新中国成立前中央人民政府筹备述略，本文主要内容关键词为：新中国成立论文,中央人民政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中华人民共和国成立前中央人民政府的筹备，是以毛泽东为首的中共中央筹建新中国最重要的一个步骤，也是国史研究的重要课题。本文对中央人民政府的筹备过程作一简要叙述。
一
中国共产党把建立全国性中央政府问题提上日程，是在1947年10月公开提出“打倒蒋介石，建立新中国”的口号之后。
全国解放战争开始后，毛泽东根据对国内外形势的分析，首先在党内最高决策层中提出要推翻蒋介石的统治。抗战刚胜利时，以他为首的中共领导曾一度估计，抗战阶段结束后，中国以及全世界都将进入和平建设阶段。至1946年4月，毛泽东又对国内外斗争关系提出新的论断，认为美、英、苏大国间的妥协，并不要求各国人民随之实行国内的妥协，各国人民仍将按不同情况进行不同的斗争。同年11月21日，毛泽东在同刘少奇、周恩来谈话时对国内敌我形势进行了精辟分析，首次明确提出了要做打倒蒋介石的工作[①a]。1947年8月，解放战争转入战略进攻，毛泽东抓住这个战略上的伟大转折，于10月10日公布了他起草的《中国人民解放军宣言》，首次宣布：“打倒蒋介石，解放全中国”。号召：“联合工农兵学商各被压迫阶级、各人民团体、各民主党派、各少数民族、各地华侨和其他爱国分子，组成民族统一战线，打倒蒋介石独裁政府，成立民主联合政府”[②a]。同日，中国人民解放军总部在关于颁布解放军口号的训令中明确宣布：“打倒蒋介石，建立新中国”[③a]。在12月25日召开的中共中央扩大会议（十二月会议）上，毛泽东首次把“打倒蒋介石独裁政府，成立民主联合政府”确定为建立新中国政治纲领中的一项重要内容[④a]。这次会议，还就何时组织革命的中央政府等问题进行了讨论，决议为：目前成立中央政府的时机尚不具备，必须等待解放战争取得更大胜利。
1948年初，随着解放战争不断胜利，毛泽东预料再用3年就可以完全消灭国民党军队。他总的战略步骤是：在成立全国性中央政府以前，首先必须加强全党全军在政治上的统一，并且在几个大的解放区内完成经济和行政上的统一，最后在此基础上建立中央政府，完成全国的统一。在这个总的战略步骤下，新中国的政府应该是怎样的政府，何时成立以及怎样成立，又是毛泽东开始考虑的重要问题，并提出了基本原则：
首先，自中国共产党公开提出“打倒蒋介石，建立新中国”、“成立民主联合政府”的口号以后，国内一些主要的民主党派纷纷响应。在这种情况下，新中国的中央政府应该以谁为主体，由谁来领导，急需做出明确规定。毛泽东及时回答了这一重要问题。1948年1月18日，他在党内决议中深刻分析了新民主主义政权、国家、政府三者之间的关系，指出新民主主义政权是工人阶级领导的人民大众的反帝反封建的政权。所谓人民大众，包括工人阶级、农民阶级、城市小资产阶级、民族资产阶级，而以工、农和其他劳动人民为主体。这个人民大众组成自己的国家是中华人民共和国，建立的代表国家的政府是中华人民共和国中央政府。因此，新民主主义政权只能以工农和其他劳动人民为主体，必须由工人阶级通过自己的先锋队中国共产党实现对国家及其政府的领导[①b]。这是毛泽东为建立新中国中央政府确立的最根本原则。开始毛泽东对“民主联合政府”的提法是：“共产党领导的各革命阶级的代表人物联合组成的政府”[②b]。4月1日，他又做了完整地表述：“无产阶级领导的各民主阶级联盟的民主联合政府”[③b]。这样，在新民主主义政权理论基础上，“民主联合政府”这个当时各政党都在采用的口号，有了新的内容。
其次，成立“民主联合政府”的号召已向中外表明，中国共产党要建立的中央政府绝不是一手包办的政府。这又是毛泽东为建立新中国中央政府确立的另一个重要原则。1948年1月间，毛泽东在修改任弼时关于土改问题讲话时加写了重要一段话：“杜斌丞是民主同盟的人，是一个民主分子，他被胡宗南杀死了，但是类如杜斌丞这样的人还是有的。有这样的人参加民主政府，使民主政府成为共产党领导的各革命阶级的代表人物联合组成的政府，而不是共产党一手包办的政府，这样对于团结中国百分之九十以上的老百姓一道奋斗是有利益的”[④b]。2月15日，他在一份党内文件中指出：“中华人民共和国的国家政权中，应当允许自由资产阶级及其政治团体派遣他们的代表参加工作”[⑤b]。
第三，关于成立中央政府的大体时间。毛泽东在3月20日的党内通报中说：“本年内，我们不准备成立中央人民政府，因为时机还未成熟。在本年蒋介石的伪国大开会选举蒋介石当了总统，他的威信更加破产之后，在我们取得更大胜利，扩大更多地方，并且最好在取得一二个头等大城市之后，在东北、华北、山东、苏北、河南、湖北、安徽等区连成一片之后，便有完全的必要成立中央人民政府。其时机大约在一九四九年。”[⑥b]
4月中毛泽东进入河北后，很快又提出了建立中央政府的具体步骤。4月25日，他致电在西柏坡的刘少奇、朱德、周恩来、任弼时，通知即将在城南庄召开书记处会议的重要议题之一为：“邀请港、沪、平、津等地各中间党派及民众团体的代表人物到解放区，商讨关于召开人民代表大会并成立临时中央政府问题”[⑦b]。他认为成立中央政府须分两步进行：第一步先邀请各民主党派及人民团体的代表在解放区开会，商讨如何召开人民代表大会；第二步再召开人民代表大会，选举产生中央政府。这里，毛泽东首次使用了“临时”二字，表明他已考虑到，战争期间，召开人民代表大会未必可行，而未经人民代表大会选举产生的政府，只能是“临时中央政府”。4月27日，毛泽东致信晋察冀中央局城工部部长刘仁，又详细说明，这个准备邀请各民主党派和人民团体来解放区召开的会议，“名称拟称为政治协商会议，开会地点在哈尔滨，开会时间在今年秋季”[⑧b]。
4月30日，中共中央书记处扩大会议通过了中共中央庆祝“五一”节口号，提出“各民主党派、各人民团体、各社会贤达迅速召开政治协商会议，讨论实现召集人民代表大会，成立民主联合政府”[①c]。筹建中央人民政府的工作正式提上了中国共产党的议事日程。
二
筹建中央人民政府工作正式提上日程后，急需对将要建立的政权性质及政府组成做进一步理论阐释。毛泽东及时提出了人民民主专政理论，为政府筹建确定了重要的理论指导。
1948年9月8日，在西柏坡召开的中共中央政治局会议（即九月会议）上。毛泽东首次把新民主主义政权性质归结为：“无产阶级领导的以工农联盟为基础的人民民主专政”。指出：“我们政权的阶级性，是无产阶级领导的，以工农联盟为基础，还有资产阶级民主分子参加。我们采用民主集中制的人民代表会议制度，而不采用资产阶级议会制。在中国采取民主集中制是很合适的，不搞资产阶级的国会制和三权鼎立等”[②c]。这是毛泽东对马克思列宁主义政权理论的重大发展。根据人民民主专政理论，毛泽东对建立政府的原则进一步做出明确规定：
第一，由人民民主专政的政权性质所决定，新中国的政府，只能和必须由中国共产党担任领导核心和骨干。1949年1月，苏共中央政治局委员米高扬奉斯大林之命赴西柏坡访问，毛泽东在同他谈到新中国政权性质和政府组成时强调：“国家政权的领导权是在中国共产党手里的，这是确定不移的，丝毫不能动摇的”。“中国共产党是核心，是骨干”[③c]。
第二，毛泽东对以往提出必须吸收民主人士参加政府的原则作了明确规定。他在同米高扬谈话时强调：将来的政府，“它必须是个联合政府。名义上不这样叫，而实际上必须是联合的，有各党各派、社会知名人士参加的民主联合政府”[④c]。在3月召开的中共七届二中全会上，毛泽东进一步把与党外人士长期合作作为党的决议确定下来，规定：“我党同党外民主人士长期合作的政策，必须在全党思想上和工作上确定下来。我们必须把党外大多数民主人士看成和自己的干部一样，同他们诚恳地坦白地商量和解决那些必须商量和解决的问题，给他们工作做，使他们在工作岗位上有职有权，使他们在工作上做出成绩来。”[⑤c]
当时，为保证这些重要原则的实现，中共中央领导人曾设想，联合政府的组成，中国共产党与进步分子占2／3，中间与右翼分子占1／3。在中央人民政府筹备过程中，中共中央不断放宽对民主人士参加政权的条件。1948年7月18日，毛泽东在党内将“民主联合政府”确定为：“不包括反动派在内的民主联合政府”。10月8日，中共中央提出邀请参加新政协的党外人士的条件是：（一）南京反动政府系统下一切反动党派及反动分子必须排除；（二）组成新政协的民主党派、人民团体、无党派民主人士必须反对美帝侵略、反对国民党反动统治、反对封建主义和官僚资本主义压迫。15日，中共中央对“右派”和“反动分子”作了区分，提出对于右派只要基本上同意中国共产党的原则，保证中国共产党和进步分子在新政协和政府中占绝对优势，“则让若干右派而不是公开反动的分子参加，在策略上是必要的”[⑥c]。至11月，中共中央又提出新政协还应邀请“本来与统治阶级有联系，而现在可能影响他拥护联合政府的分子，以扩大统战面”[⑦c]。
这期间，毛泽东等中共中央领导人还根据形势的发展变化，对原来筹建中央人民政府的计划作了修改。按最初计划，新政协拟由中共和民革、民盟三党联合召集，代表人数不超过百人。会议任务一是讨论召开人民代表大会成立民主联合政府；二是讨论加强各民主党派、各人民团体的合作及确定纲领政策问题。但随着形势发展，当初计划已不适应形势需要。10月8日，中共中央将经过毛泽东审批的《关于新政治协商会议诸问题》发给东北局，向在哈尔滨的民主人士征求意见。这是中共中央就如何召开新政协首次向民主党派正式提出商谈的书面文件，其中对原来设想作了重要修改：关于新政协的召集，改为由中国共产党和赞成“五一”口号的各民主党派、各人民团体和无党派民主人士组成“新政协筹备会”共同发起召集；关于新政协的任务，草案明确规定一是讨论共同纲领；二是如何建立中华人民共和国临时中央政府。这个文件不仅首次提出“共同纲领”这一文献名称，而且不再提“召开人民代表大会”[①d]。
1948年11月，随着济南解放和辽沈战役胜利，毛泽东把年初用3年打败国民党的估计大大提前，认定再有1年即可完成，下令东北野战军提前入关。在平、津指日可下，华北、东北、山东等各大解放区即将连成一片的情况下，建立新中国的各项筹备工作急需加快进行。10月下旬，在哈尔滨的民主人士章伯钧、蔡廷锴提出，新政协即等于临时人民代表会议，即可产生临时中央政府，现在对内对外均需要。中共中央接受了这个建议。11月3日，周恩来致电中共中央东北局，通知临时中央政府有很大可能不再需要经过人民代表大会，而直接由新政协产生。随后，毛泽东和中共中央又决定，新政协开会地点在夺取平、津后，改在北平。关于中央人民政府成立的具体时间，1949年7月以前，毛泽东等中共中央领导人因集中精力解放华南各省，曾一度定在1950年1月1日。但在刘少奇秘密访苏时，斯大林告诫：必须防止帝国主义利用当时中国国内的无政府状态进行干涉。刘少奇立即将这个重要意见电告毛泽东和中共中央，中共中央遂提前于1949年10月1日宣布成立中华人民共和国中央人民政府，举行开国大典[②d]。
三
中共中央发出“五一”口号后，即着手新政府组织法规的研究制定。这项工作主要由董必武具体负责，内容分两个方面：
（一）关于中央人民政府组织法总纲的研究拟定。这是筹建中央人民政府的基础，最基本的一条。1948年10月，董必武在人民政权研究会上指出，决定政权性质的基本因素，是什么人掌握政权和执行什么样的政策，在新民主主义国家，是以无产阶级领导的，以工农联盟为基础的，包括民主爱国人士共同组成的人民民主政权，实质就是人民民主专政。确定了必须以人民民主专政理论为指导研究新政权问题。
1949年6月15日，新政协筹备会常委会在北平成立，下设六个小组。董必武主持的第六小组为“中华人民共和国方案组”，负责拟定有关国家和政府总体方案及组织法规。在方案组第一次全体会议上，董必武提出并通过决议：1.国家名称：定名为中华人民民主共和国；2.政府组织纲要中得表明国家属性；3.最高政权机关为全国人民代表大会，采取民主集中制，在全国人民代表大会未产生前，由新政协产生之人民政府委员会为国家最高政权机关，等等。方案组还对有关的两个基本问题统一了认识：
一是国家名称。首先，国名的确定与对国体的认识有关。当时对国名有两种方案：一种是民主人士黄炎培、张志让提出应为“中华人民民主国”；另一种是毛泽东曾一度用过的“中华人民民主共和国”。方案组最初决议采用了后一国名，但经研究认识到，“共和国”可说明新中国的国体，“人民”二字在新民主主义中国是指工、农、小资产阶级和民族资产阶级及爱国分子，这几个字表达了人民民主专政的深刻内涵。而“中华人民民主国”不能完全表达国体；“中华人民民主共和国”的“民主”二字没有重复的必要。最后方案组采纳了民主人士张奚若的建议，确定国名为“中华人民共和国”。
其次，确定国名还必须考虑新中国是否采取多民族的联邦制。当时，中国共产党对这个问题采取了原则立场。周恩来明确指出，中国是个多民族国家，特点是汉族占绝大多数，在当时帝国主义企图分裂西藏、台湾、新疆的情况下，为维护各民族团结和国家统一，新中国不采用联邦制，因此国名定为中华人民共和国而不叫联邦。
二是国家属性和政府组织的原则。方案组一致认为，国家属性应明确写入组织法内，而“工人阶级领导”、“以工农联盟为基础”和“四个阶级联盟”，是新民主主义中国的特点和性质，并认为政府的组织原则是民主集中制，具体表现就是议政合一，行使国家权力的机关是各级人民代表大会和它产生的各级政府。
（二）关于政府的总体规划和机构设置。中共中央“五一”口号发布后，董必武就在人民政权研究会上指出：新民主主义政权机构不能沿用旧的，要打碎旧的，建立新的适合我们自己需要的机构。但是，新政府机构应加何规划设置才适合新民主主义政权性质，却是件开创性的工作，无前例可援。周恩来对此进行了认真筹划。1949年初他与米高扬会谈，所谈主要内容就是关于新中国政府的总体规划、政府各部委机构设置及职能等问题。5月27日，他又将新政府各机构设置的研究和准备情况，向黄炎培等民主人士作了通报。有关这时中共对政府机构设置的筹划情况，刘少奇在同年7月访苏时向斯大林曾通报说：“新的中央政府的组织成分尚未决定。除开军事委员会之外，在内阁之下，将成立财政经济委员会、文化教育委员会及政治委员会（管理公安、内务、司法等），并设立各部，在内阁中，准备设立铁道、农业、林业、商业、金属、纺织、燃料、交通、邮电、工业等部”[①e]。可见，此时拟在中央政府中分设军事委员会和内阁，并在内阁中设立三个委员会以分管各部的大体框架，已基本确定。
新政协筹备会召开后，在中共中央提出政府总体方案的基础上，董必武主持方案组又对政府机构设置的有关重要问题逐一讨论并作出决定：
（一）中央人民政府委员会设主席、副主席，不设主席团和常务委员会，下设政务院、人民革命军事委员会、最高人民法院和最高人民检察署，以分掌国家行政、军事、审判、检察各项职能。因当时华北和东北人民政府委员会下均设有“人民监察委员会”，以检查政府各部门工作，反对官僚主义。有人主张在中央人民政府委员会下也设直属的“人民监察委员会”，以提高该机构的地位与职权。毛泽东也指出：“据华北经验，政府机构中设人民监察委员会置于人民政府委员会下，对检查工作反对官僚主义有很大好处”[②e]。但方案组最后仍确定，“人民监察委员会”不直属于中央人民政府委员会而隶属于政务院，理由是这样可以与行政机构接近，便于监察。
（二）关于最高行政机关的名称，最初曾提出过“国务院”、“行政委员会”、“部长会议”。方案组开始倾向于称“国务院”，所作决议中有：“最高行政机关可称为国务院（或其他适当名称）”[①f]。后经研究认为，“国务院”应管军事。但按已确定的政府体制，军事方面的事务应属人民革命军事委员会而不属内阁管辖。最后确定称“政务院”，其最高领导人称“政务院总理”。
（三）中央政府下设30个部、会。为保证政务院对这些机构进行经常领导，政务院与部、会之间又设立4个委员会，即政治法律委员会、财政经济委员会、文化教育委员会和人民监察委员会。前3个委员会属指导性委员会，在政务院中列为一级。政府部、会的设置有3个特点：其一，不设国防部；其二，将工作重点放在财政经济；其三，由总理直接领导外事、情报部门。设计的政府架构大致如下：
1.政治法律委员会下辖5个部门：内务部、公安部、司法部、法制委员会和民族事务委员会；
2.财政经济委员会下辖16个部门：财政部、贸易部、重工业部、燃料工业部、纺织工业部、食品工业部、轻工业部、铁道部、邮电部、交通部、农业部、林垦部、水利部、劳动部、人民银行和海关总署；
3.文化教育委员会下辖6个部门：文化部、教育部、卫生部、科学院、新闻总署和出版总署；
4.人民监察委员会无下辖部门；
5.外交部、华侨事务委员会、情报总署直属政务院。
上述政府总体方案与“总纲”一起，构成方案组向新政协筹备会常委会提交《中华人民共和国中央人民政府组织法草案》的基本内容。9月13日，新政协筹备会常委会通过了这一草案，完成了研究拟定新中国中央人民政府组织法规的工作。
四
中央人民政府人员的配置，同样是筹建政府极其重要和细致的工作。“五一”口号发布后不久，毛泽东等中共领导人便决定，让党内一些有社会声望和政府工作经验的领导人，在将来的中央人民政府中担任领导职务。1949年3月中共七届二中全会通过决议，在年内必须召开没有反动派参加的新政协，成立新中国中央政府。董必武遂着手在华北人民政府基础上作组建中央人民政府的各项准备。这是因为，当政府总体规划基本确定后，急待解决的是新政府一旦建立后如何运转，以及组建政府所需大量干部的来源问题。华北人民政府为解决这一难题提供了重要基础，不仅拥有大批在社会有声望和政府工作经验的领导人，而且具备一套正规化的工作机构和运作方式。中央人民政府在此基础上进行筹建，不仅解决了干部严重不足问题，而且可使新政府一经宣布成立，立即运转。
在此期间，周恩来对将来政府工作做了精心思考。他与米高扬会谈时，主要围绕战后经济建设、交通运输恢复；成立新政府的总体规划与设想；对外关系问题，特别是对外贸易的开展、管理和发展；建立各种社会组织、群众团体和对它们力量的运用与发挥；中国多党存在的作用和意义等。会谈给米高扬留下深刻印象，他认为周恩来将是新中国政府一位很好的总理。中共党内许多人也一致认为，周恩来是担任总理最合适的人选。本来按照1949年1月8日中共中央政治局定的计划，曾拟“组成中央政府的主要成分草案”，以便提交中共七届二中全会通过。中共七届二中全会召开时，毛泽东因考虑中央政府的主要人事配备尚需同民主人士商量，人事问题未能最后确定。但毛泽东在会上指明，他与周恩来参加政府，他任总主席，周恩来任内阁总理[①g]。当时中共领导人还计划，书记处5人中刘少奇、任弼时不参加政府[②g]。后中国人民政治协商会议第一届全体会议召开时，刘少奇当选为中央人民政府委员，并被推选为中央人民政府副主席。这样，书记处除任弼时外全部进入中央政府，进一步保证了中国共产党对中央政府的绝对领导。
毛泽东、周恩来在筹划政府人事过程中，花费心血最多的是考虑对党外人士的安排。1949年1月19日，毛泽东和周恩来联名致信留居上海的宋庆龄，邀请她北上参加新政协。6月19日、21日，毛泽东和周恩来先后又致信宋庆龄，殷切期望她北上，并派邓颖超专程到上海迎接。宋庆龄应邀来北平参加新政协后，当选为中央人民政府副主席。
毛泽东、周恩来对其他民主人士同样满怀热情，妥善安置。1949年2月22日，毛泽东在西柏坡会见傅作义，知他对水利建设有兴趣，提出傅将来可做水利部长。3月23日，毛泽东率中共中央机关赴北平途中，周恩来提出关于民主人士安排问题，到北平后要召开各种会议征求意见，进行协商。毛泽东指示：对作过贡献的民主党派领导人，应该在政府里安排适当职务。在新政协筹备期间，毛泽东亲自提出请张治中参加政府并担任职务。他又致电林彪：俟南方各省平定，程潜则来中央政府担任工作[③g]。这期间，周恩来更为民主人士在政府中担任职务付出很大精力。如黄炎培原不想在中央政府中任职，周恩来两次前往拜访，诚恳说服，黄炎培终于同意出任政务院副总理兼轻工业部部长。其他如李书城、梁希、蒋光鼐等人，也都经过周恩来进行说服工作，同意担任政府部门的领导职务。经毛泽东、周恩来等与各民主党派反复协商，中央人民政府总的人事布局确定为：中央人民政府副主席6人：中共3人，党外人士3人；政府委员56人：中共29人，党外人士27人；政务院副总理4人：中共2人，党外人士2人；政务委员15人：中共6人，党外人士9人；在政府所辖34个委、部、会、院、署、行中担任正职的中共干部20人，党外人士14人。新中国中央政府成为中共领导下名副其实的民主联合政府。
注释：
①a 参见《毛泽东年谱》（一八九三——一九四九）下卷，人民出版社、中央文献出版社1993年版，第151页。
②a 《毛泽东选集》第4卷，人民出版社1991年版，第1237页。
③a 《中共中央文件选集》第16册，中共中央党校出版社1992年版，第551页。
④a 《毛泽东选集》第4卷，第1256页。
①b 参见《毛泽东选集》第4卷，第1272页。
②b 《毛泽东年谱》（一八九三——一九四九）下卷，第266页。
③b 《毛泽东选集》第4卷，第1313页。
④b 《毛泽东年谱》（一八九三——一九四九）下卷，第265～266页。
⑤b 同上，第281页。
⑥b 《毛泽东选集》第4卷，第1299页。
⑦b 《毛泽东年谱》（一八九三——一九四九）下卷，第304页。
⑧b 同上，第305页。
①c 《毛泽东年谱》（一八九三——一九四九）下卷，第305～306页。
②c 同上，第343页。
③c 师哲：《在历史巨人身边》，中央文献出版社1991年版，第377页。
④c 同上，第376页。
⑤c 《毛泽东选集》第4卷，第1437页。
⑥c 《中共中央解放战争时期统一战线文件选编》，档案出版社1982年版，第214页。
⑦c 同上，第219页。
①d 《中共中央解放战争时期统一战线文件选编》，档案出版社1988年版，第211页。
②d 师哲：《在历史巨人身边》，第419页。
①e 师哲：《在历史巨人身边》，第400页。
②e 《毛泽东年谱》（一八九三——一九四九）下卷，第555页。
①f 《董必武年谱》，中央文献出版社1991年版，第335页。
①g 见薄一波：《若干重大决策与事件的回顾》上卷，中共中央党校出版社1991年版，第30页。
②g 师哲：《在历史巨人身边》，第400页。
③g 见《毛泽东年谱》（一八九三——一九四九）下卷，第526页。
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