关于中国外汇储备管理主导权的探讨，本文主要内容关键词为：主导权论文,中国论文,外汇储备论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
当前，关于央行与财政部在外汇储备管理体制中所扮演的角色问题，成为理论界和实务界争论的热点。近期，王永利（2014）撰文指出，针对货币总量过于庞大的现状，中国应控制货币总量的低效扩张，要控制央行外汇占款的增加。对此，他提出了发行特别国债购买外汇储备的方案，从而切断基础货币投放与外汇占款的关系，逐步形成以财政部为主导的外汇储备管理模式。针对我国数额巨大的外汇储备，为了解决市场主体的购买力问题，他还建议通过在一定的范围内降低存款准备金率，由商业银行用释放出的存款准备金购买特别国债。本文认为，由于这一问题是深化财政金融体制改革中的全局性问题，必须谨慎、理性对待。以下就人民银行、财政部在我国外汇储备管理中的作用进行探讨，并与持有上述类似观点的专家学者商榷。 一、中央银行、财政部储备管理职能的概况与国际经验 从全球看，部分国家采用财政部主导外汇储备管理的模式，部分国家采用央行主导外汇储备管理的模式，甚至还有部分国家由财政部、中央银行联合主导外汇储备管理。 （一）关于中央银行、财政部在储备管理中的职责问题 由央行主导或由财政部主导的外汇储备管理体制都是存在的，而且在实践中均能够很好地运行。但由财政部主导的外汇储备管理模式占更大的比重。美国财政部和美联储均参与外汇储备管理，两者相互协作。美国财政部和美联储在外汇储备管理上的关系存在以下两个明显的不同：一是权限不同。虽然在持有外汇储备方面平分秋色，但美国财政部对外汇储备管理享有优先决策权。这是因为在国际经济政策的分工方面，美国采用经典模式，即美国财政部负责制定其国际经济政策，而央行负责制定国内货币政策。二是管理外汇储备的途径不同。财政部主要通过外汇平准基金实现对外汇储备的管理，而美联储则依赖公开市场操作。英国财政部在外汇储备管理方面占据主导地位，它负责逐年制定债务与储备管理年度审议事项，在该事项中，明确外汇储备管理的目标。此外，英国财政部逐年对外汇储备管理提出指导意见。英格兰银行则负责按照财政部提出的目标及指导意见进行具体的操作。日本财政部同样享有外汇储备管理的主导权，这是由《外汇储备特别会计法》规定的。按照该法的规定，日本财政部享有外汇储备管理的最终决策权，负责对日本央行发出操作指令，日本央行负责具体执行。新加坡在外汇储备管理方面的积极探索引起理论界和实务界的关注，其外汇储备管理由财政部主导，由新加坡政府投资公司（GIC）、淡马锡（Temasek）和新加坡金融管理局（MAS）分工执行。其中，新加坡金融管理局负责外汇市场干预，以此为目的，持有短期资产；新加坡政府投资公司持有和管理固定收入证券、房地产和私人股票投资；淡马锡控股主要运用外汇储备投资于高科技产业与国际金融。挪威外汇储备由财政部和挪威央行（NB）联合主导，执行层面由挪威银行投资管理公司、挪威银行货币政策委员会的市场操作部具体负责，其中挪威银行投资管理公司负责对外汇储备进行积极管理，运用于战略目标；而挪威银行货币政策委员会的市场操作部则负责外汇储备的流动性管理。韩国外汇储备管理同样由财政部主导，这是由《外汇交易法》规定的。同日本一样，韩国财政部负责外汇储备管理的最终决策，而韩国央行负责具体的外汇储备管理操作。 欧元区的外汇储备管理体系由欧洲中央银行系统负责，欧洲中央银行系统由欧洲中央银行及欧元区各国中央银行构成。欧洲中央银行负责战略性的投资决策，主要涉及外汇储备的货币结构、利率风险和回报之间的平衡，以及信用风险和流动性要求。各成员国中央银行的职责是采取一致行动，对欧洲中央银行的外汇储备进行管理。欧洲央行管理外汇储备的标准步骤是：欧洲中央银行的管理委员会对经济形势、市场情况进行综合研判，根据需要对操作的方案进行决策，之后，各成员国中央银行根据欧洲中央银行决定的方案实施操作，欧洲中央银行对有关操作信息进行监测与汇总。发展中国家中，印度的外汇储备管理体制基本与我国类似。印度储备银行作为印度外汇储备的保管者和管理者，负责储备币种的构成及资产分配。印度储备银行在储备管理方面的地位和职责由1934年颁布的《印度储备银行法》确定。 （二）中央银行与财政部取得外汇储备的渠道 从主要经济体的情况看，各国中央银行、财政部取得外汇储备的方法较为市场化。具有国际货币、储备货币职能的货币发行国的中央银行可以通过本币任意购买任何可兑换货币。非储备货币发行国的中央银行则只能在本国外汇市场兑换外汇，而且往往是出于干预的需要，当然，也可以采用货币互换的方式取得外汇储备。 财政部取得外汇储备的途径：一种是通过发行外币债券、货币互换、向国际组织或私人金融机构借款等方式获得外汇储备资产；另一种是使用本国货币购买外汇，形成外汇储备。不具有国际货币性质的货币可直接在本国外汇市场上购买外汇。对储备管理方来说，前一种方式具有还本付息压力，所以对外汇储备的使用具有一定的约束；后一种方式没有明确的还本付息压力。但是，若一国货币没有实现可兑换，其获取外汇储备资产将会遭遇种种困难。 以日本为例，日本财政部根据《外汇储备特别会计法》在金融市场上发行金融票据（FB），用筹借到的日元资金购买外汇储备。只有在特殊情况下，日本财政部才向日本银行发行FB。如果财政部用从日本央行获得的资金购买外汇储备后，增加了市场上的总体流动性，日本利率大幅下降，日本央行就会通过公开市场操作来稳定国内利率。 （三）各经济体中央银行或财政部主导外汇储备管理的原因 通过梳理我们发现，一个国家采用财政部主导还是中央银行主导的外汇储备管理体制主要取决于以下因素：一是经济体的货币地位以及对于外汇储备的需求程度。储备货币发行国家，其货币就代表了国际上的购买力，对于储备的需求不如非储备货币发行国那样强烈。因而，其积累外汇储备的方式和管理体制就会体现该特点。二是财政部和中央银行在经济管理中的职能边界以及其相互关系。一般而言，负责汇率稳定职责的部门要持有外汇储备，并主导外汇储备的管理。在当今主要经济体中，一般认为财政部主导对外经济政策，而央行负责内部经济平衡，因而财政部主导外汇储备管理的国家较多。三是国内外金融市场的预期收益率差异对采用哪种管理模式有一定的影响。其原因是，财政部获得外汇储备的方法是通过发行特别国债或者票据进行筹资，然后购买外汇。若本国资金成本较高则采用该方法的难度较大。四是历史传统的影响。历史上，财政部的出现要早于中央银行。因此，在历史上部分国家的财政部曾经履行过一些本该由中央银行履行的职责，比如保持货币稳定等。因此在有些国家形成了由财政部持有外汇储备的传统，如英国。 实际上，各国外汇储备管理体制正是上述因素共同作用的结果。以美国、欧元区、日本为例，美国在国际货币体系中扮演着至关重要的角色，由于其货币特殊的地位，本身对储备的需求就很小。其现有的财政部主导的外汇储备管理体制形成于布雷顿森林体系时期，当时美英等发达国家大多由财政部主导对外经济政策（布雷顿森林体系的蓝本就是美国财政部官员哈里·怀特设计的，由于确定美元与黄金挂钩，因此，在较长的时期内美国的储备几乎全部是黄金，外汇储备极少）。欧元区因区内仍各自保留财政的独立性，没有统一的财政部和统一的财政政策，但有统一的中央银行，因而保持欧元汇率稳定的职责天然地落在欧洲央行的身上，故此，欧洲央行持有外汇储备并主导外汇储备管理就是顺理成章的事了。日本财政部具有较高的地位，而且，日本国内利率较低，财政部发行特别票据购买外汇储备的成本较低。 （四）中央银行与财政部对外汇储备的使用方向 从政策分工的角度看，主要经济体一般均由中央银行负责内部均衡，而财政部负责对外均衡。因此财政部持有外汇储备的目的是为了实施其对外经济政策。同时，部分实施积极外汇储备管理的国家，财政部持有的外汇也被用于战略用途。央行持有外汇储备的目的是在国内公开市场上进行操作。在实际的操作过程中，财政部和中央银行需要密切协作。例如，20世纪60年代，面对短期资金大量流入的情况，联邦德国货币当局为了确保汇率的稳定，减缓本币升值压力，采用调整存款准备金率、公开市场操作等方式进行阻击。 （五）我国外汇储备管理概况 由人民银行主导的外汇储备管理体制有着深刻的历史原因。新中国成立之初，为了尽快恢复国民经济，扩大对外贸易，需要大量的外汇。为此，国家指定中国人民银行作为国家外汇管理机关（同时又是全国唯一的具有商业银行职能的经营机构，国家发展计划委员会、财政部、原对外经济贸易部也承担一定的外汇管理职责）。1979年3月，国务院批准设立了国家外汇管理总局，并赋予它管理全国外汇的职能。此后，经过逐步演进，形成了目前的外汇储备经营管理体系。可以这样概括：外汇的匮乏状态、经济发展战略以及相关经济制度的制约决定了人民银行是外汇储备的主导者。 总体上，从央行和财政部扮演的角色看，外汇储备的主要模式：一是由中央银行主导，财政部并不参与外汇储备的管理；二是财政部主导外汇储备管理，中央银行作为执行者参与外汇储备的管理；三是财政部和中央银行平行体制，即财政部和中央银行各管理一部分外汇储备，外汇储备的使用由两者共同决定。从主要经济体外汇储备管理经验看：一是中央银行的作用难以替代，即便中央银行不作为主导者出现，也一定会是重要的操作主体；二是不论是发达国家还是发展中国家，大多数国家的财政部在外汇储备管理架构中均发挥了重要作用，但发挥作用的方式不同，有的直接持有外汇储备，有的仅作为外汇储备相关管理政策的制定者，并不直接持有外汇储备；三是各个国家外汇储备管理模式是由其历史传统、部门职责、货币地位、融资成本等因素共同决定的；四是中央银行持有的外汇储备，主要用于内部平衡，服务于其货币政策目标，而财政部持有外汇储备主要用于对外经济政策及对外经济战略的实施；五是央行和财政部取得外汇储备的方式不同；六是上述模式的演进和形成与主要国家货币是否为可兑换货币、储备货币有关，就我国而言，与人民币的国际化进程有关。 二、外汇储备主导权的理论分析 就中国的情况而言，中央银行和财政部持有外汇储备的来源和途径不同，因而其合法性不同，制度安排的利弊（成本与收益）不同，财政部、人民银行持有的外汇储备性质也截然不同。 （一）外汇储备主导权的法理分析 就法理而言，我国实行结售汇制度，进出口企业从商业银行购汇、售汇，而商业银行向央行结汇、售汇，如果外汇顺差扩大，必然引起外汇占款增加。①央行发行人民币通过商业银行兑换进出口企业手中的外汇顺差的确没有法理依据，因为这种安排造成了基础货币投放增加，客观上造成了通货膨胀压力。为了抵消这种安排的负面影响，人民银行进行了冲销操作。先是用持有的国债进行冲销，后又用央票进行冲销。但是大规模冲销的难度越来越大，成本也逐步增加，而且冲销只能在一定的时期缓释增量，但解决不了巨大的存量问题。由财政部主导外汇储备管理，通过恰当的体制设计，能够切断外汇储备的形成与基础货币投放之间的联系，因而也在很大程度上保持了货币政策稳定性，屏蔽了外部的流动性冲击。但是，财政部通过发行国债取得外汇储备，必然增加政府债务压力，增加纳税人负担。 从人民银行和财政部的部门职责来看，财政部是国民财富的代言人，外汇储备是公共资产，是一种特殊的国民财富，从这一点看，外汇储备管理的主导权应归财政部所有。央行的外汇储备资产收益，最终还是形成了外汇储备资产增量，央行自身缺乏合理的机制将外汇储备投资收益或者本金回馈民众。 （二）外汇储备主导权的利弊分析 就各自的利弊而言，如果仍由人民银行主导外汇储备管理，其优势：一是对现行的框架不进行颠覆性的设计，体现了对历史的尊重，改革成本较低；二是可以确保储备管理决策时效，具有高灵活性；三是在完全由中央银行主导的外汇储备管理模式下，财政与货币政策在储备管理中的协调配合要求并不高。但其不足之处也很明显：一是外汇储备的特殊形成机制直接导致外汇占款成为基础货币投放的主渠道，在一定程度上影响了中国货币政策的独立性，也使得货币政策、流动性周期受美元周期的影响，增加了货币政策调控的难度；二是如果仅就购买外汇的人民币占款而言，是没有成本的，但存在机会成本，即上述人民币用于贷款或投资等，其收益与用外汇储备购买美国国债或存放外资银行所获得的收益之间的差额。 如果改由财政部主导外汇储备的管理，其有利的方面：一是可以切断外汇储备与外汇占款之间的联系，从而在一定的程度上增强了货币政策的独立性；二是财政部主导并持有外汇储备符合外汇储备作为特殊国民财富的性质；三是从内部控制的角度看，财政部主导制定外汇储备管理框架，基准设计政策等能够处于相对超脱的地位。其不足之处：一是在财政部主导的外汇储备管理体制下，必然需要中央银行的积极参与，由于两者在职责上的差异，政策协调的成本和难度较大；二是由目前的体制过渡到财政部主导的体制，其过渡方案的设计将成为最大的难点。 （三）财政部持有或央行持有外汇储备的性质分析 就各自持有外汇储备的性质而言，如果人民银行以现在的方式取得外汇储备，外汇储备是有限的国民财富和特殊的对外债权。之所以说外汇储备是特殊的对外债权，一方面，外汇储备是人民银行用人民币通过商业银行从外汇持有人手中购买的外汇资产，对应外汇储备的增加，在央行的资产负债表上增加了对公众的人民币负债。因此，外汇储备对应的对外债权，由于其特殊的形成机制，又对应着人民币负债。因而，现实存在着相反转换的需求，而这笔债权的持有人中央银行考虑到现实存在的相反转换的需求，对外汇储备的使用和处置就存在一定的约束条件。另一方面，外汇储备作为对外债权，因储备内部结构不同而存在差异。一般而言，经常账户盈余形成的债权相对更为稳定，而金融账户形成的债权则具有更强的易变性。 之所以说外汇储备是有限的国民财富，是因为：外汇储备形成的过程就是经常项目盈余从私人部门资产变为中央银行资产的过程，此时，央行代表政府持有外汇储备，对外汇储备的使用要服从币值稳定的公共政策目标。从私人部门的财富到中央银行代表政府持有的财富，这样的过程同时也使得原本可由私人部门自由支配的外汇财富，变为央行持有的、对流动性有特殊要求的、有限的国民财富（一般只能投资于流动性较高、安全性较好的金融资产）。 如果由财政部使用财政盈余或者通过发行特别国债筹资购买形成的外汇储备，由于其付出了等量的对价，则前者可以视为完整的对外债权与真正的国民财富，但后者背后仍为国内的一笔债务，具体债务集中于政府，不同于央行负债对应着广大企业和个人，从性质上来说仍是一笔特殊的国民财富。 三、过渡期方案设计的探讨 从财政部与人民银行主导外汇储备的理论分析、利弊分析看，由目前央行主导的外汇储备管理体制过渡到财政部主导的外汇储备管理模式应该是长远目标。但是，由目前的体制过渡到财政部主导体制的方案需要探讨。实际上，主导权的转移涉及的一个核心问题是存量巨额外汇储备如何从央行转移到财政部。最理想的方式是用财政盈余来购买外汇储备，但是中国的财政盈余根本不可能兑换如此巨额的外汇储备。于是，只能由财政部向市场发行特别国债，筹措资金向央行购买外汇，交给专业的机构进行运营。具体的操作方式有两种：第一种是2007年形成的操作模式。2007年注资成立中投公司发行特别国债，最终的安排是，财政部发行10年期1.55万亿元特别国债，利率为4.30%，财政部向农业银行发行，人民银行从农业银行购回。人民银行根据市场流动性情况，再向市场主体转让。第二种是按照王永利（2014）的设计，财政部购买外汇的规模应该确保能够从央行购买2万亿美元外汇储备，使用现行汇率测算，再加上一些必要的成本，发行国债的规模大约为12.3万亿元到14万亿元人民币，由财政部发行不超过14万亿元的专项国债来解决资金问题。在具体操作上，为避免给整个社会流动资金造成重大影响，可先拿出一部分（需要根据市场容量决定，如1万亿元）直接面向企事业单位和个人发售，其余部分由商业银行在其向央行缴存的法定存款准备金范围内认购。认购后，由中央银行扣减商业银行存款准备金，转入财政部专项国债账户。同时，将外汇转入财政部指定账户，相应扣减财政部专项国债账户资金，冲减央行外汇占款，鼓励商业银行将持有的专项国债拿到债券市场交易。 理论上，上述方案具有其合理性。这不仅能够切断外汇储备与货币投放之间的联系，实现财政政策与货币政策的协调，重要的是实现外汇储备不同于以往的战略性使用。但是，理论上可行与合理并不代表具有实践操作的可行性。中国的外汇储备与世界上众多的经济体具有明显不同的特征：一是中国的外汇储备是一个巨大的数额，即使对其中一小部分进行操作，涉及到的金额也十分巨大，因而在考虑过渡措施的设计时必须考虑市场的承受能力；二是中国外汇储备的特殊形成机制如果不加以改变，外汇储备持续高速增长的潜力仍十分惊人。因而，要照搬其他国家的经验或者进行新的政策创新，的确需要认真考量。具体而言，2007年的操作模式以及王永利（2014）的操作方案存在以下问题： 第一，发行国债必然受到预算法的限制。按照目前国债管理体制，实行国债余额限额管理。2007年发行1.55万亿元特别国债就是由全国人大常委会调整了当年的国债限额。按照第二种方案，中央政府的债务负担将在短期内增加12万亿～14万亿元，加上相应的利息支出，必然造成中央政府债务负担增加，杠杆率上升，这不仅与当前去杠杆的趋势相左，而且，也将给人民造成严重的债务负担。截至2013年6月末，中国的政府债务总额为30.27万亿元，其中中央政府的债务余额大约12.39万亿元，地方债务总额为17.89万亿元，占当年GDP的50%。如果实施此方案，意味着政府债务在短期内翻一番，这对中国的预算管理是一个巨大的挑战。就人民的负担而言，发行特别国债与通过外汇占款没有本质区别。通过外汇占款渠道，人民要承担的是通货膨胀造成的损失，而发行特别国债也同样要表现为人民负担的增大，发行特别国债的税务负担更为直接。 第二，考虑对市场的冲击。正如王永利（2014）提到的那样，面向市场发行就需要考虑市场容量的问题。他也认为，向企事业单位直接发行的仅为1万亿元左右的规模。实际上，如果要直接向市场发行，短期内筹集1万亿元也是困难的，正因为此原因，2007年发行特别国债的安排是通过农业银行向中央银行间接发行，然后由中央银行择机向市场推销。同时，如果集中向市场主体发行必然推高利率，不仅增加财政的还款压力，而且无风险利率是一切资金定价的基准，必然带来利率定价的连锁反应，其政策含义是紧缩性的。按照此方案，除了直接向企事业单位发行的1万亿元之外，其余的13万亿元也将陆续向市场推出，对资金价格的干扰强度可想而知。因此，向市场发行的困难和影响需要进行审慎评估。 第三，考虑对货币政策框架的冲击。向市场主体直接发行特别国债，相当于从市场抽走相应的流动性，具有明显的紧缩效应，这对时机的选择具有较高的要求。即使发行，也只能选择市场流动性较为宽松的时候进行。更重要的是，如果发行特别国债常态化，相当于财政部也在调节流动性，财政部也具有了调控货币供应量的职能，则中国的货币政策框架将面临根本性的变化。如果财政部持续发行特别国债成为现实，意味着财政部同央行的原有职责边界发生了根本性的变化，也就意味着中国宏观调控体系的改变，在这样的背景下，财政部和央行之间的协调成本将大幅上升，中央银行的独立性也将受到极大的挑战。这对公众的预期将造成重大的冲击，这个影响需要审慎评估。 当前，发达经济体对货币政策的领先探索有助于我们理解这一问题。众所周知，2008年全球金融危机中，美国采取的财政、货币政策，特别是美国采取的三轮量化宽松政策取得了很大的成功。笔者认为，美联储采取的三轮量化宽松政策成功之处：一是向市场注资增加市场的流动性，加快和完善市场资金的流动和周转。二是向大型企业特别是困难的金融机构注资，采用收购股票、收归国有等方式，防止其破产并引起连锁反应，在其脱困后可购回注入资金。三是购买“两房”的准国债，特别是每月定向购买美国国债，以减缓美国财政（国家债务破产）的压力，使财政增加了资金，有助于投资和经济的复苏。其实质是为财政买单，打破了上世纪80年代末实行的新自由主义所谓的“最少的政府干预，最大的市场竞争，让市场自我调节”这个对市场过分信任的理念，放任了市场的不理性行为，造成市场的内部坍塌。而类似量化宽松这样的政策，通过特殊的干预，能够帮助经济体在较短的时间内恢复内生增长动力，创造了货币政策新的操作范式。四是综合考虑美国经济的承受力、考虑货币政策的影响，审慎选择量化宽松政策推出和退出的时机。美国量化宽松政策的实践表明，只要设计得当，并与财政政策协调配合，通过货币政策工具向市场直接注入流动性是实现调控目标的一个有效手段。美国货币政策领先实践启示我们，应重新认识新常态下宏观调控政策，即财政政策和货币政策，创新两者的合作关系和安排，不能忽视货币政策注入资金对市场的影响。这也提示我们，通过外汇占款这种方式向市场注入资金，只要运用得当，合理调节力度、节奏，能够对中国经济新常态下的货币调控发挥积极作用。这也是新常态、过渡时期外汇储备管理仍应由央行主导的理由。 第四，考虑对人民银行资产负债表的冲击。如果按照2007年的操作模式，相当于在人民银行的资产负债表上，资产方的外汇储备换成特别国债。如果外汇储备需求量的理论值测算准确，则对中央银行的职能没有影响。若按照王永利（2014）所述方案，由人民银行释放商业银行的存款准备金，以此购买13万亿元左右的特别国债，然后财政部用筹集到的资金购买外汇储备。就中央银行而言，相当于将负债方对商业银行的债务和资产方的外汇储备同时减少13万亿元。这个冲击的影响需要认真评估。准备金承担着调节流动性的职能，也承担着调节维护金融稳定的职能。在流动性调节方面，商业银行释放的流动性置换为特别国债，但央行在保持金融稳定、承担最后贷款人的职责方面，将受极大影响。同时，用商业银行释放出的存款准备金购买特别国债，因存款准备金利率较低，国债利率较高，可行性方面没有任何问题。这样操作的效果相当于商业银行资产负债表资产方存放在中央银行款项中的一部分换成等值的国债，对资本和拨备都没有影响。如果这些国债禁止交易，则影响还仅限于对中央银行承担最后贷款人职责的影响。若允许交易，则任何一笔交易的成功都意味着商业银行信用创造能力的提高，意味着存款准备金率的实质性放松，其放松程度取决于市场的交易量。这是一个不确定性较大的安排，这样的安排可能导致货币放松失控的风险。 第五，对宏观经济的冲击。当前，中国经济进入新常态。这一时期，政府和微观主体均在调整资产负债表。这一时期，我国将实行积极的财政政策与稳健的货币政策，外汇储备过渡方案的设计必然要充分评估其政策含义是否与宏观调控的整体思路相悖。如果仅从目前的情况看，向普通投资者发行特别国债的政策效应与目前的趋势恰好相反。如果对方案的各个环节进行认真考虑，其对宏观经济的影响到底如何，需要精确的计量和模拟。 四、深化外汇储备管理模式改革的对策 综上所述，对目前由人民银行主导的外汇储备管理模式要客观地分析和评价。我国外汇管理体制的确有不完善的地方，但是改革开放30多年来，促进和推动了我国经济持续的增长。这充分表明，该体制的存在有其合理的一面，如果贸然有大的变动，会影响全面经济体制改革的深化。从长远看，应逐步过渡，关键是要统筹考虑目前的储备形成机制、数量，进行过渡期方案的精细化设计。我们认为，外汇储备主导权的改革涉及以下几个关键的问题：一是过渡期改革启动的时机选择，在当前政府债务高筑，微观主体去杠杆、去产能、修复资产负债表的时期，并不适宜启动该项改革。同时，应认识到主要经济体采用财政部主导外汇储备管理的模式有其先决条件，比如货币的国际化程度、汇率制度的灵活程度、国际收支制度的契合性等。在不具备这些条件的时候，并不宜启动该项改革。二是改革的顺序问题。与上一个问题相联系，是先进行外汇形成机制改革还是先进行外汇储备过渡期改革。我们认为，应先进行机制方案的改革，即从汇率形成机制、藏汇于民及国际收支政策人手，进行改革，从机制上形成对外汇储备的“消肿”，改变外汇储备高速增长的机制。在此基础上再考虑外汇储备管理主导权的过渡。三是存量外汇储备在央行和财政部之间的分配。在外汇储备高速增长的动力消除之后，针对存量外汇储备，需要在央行和财政部这两大主体之间进行分配，确定各自持有多少份额。从央行持有到财政部、人民银行按比例持有，涉及财政部从人民银行手中购买外汇储备的问题，可能还需采用特别国债的方法。四是改革的节奏问题。即用多长时间将财政部与人民银行的持有数额调整到目标比例，并由财政部主导。我们认为，现阶段如果采取短期内一步到位的改革措施，容易引起政府债务风险的爆发，如果通过冲减商业银行存款准备金的方式，则涉及一系列连锁反应，引发金融问题。 综上，我们认为，目前启动该项改革的时机尚未成熟，在改革节奏的把握上不宜一步到位，中国外汇储备管理应仍由人民银行主导，目前主要任务应该是改革外汇储备形成机制，以“消肿”为主要政策目标，并通过零星地发行特别国债，置换外汇储备应用于战略目标。基于以上考虑，笔者认为，现阶段可考虑适当提高财政部在储备管理中的参与度，在人民银行主导的大框架下，可由人民银行、财政部、国家发改委组成外汇储备管理政策委员会，围绕外汇储备协调外汇储备应用与国家战略的关系，由委员会确定外汇储备重大政策以及主要应用方向。 第一，建议尽快对外汇储备的形成机制进行改革。尽管关于外汇储备运用渠道的建议很多，但都是事后措施，扬汤止沸不如釜底抽薪，当务之急是致力于外汇储备的“消肿”，要进行结构调整，摆脱对双顺差的依赖，从改变国内经济不平衡与改革外汇储备形成机制入手进行改革。在经常项目管理方面，改革出口税制，在充分评估、计量的基础上，对出口退税政策的补助对象、结构进行逐步调整，减少直至取消对低端产品出口的鼓励政策，增大对高科技、高附加值产品出口的鼓励力度。在利用外资方面，建议在评估、计量的基础上对引进外资的政策进行梳理和调整。建议首先形成政策储备，再结合宏观经济形势选择这些政策出台的时机。 第二，从汇率政策方面，完善人民币汇率形成机制，增强汇率双向浮动的弹性，保持人民币汇率在合理、均衡水平上基本稳定，对国际收支和资本流动发挥自动平衡作用。 第三，培育外汇市场，使得外汇在各个主体之间能够以市场供求为基础进行充分的交易，为藏汇于民战略实施提供市场基础。 第四，积极支持国内企业包括金融企业实施海外发展战略。通过海外发展，一方面提高了企业持有外汇的意愿，另一方面能够利用国际市场消化产能，提高国内企业的竞争力。可以利用国家开发银行等政策性银行的平台，通过外汇储备委托贷款等方式，加大对国内企业向外投资、贸易的支持力度。放松境内企业并购换汇限制，给银行并购贷款等外汇支持。 第五，积极稳步推进人民币资本项目可兑换及人民币国际化进程。一方面，积极推进人民币可自由兑换，为人民币地位的进一步提高创造条件。按照党的“十八大”提出打造改革开放升级版的战略部署，要实现市场对利率和汇率等基础性价格的决定性作用。同时，中央要求2020年上海基本建成国际金融中心，全球人民币定价、交易、结算中心，从逻辑上推测，在2020年之前实现资本项目可兑换是实现这一目标的先决条件。需要指出的是，资本项目可兑换实现之后，外汇管理当局仍可以采取一些限制性措施控制短期资金的冲击。因此，对资本项目可兑换的负面影响不应过分夸大。另一方面，应通过扩大人民币在边境贸易结算中的比例，逐步提高人民币的认可度，通过货币互换增加人民币在其他国家外汇储备中的比例。大力建设人民币离岸中心，以外汇储备为担保，对外提供人民币贷款。让人民币在有所控制的情况下，更大规模地走出国门。美国、英国等国家的经验说明，一个国家货币国际化程度越高，则需要持有的外汇储备量越少。人民币国际化程度的提高，也在很大程度上有利于实现外汇储备“消肿”的目标。 第六，拓宽人民银行管理运用外汇储备的渠道。人民银行可以委托国家开发银行、中国进出口银行、中国银行等政策性银行与商业银行共同经营外汇贷款，开展企业“走出去”发展战略的金融服务，比如贸易融资、并购贷款、其他各类融资，也可以将部分外汇储备委托投资银行经营，鼓励它们开展跨国投行业务。此外，按照现有的政策，一些基金公司、QDII等均可以购汇投资海外金融市场，此类政策应该强化。 第七，特别国债仍可发行，但不能大规模，不能常态化。我们建议，在精心选择发行时机的前提下，可以沿用2007年的模式。因为，该方案虽有瑕疵，但毕竟是经市场检验过的。而且，用此模式购买的外汇只能用于支持“一带一路”等国家重大对外发展战略、企业“走出去”战略，以及建立战略储备、原材料储备等。在外汇储备管理新思维的指导下，中国的外汇储备管理当局应考虑稳步拓宽外汇储备的应用范围。中国应当更多地将外汇储备的运用纳入自己的全球发展战略，实现从商品输出转向生产输出、资本输出，用资本输出带动商品输出、生产输出，并使两者紧密结合起来。同时，我们也认识到，只要外汇运营主体实现多元化，只要给它们充分的自主权，只要有足够的具有专业能力的市场运作主体，这些主体就会在国际金融市场上、在国际范围内，广泛寻找可以投资的机会，多渠道运用就可以实现上述目标。 ①自新中国成立以来，我国一直实行结售汇制度，目前我国已经实施意愿结售汇制度。标签：外汇论文; 外汇储备论文; 银行论文; 央行论文; 货币政策论文; 美国国债论文; 国债利率论文; 货币市场论文; 外汇政策论文; 货币流动性论文; 货币国际化论文; 中国货币论文; 中央银行票据论文; 货币职能论文; 国债收益率论文; 宏观经济论文; 中国人民银行论文; 政策影响论文; 商业银行论文;