方权利 义务基本对等，并通过双方平等协商来达成某种权利义务为其基本特征。
(4)行政主体与行政相对人的指导关系
行政指导是指行政主体履行职责(义务)与行政相对人享有权利的行政法律关系。行政 机关履行行政指导是其特定职责，且不得放弃；同时行政机关进行行政指导是义务，行 政相对人既可接受也可放弃，不接受指导意味着放弃权利，不会导致什么不利后果。如 果行政相对人自觉地接受指导，行政主体还有义务给与行政相对人因此应得的优惠或奖 励。
(5)行政主体与行政相对人的权益救济关系
行政救济法律关系，是指行政相对人认为其权益受到行政主体作出的行政行为的侵犯 ，向履行救济职能的主体提出申请和要求，行政救济主体对其申请予以审查并做出相应 决定而发生的各种关系，以行政主体履行救济义务，行政相对人获得权利或恢复权利为 基本特征。在行政法律关系中，存在行政相对人、行政主体、行政救济机关三方及其相 互关系；行政救济机关在三方关系中居于主导地位；部分行政救济法律关系与监督行政 法律关系重合；行政救济法律关系是由于行政机关的违法或不当行政行为或行为虽合法 但造成行政相对人权益损害而形成的，是一种第三性法律关系。目前，行政救济主体包 括信访机关、复议机关、人民法院等。调整行政救济的法律规范主要有《信访条例》、 《行政复议法》、《行政诉讼法》以及其他单行法律、法规。
(三)公产管理关系
行政公产是指行政主体为了提供公用而所有或管理的财产，包括财政公产(收入财产) 、公共公产、公务公产等。公产管理关系是指在对行政公产进行使用、管理和监督过程 中，公产所有者与管理者之间、所有者与使用者之间、管理者与使用者之间，使用者、 管理者与监督者之间所形成的各种行政法律关系。公产管理关系的主体包括作为公产所 有者的国家或集体，作为公产管理者的行政机关，作为公产使用者的行政机关、公民、 法人或其他组织，以及作为公产管理或使用的其他行政机关、权力机关、司法机关与社 会组织。公产管理关系主要包括公产管理权配置关系、公产的使用关系、公产的管理关 系和对公产使用与管理的监督关系。
(四)监督行政法律关系
监督行政法律关系又称为行政法制监督法律关系，是指监督行政法律关系主体在对行 政机关及其公务人员进行监督时所形成的各种关系。这里的监督行政法律关系主体包括 权力机关、司法机关、行使法制监督职能的行政机关，作为监督法律关系真正主体的人 民群众(个人、组织)、党派、人民团体、新闻采访单位等等。权力机关、司法机关、有 监督职能的行政机关实施监督被认为是有权机关的监督，是能够直接产生法律效果的监 督，属于国家性质的监督。而人民群众、其他组织实施监督有时要与国家监督相结合才 能成为有法律效力的监督，有时也可以依据法律、法规和规章直接行使监督权利，如提 起行政复议、信访、检举、举报等。被监督主体包括行政机关及其公务人员；监督对象 既包括具体行政行为，又包括抽象行政行为，既包括外部行政行为，又包括内部行政行 为，既包括行政职权行使者，又包括行使行政职权的行为。
监督行政法律关系在行政法律关系中占有非常重要的地位。调整监督行政法律关系的 行政法渊源主要有宪法、国家机关组织法、行政诉讼法、行政监察法、行政复议以及有 关信访、检举、举报等方面的法律规范。监督行政法律关系因监督主体不同，其关系的 内容也存在很大差异。国家权力机关主要是对行政机关抽象行政行为进行监督，当然也 包括对具体个案的监督，还包括罢免行政公务人员等方式。人民法院的监督主要通过行 政诉讼的方式进行，包括审判、司法建议等。检察机关也主要是对行政机关及其公务人 员的职务犯罪实施监督。公民作为监督主体既可以以公民身份，更多的情形是作为行政 相对人身份进行监督的。其监督行为可能形成行政救济法律关系，也可以形成监督行政 法律关系，前者有“为我”性质，后者则更有“为他”性质。
收稿日期：2003-04-02
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