一、我国公共停车场市场需求旺盛
目前我国大城市小汽车与停车位的平均比例为1：0.8，中小城市约为1：0.5，发达国家平均水平为1：1.3。按国际平均配置水平，我国停车位缺口超过5000万个，供需矛盾突出。同时，我国多数停车场采用的技术、设备较为落后，管理运营理念陈旧，停车诱导信息不完善，导致效率不高。《关于加强城市基础设施建设的意见》（国发〔2013〕36号）提出，积极发展大容量地面公共交通，加快调度中心、停车场、保养场、首末站以及停靠站的建设；推进换乘枢纽及充电桩、充电站、公共停车场等配套服务设施建设，将其纳入城市旧城改造和新城建设规划同步实施。2015年，国家发改委等7部委发布的《关于加强城市停车设施建设的指导意见》（发改基础〔2015〕1788号）指出，随着城镇化的快速发展，居民生活水平不断提升，城市小汽车保有量大幅提高，停车设施供给不足问题日益凸显，挤占非机动车道等公共资源，影响交通通行，制约了城市进一步提升品质和管理服务水平。立足城市交通发展战略，统筹动态交通与静态交通，着眼当前、惠及长远，将停车管理作为交通需求管理的重要手段。统筹城市功能分区的区位特征、用地属性、公共交通发展等状况，合理测算停车需求。在内部通过挖潜及改造建设停车设施，并在有条件的周边区域增建公共停车设施，鼓励建设停车楼、地下停车场、机械式立体停车库等集约化的停车设施。
二、公共停车场采用PPP模式运作具有重要意义
公共停车场项目采用PPP模式运作有以下意义：
（一）有利于转换政府职能，减轻财政负担。实施PPP模式，政府可以从过去的基础设施公共服务的提供者变成一个监管的角色，将政策执行落实于社会资本，引导挖掘城市可利用的空间资源。项目由社会资本负责项目融资，不仅可以减轻政府财政负担，又可将社会资本有效的引入公共服务的进程当中。
（二）降低项目成本费用。初始阶段社会资本与政府部门共同参与项目的识别、可行性研究、融资等项目建设过程，保证了项目在技术和经济上的可行性，缩短前期工作周期，降低了项目费用。
（三）提高资源使用效能和建设、运营效率。积极引导社会资本参与到项目的建设、运营、维护等工作中来，能将社会资本在投资建设中更有效率的管理方法与技术引入项目中来，还能有效地实现对项目建设与运行的控制。
（四）合理分配项目风险。PPP模式在项目初期可实现风险分配，政府分担了一部分风险，使风险分配更合理，减少了承建商与投资商风险，从而降低了融资难度，提高了项目融资成功的可能性。公共部门和社会资本共同参与项目的建设和运营，可实现对项目建设与运行的高效控制，有利于降低项目建设投资的风险，较好地保障国家与社会资本各方的利益。
（五）具有广泛的社会意义。PPP模式下，公共部门和社会资本双方可以形成互利共赢的长期合作机制，通过“让专业的人做专业的事”，更好地为社会和公众提供服务，强化公民意识与社会认同感，社会意义重大。
由此可见，公共停车场采用PPP模式符合国家各项政策导向，具有较强的现实意义。
三、公共停车场PPP典型操作模式及“两评一案”
根据国家发改委等有关部委文件的分类，公共停车场新建工程属于准经营性项目，短期内市场条件不成熟，不具备完全市场化条件，但中长期存在调价空间，逐步调整价格，可增加投资回报。结合实践经验，公共停车场PPP项目绝大多数均采用BOT（建设—经营—移交）模式或其衍生模式，如BOT（建设—经营—移交）+EPC（设计－采购－施工总承包）。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆其大体模式为：政府授予社会投资人特许经营权，由社会投资人对公共停车场进行投资、建设、运管、维护，特许经营期内执行双方约定的补助机制或收益分成机制。特许经营期满后社会投资人将项目无偿移交给政府方或指定国机构。
公共停车场项目在PPP模式的操作框架下，“两评一案”的作用尤为关键。“两评”即物有所值论证和财政承受能力论证，“一案”即实施方案。实施方案是公共停车场项目全生命周期实施的指导性文件，其内容包括项目概况、运作模式、交易结构、社会资本遴选方式、项目公司组建、合同体系、监管架构、退出机制、风险分配等内容，实施方案的深度和质量对项目的实施有重大影响。“两评”则主要是从财政的角度，分析项目采用PPP模式是否物有所值，以及政府财政是否具备相应承担能力。每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。
四、关于公共停车场采用PPP模式的若干思考
（一）关于利益共享，风险共担
PPP项目强调的是合作关系和契约精神，政府方和社会资本方应秉承利益共享、风险共担的精神。双方宜按照最应该且最擅长承担的乙方去承担相应风险，以实现项目总体风险管理的成本最低和效率最高。同时，各方承担的风险和回报也应匹配和对等。
（二）关于合理回报
目前关于PPP项目合理回报如何量化尚无标准和规定。笔者认为，合理回报可主要参照两方面因素考虑，第一，行业基准收益率，对于公共停车场项目，行业基准收益率6%-8%；第二，银行长期贷款基准利率。充分考虑这两个因素，适当考虑社会投资人的合理回报，有助于项目全生命周期的健康可持续发展。
（三）关于可行性缺口补助
公共停车场项目属于准经营类项目，项目主要通过停车收费、广告收入、商业配套等实现收入，在项目周期中可能存在经营收入无法覆盖项目成本的情况，需要政府给予一定可行性缺口补助。财政部在《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金〔2015〕21号）中，对可行性缺口补助的计算方法进行了明确。
结合该文件内容，该计算公式主要包括三部分，第一部分是社会资本方承担的年均建设成本（折算成各年度现值），第二部分年度运营成本，第三部分是每年使用者付费的数额。但结合笔者理解，该公式的实质是计算年值，第一部分的每年建设成本应按现值折算年值的公式计算，该文件给出的公式实际上作了适当的简化。
政府每年给予的可行性缺口补助应与绩效考核指标体系挂钩，绩效考核具体包括可用性绩效考核（即政府对项目的可用性是否符合验收标准进行相关绩效考核）和维护管理绩效考核（即政府对项目的维护管理效果进行考核），用性绩效考核和维护管理绩效考核均要求达到相关要求，否则可根据约定给予一定惩罚性扣减。
五、结语
在公共停车场领域采用PPP模式，是一种切实可行的投融资模式，在实践中也得到了广泛运用。随着国家对PPP模式的不断规范和立法，未来公共停车场项目采用PPP模式，将更加规范、透明，更加体现“利益共享、风险共担”的原则和诚信的契约精神。
参考文献：
《关于加强城市基础设施建设的意见》（国发〔2013〕36号）
《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金〔2015〕21号）
《关于加强城市停车设施建设的指导意见》（发改基础〔2015〕1788号）
论文作者:余民
论文发表刊物:《基层建设》2018年第22期
论文发表时间:2018/9/17
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