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［中图分类号］G522.3 ［文献标识码］A ［文章编号］1002—4808（2007）05—0005—04
一 “水土镇现象”的由来
（一）水土镇因“普九”而欠债
2004年10月29日，《重庆晚报》以《镇政府借钱十年没还》为题，披露重庆市北碚区水土镇政府向社会筹借“普九”集资款十年未还的事件；[1] 2004年11月12日重庆《时代信报》又以《普九借款债台高筑 178万欠款将水土镇拖向深渊》为题对事件作了进一步的报道。[2] 自1995年开始，水土镇通过社会募集、家长捐资、教师垫资等多种方式，借款336.205万元，并按“普九”达标要求新修了水土镇中心校和部分村小。之后几年间，依靠镇政府多方筹措和学校收费垫付等各种方式筹集资金，将借款总数降低至178万余元。但这笔迟迟未还的“普九”欠款将水土镇的农民、教师和镇政府官员等人卷入矛盾的漩涡。
（二）因政策性调整而还款不力
后续178万余元借款为什么还不上？这里面有个政策性问题。过去，可以通过向农民征收教育费附加和教育集资款来兴办农村基础教育事业，这就为分期还债提供了经费保障。当初镇政府认为这个借款可以通过至少两个途径来解决：一是每年有50多万的财政转移支付，可以从中拿出一部分还债；二是学校新建了图书室、计算机室等设施，这样可以提高学生杂费收取标准，学校自行承担一部分债务。但农村税费改革之后，依靠向农民收税和集资来办教育的路行不通了，镇政府财力受限，财政转移支付渠道不畅通，支付资金难到位；随“教育一费制”的推行，学校不但不能提高学生杂费收取标准，许多以前的收费项目还被取消了。水土镇的这笔教育欠债因“普九”新建校舍和达标升级而形成，欠费主体多元，募集过程牵涉政府公务员、学校教师、当地农民等多方人士，近10年的拖欠，最终引发了借款几方的矛盾冲突。水土镇的“普九”欠债事件因其具有的代表性、典型性而被广为关注，也被称之这“水土镇现象”。
二 “水土镇现象”的制度性成因、普遍性及消极影响
（一）“水土镇现象”折射农村义务教育投资的制度缺陷
水土镇“普九”欠债是我国农村义务教育实行“县、乡两级管理体制”的遗留问题。1986年我国颁行的《义务教育法》提出“地方负责、分级管理”的原则，认定基础教育的管理权限在地方。自此以后相当长时间内，农村义务教育实行“县、乡、村三级办学”及“县、乡两级管理”的体制。这个指导思想虽然调动了县、乡镇两级政府的办学积极性，但义务教育投入实际上也主要由县、乡镇政府和农民负担。自1995年至1998年间，水土镇共新修了十几所小学，完成了近千万元的施工项目，这些项目使水土镇的学校设施、设备等得到了改善，并几乎全部解决了学生辍学问题。但一个年财政收入仅百万的乡镇要完成这些工程，资金必然存在很大缺口，举债因此不可避免。
1994年分税制改革后，地方财力的增长更是受到了限制。例如，据国家统计局的统计数据，2000年全国财政收入1.34万亿元，其中中央政府占51％，省级占10％，地、市占17％，县、乡两级共计20％。[3] 这种财力日益向上集中、事权则逐级下移的局面加剧了农村基础教育经费的紧张程度。事实上，水土镇这样的乡镇财政只是县区财政的附庸，本身并没有独立的财政收入来源。财力最为薄弱的乡镇一级政府承担了农村义务教育的重大职责，这无疑是“小马拉大车”。国务院发展研究中心《县乡财政与农民负担》课题组2001年发表的调查结果显示，农村义务教育的投入，乡镇一级的负担竟高达78％左右，县财政负担约9％，省地负担约11％，中央财政只负担了2％。[4] 财力掌握与责任履行的不对称，是水土镇这样的地区义务教育经费短缺的制度原因。
（二）“水土镇现象”绝非个例
有报道显示全国绝大多数乡镇学校都存在借款问题。从1995年到1999年，全国义务教育总投入6944亿元，其中各级政府投入3713亿元，教育费附加965亿元，农村捐集资经费达到596亿元，杂费631亿元，其他1039亿元。[5] 据此，各级政府财政投入之外，五年共有3231亿元属于非政府投入的资金，这个来源中有多大比例与欠债有关？2003年度国家审计署公布教育审计报告，揭示审计调查的50个县，2001年底的基础教育负债为23.84亿元，2002年底上升为31亿元，增长30％；到2003年6月底，仅半年时间又增长了25.7％，达38.98亿元；负债总额相当于这些地方一年财政收入的80％，最高的四川省小金县负债达到地方财政收入的6倍多；负债面也很广，宁夏中宁县中小学负债面达96％；而调查发现，负债形式主要是银行贷款、施工队垫款以及向教师、农民等借款，其中拖欠施工队垫款较为普遍。[6]
水土镇“普九”欠债因时间较长并引发多方矛盾而被新闻媒体关注，终为大家所知，但“普九”欠债不仅在重庆地区大量存在，也是整个中国农村基础教育体系普遍存在的一个现象。重庆市公布的数据，截止2002年底，全市“普九”欠债累积已达近20亿元；有统计数据说全国“普九”欠债高达500亿元，这个数字不一定准确，我们也无法准确得知每年减少或者增加了多少欠款。一些地方的“普九”达标验收要求学校建有教学楼、图书馆和运动场等硬件设施，后来成了多数地方教育部门的硬性任务，并纳入政绩考核内容，而农村地区绝大多数学校均用借款的方式筹集所需资金，因而负债累累。
（三）影响教育的正常秩序
不论债务关系是否明确，教育局、学校往往都先成了债主们造访的地方，当年水土镇的矛盾冲突中，债主们把学校当成主要债务人，严重影响了学校工作。巨额债务，也使各级政府、教育部门和学校都背上沉重的债务包袱，更成为乱收费等违规行为的不良诱因。河南省郏县“普九”欠债约1000多万，教育局局长孔祥民说，他的主要工作就是“还账”，因为不能按期归还欠款，局里的办公用车先后被法院扣押过5次。[7] 靖远县教育局局长王复文说：“每当开学之际，债主们就上门逼债，坐收不走，有的还采取锁门封窗的办法，甚至有的将学校告上法庭。”[8] 农村中小学校长被告上法庭或学校大门被施工队上锁的事件时有发生，有的校长被逼得东躲西藏。
三 水土镇“普九”欠债由政府主导得到清偿
（一）重庆市率先归还“普九”欠债
2003年9月1日，重庆市常务副市长黄奇帆在全市“普九”欠债清理核实工作会上发表讲话，认为“普九”欠债是乱收费的“原动力”，要尽快予以清理和解决。[9] 这意味着重庆市清偿“普九”欠债的工作开始启动，但随后两年间的清偿进度十分缓慢，最初的措施是各级政府责任分摊，市政府和区县协同解决“普九”欠债问题，区县按比例还债后，重庆市再按比例将补助资金落实到位。这一举措偿还了部分债务，但由于部分区县财力较弱，清偿资金很难落实到位，致使市级补助资金无法按时拨付，严重影响了“普九”欠债清还进度，水土镇的“普九”欠债也在这种背景下被继续拖欠。
2004年底水土镇“普九”欠债被拖欠10年的事实被媒体广为报道后，重庆市下决心由政府来偿还全市“普九”巨额欠款，由市、区两级财政按照一定比例，偿还债务。2005年，重庆市政府又规定中央给该市安排的镇乡综合改革“三奖一补”资金必须首先用于“普九”欠款的偿还，一系列措施有力促进了各区县对欠款的偿还，当年总共偿还“普九”欠款10亿元。重庆市人民政府于2006年8月2日召开新闻发布会，宣布政府将实现全覆盖、零负债、不留后遗症的九年义务教育，并要求所有“普九”欠债必须在2007年内清偿完毕，特别是要优先偿清农民工工资、教师和基层干部集资款。[10]
这个计划让欠拖未还的水土镇178万元“普九”欠债在2006年9月份之前已经得到清偿，而受惠的绝不仅是水土镇。截至2006年11月30日，重庆已全面完成全市41个区县16.1亿元的“普九”偿债任务，实际偿还金额15.9亿元，基本完成“普九”偿债工作目标，比预期的时间提前了1年；根据部署，重庆还把2002年以后完成“普九”任务的秀山、酉阳、黔江、城口、云阳、巫溪6个区县的新增债务2.39亿元也纳入“普九”偿债工作范围。[11]
（二）重庆清偿“普九”欠债经验的要旨：分担责任，区别对待
在清偿“普九”欠债过程中，重庆是走在了全国的前列，2006年的全国两会期间，重庆率先归还“普九”欠债的做法受到了国家领导人的高度赞扬。[12] 重庆的“水土镇现象”如今已有了新的意义，当年引发媒体关注的水土镇“普九”欠债事件已鲜有人记得，而清偿“普九”欠债的“重庆经验”被广泛报道。
“水土镇现象”显现出巨额教育债务问题已经影响到了基层社会的稳定，重庆市的决策者们清醒地认识到，债务迟早要还，迟还不如早还，并提出了具体的工作目标任务。重庆市明晰政府是欠债主体，各级政府是还债主体，这基本是一个政府主导的还债行为，省级政府在还债过程中扮演主要角色。
“重庆经验”中值得称道的还有清偿债务的一系列操作技术。如由专门的会计师事务所认定“普九”债务，审计局对“普九”还债进行专项审计，资金直接通过国库集中支付直接划到债权人账户；化解“普九”债务又讲求结合各区县的财力制定具体的偿还日程表，并在确定市级资金的补助比例和范围时区别对待；重庆各区县同时制定了逐年偿还的计划，债务金额较小的区县争取一次性偿还，在最近清偿任务基本完成时，区县筹集9.1亿元，市级筹集6.8亿元，共计拨付债务项目9508个。[13]
四 “重庆经验”的启示
（一）“新法”新原则：义务教育政府办
“重庆经验”的示范意义应当说是多方面的，在清偿过程中“明确目标、核实债务、调动各级政府积极性、建立还债机制”等做法都值得借鉴。
义务教育通过立法规范家庭、学校、社会以及各级政府的行为，凡实施义务教育，均意味着政府公开承诺从此担负普及义务教育的主要责任。2006年我国新修订的义务教育法，其核心内容是建立义务教育经费保障机制，推进教育公平，促进教育均衡发展。这部法律特别明确了农村义务教育经费保障的基本内容。新义务教育法规定，义务教育经费投入实行国务院和地方各级人民政府根据职责共同负担，省、自治区、直辖市人民政府负责统筹落实的体制；农村义务教育所需经费，由各级人民政府根据国务院的规定分项目、按比例分担。这是一个“由中央和地方政府负责、分类承担、分级管理、以县为主”的新体制，县级以上政府成为义务教育投资主体，并加大中央、省级政府分担农村义务教育经费的责任。
农村教育以前实施的是多元化的筹资体制，通过向农民征收教育费附加、教育集资款和向各方借款，农村义务教育也确实得到了很大的发展。但这个多元化的投资体制加大了农民的责任和负担，却对政府行为缺乏规范。在农村税费改革之后，各地政府应依新的《义务教育法》，为偿还“普九”欠债分清责任，规范制度，而对义务教育欠债的财政承担责任和比例，可借鉴重庆经验并尽快落实。对现有的国家级贫困县，应该加大中央和省级政府的承担责任；对欠发达的地区，则应当主要由省里负责承担，中央政府也应适当予以补助；对发达的地区，可由市县自己承担责任。同时，农村地区“普九”还债要重视技术性环节，操作过程中应当对债务先行冻结锁定，在逐校审计和监督的基础上，最后由中央和省市转移支付资金逐步化减，以切实解决这些地区“普九”欠债难题。
（二）清偿欠债，方能实现教育均衡发展
重庆市在2005年制订《关于开展高水平高质量普及九年义务教育工作的意见》，通过地方法规的方式提出分区域、分步骤实现“高水平、高质量的义务教育”的目标，同时规定义务教育一定是不欠债的。新《义务教育法》提出了义务教育均衡发展的指导思想，但均衡发展的支点是什么？重庆在把“高水平、高质量的义务教育”作为发展目标的同时，首先着力解决非均衡发展的遗留问题，着眼农村地区的义务教育欠债难题，这才是务实的作风。
当然，义务教育均衡发展不是平均主义，不是地区间发展速度持平，也不是办学条件同等，教育效果一样。不可能指望城乡之间、地区间教育发展不平衡问题立即解决。但农村义务教育的均衡发展需要基本保障，这个保障的内容主要有：首先，保证农村基础教育所需经费的足额、按时投入，特别是保证农村学校的正常运转；第二，能够保障儿童就学机会的平等和就学条件的基本均衡，为农村适龄儿童接受合格的基础教育提供保障。要实现这个基本保障，体现新《义务教育法》的教育均衡发展思想，各级政府应当调整战略思路，在经费投入和资源配置上，强化对困难地区和学校的政策倾斜，特别是认真对待“普九”欠债这一历史遗留问题。随着义务教育经费保障体制的实行、各级政府分担责任的进一步明确，实现不欠债的义务教育是可以预期的。
［收稿日期］2007—01—12