“十一五”期间及2020年能源供求格局，本文主要内容关键词为：十一五论文,格局论文,能源论文,供求论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
能源是贯彻全面协调、可持续科学发展观的关键领域之一。当前表现出来的能源对经济发展的制约作用，将成为中国长期面对并必须克服的矛盾之一。本世纪的头二十年尤其是“十一五”期间，将面临着诸多挑战，转变粗放的经济增长方式，逐步实现能源与经济、环境的协调发展；摆脱屡次出现能源供应的大起大落，建立能源产业稳定发展的长效机制；应对日益突出的能源安全挑战，将成为“十一五”期间以及更长时间的三项主要任务。
一、近年来经济增长对能源的依赖程度出现明显上涨
1980～2000年期间中国GDP年均增长率高达9.7%，而相应的能源消费量年均仅增长4.6%，远低于同期经济增长速度，能源消费弹性系数仅为0.47，按环比节能量计算，1981～2000年累计节约和少用能源近11.45亿吨标准煤，实现了中国经济增长所需能源一半靠开发，一半靠节约的目标（见表1）。
表1 不同阶段中国经济增长与能源消费之间的关系
这就意味着我国的能源效率在过去二十余年有了较大幅度的提高。按2000年不变价计算，我国每万元GDP的能耗从1980年的4.28吨标准煤下降到了2000年的1.45吨标准煤。20年时间单位产值能耗下降64%，年均节能率达4.6%；而同期全世界单位产值能耗平均下降19%，经合组织(OECD)国家平均下降20%。
然而，近年来经济增长对能源的依赖程度呈现明显上升的趋势，2002年、2003年能源消费弹性系数（注：能源消费弹性系数等于能源消费量增长率除以GDP增长率。）分别为1.19和1.42，能源消费的增长已连续两年超过GDP增长速度，自2000年起电力消费弹性系数更是连续四年大于1。每万元GDP能耗在2001年达到最低的1.38吨标煤之后，2002年出现回升，2002年、2003年分别增加到1.41吨、1.43吨标煤。能源对经济的制约作用开始显现。
能源消费快速增长的原因是经济进入新一轮高增长周期，而造成经济对能源依赖程度提高的主要原因却反映了结构性的深刻变化。根据国际经验，人均GDP超过1000美元之后，是实现工业化的关键时期，也是经济结构、城市化水平、居民消费结构发生明显变化的阶段。近年来，这些变化已不同程度地有所表现。
首先，中国经济已经进入重化工业时期。自2002年起，新一轮的经济高增长周期表现出了日益显著的重化工业特征，重工业占工业增加值的比例逐年提高并且超过了60%（2002年、2003年这一比例分别达到了60.9%和64.3%）。由于重化工业阶段的形成机制主要归因于居民消费结构升级、城市化进程加快和基础设施建设等中长期因素，这就意味着重化工业时期将持续较长时间，同时也意味着今后的经济增长对能源的需求可能比轻纺工业时期要高。如果工业领域能效水平没有大的提高，经济增长将对能源供应形成高依赖。
其次，城市化进程加快。2003年中国的城市化率为40.3%，比世界平均水平低了10个百分点，与同等收入国家相比低了近15个百分点。未来一个时期，中国的城市化进程将加快发展，2020年中国的城市化率将达到55%～60%。当前城镇人口年均消耗能源为农村人口的3.5倍，依此规律，本世纪头20年城市化水平即使每年提高一个百分点，每年也将增加至少1300万城镇人口，相应地将产生大量的新增能源需求。
再则，中国正成为世界加工制造基地之一。由于中国在国际分工中处在低端位置，形成了进口多为高附加值产品和服务，而出口多为一般制造业产品的国际贸易结构。单位价值的进口与单位价值的出口消耗能源不同，事实上造成了国际间能源需求的转移。在这一进出口结构下，随着进出口量的增加，能源需求向中国转移的趋势短期内难以改变。
总体而言，粗放型经济增长模式在新一轮经济增长周期尤其是重工业快速增长时期延续下来并有所放大，从而导致了能源对经济增长产生了新一轮的制约，这一制约作用将长期困扰我国。
二、“十一五”以及2020年面临的挑战是前所未有的
（一）能源供应面临较大压力
从国际经验看，发达国家的人均能源消费至少也在5吨标煤（美国人均能源消费量超过10吨标煤），并且通常在人均GDP超过3000美元后进入高速增长时期（如果按照购买力平价折算，我国正处在这一时期），经历顶值后人均能源消费量趋于平缓甚至下降（见图一），日本在人均GDP7500美元之后出现增长平缓。目前我国的人均能源消费为1.3吨标煤，仅为世界平均水平的55%，即使到2020年如果我国的一次能源消费总量为30亿吨标煤，人均消费量也只有2吨标煤左右，接近目前世界的平均水平。
图一 一些国家人均GDP与人均能源消费的对比
由此可推断，本世纪的头20年我国的人均能源消费将持续快速增长，即使到2020年也远未达到峰值。就国内资源状况量而言，我国人均能源可采储量远低于世界平均水平，2003年人均石油可采储量只有2.48吨，人均天然气可采储量1408立方米，人均煤炭可采储量89吨，分别为世界平均值的10.0%、5.0%和57%。我国石油产量不可能大幅增长，2020年预计为1.8～2.0亿吨，然后将逐渐下降。
我国煤炭资源虽然比较丰富，但探明程度很低。目前，煤炭可采储量为1886亿吨，尚未利用的精查储量为618亿吨，其中90%分布在自然条件恶劣、生态环境十分脆弱、远离消费中心的中、西部地区，开发、运输和利用的难度势必加大。此外，在尚未利用的精查储量中可供新建大中型矿井的精查储量只有300亿吨（注：煤炭工业协会，《中国煤炭》2004年2月。），考虑到2020年要新建年产能力10亿吨的煤矿，需要精查储量1000亿吨，缺口依然巨大。
因此，当前已出现的能源约束不同于以往，20世纪80年代中期以及90年代初期曾出现能源短缺的主要原因是生产能力不足，而今后将受制于国内资源不足。
（二）进一步提高能源效率的难度加大
我国的经济社会发展对能源的依赖比发达国家大得多。2001年，我国终端能源用户用在能源消费的支出为1.25万亿元，占GDP总量的比例为13%，而美国仅为7%。从能源利用效率来看，我国单位产品的能耗水平较高（注：以能源强度（单位GDP能耗）进行国别间对比，由于存在货币换算的问题，带来结论有较大偏差。如按名义汇率计算，2000年中国的能源强度为日本的9.7倍，世界平均水平的3.4倍，中国能源强度被明显高估。若按购买力平价(PPP)计算，中国的能源强度仅比日本高20%，比OECD国家的平均水平低8%，显然又出现了明显的低估。故在此以单位产品能耗作为对比的标准。），目前8个高耗能行业的单位产品能耗平均比世界先进水平高47%，而这8个行业的能源消费占工业部门能源消费总量的73%。按此推算，与国际先进水平相比，中国的工业部门每年多用能源约2.3亿吨标准煤。
虽然我国有较大的节能潜力，但真正加以利用其艰巨性要远大于过去的20年。据测算，1980年～2000年期间，全国每年节约或少用的能源中有70%以上来自因产业结构（产业结构轻型化）和产品结构的调整带来的节能效果。
当前出现并可能持续较长时间的重化工业新阶段、居民消费结构升级以及国际制造业转移等情况，我国在节能方面遇到的挑战是前所未有的；另一方面由于长期以来在产业结构调整、技术进步等方面的进展不大，节能潜力依然较大，但必须在经济、能源、环境等方面，采取切实可行的政策、措施并加以落实，方能见到成效。
（三）环境保护将面临巨大压力
我国并没有摆脱先污染后治理的老路。仅以大气污染情况为例，我国的二氧化硫和二氧化碳排放量分别居世界第一位和第二位。国内、外研究机构的成果显示，大气污染造成的经济损失占GDP的3%～7%。
造成大气质量严重污染的主要原因是以燃煤为主的能源结构，并且没有对煤炭利用采取有效的环保措施。我国是世界上少数几个（还包括南非、印度等国）主要依赖煤炭资源的国家，2003年煤炭占一次能源消费比例达到67.9%，比世界平均水平高了41.5个百分点，比经合组织(OECD)国家高了46.5个百分点。烟尘和二氧化碳排放量的70%、二氧化硫的90%、氮氧化物的67%来自于燃煤，此外机动车快速增长所带来的污染不断加剧。
从环境容量看，要使全国大部分城市的空气质量达到国家二级标准，全国二氧化硫排放量必须控制在1200万吨左右（注：在此仅考虑了基于酸雨控制的二氧化硫容量。）；氮氧化物的控制量2010年、2020年分别为1800万吨、1600万吨。目前已经存在着环境“透支”。
到2010年、2020年，如果按照目前的趋势发展，二氧化硫的排放总量将可能分别达到3100万吨、3900万吨，氮氧化物产生量分别达到2800万吨、4000万吨，届时将远远超过环境容量。2020年中国二氧化碳排放量在13～20亿吨，分别为1998年的1.5～2.2倍；人均碳排放水平在0.9～1.3吨，接近世界的平均水平。要求中国限排温室气体的国际压力将越来越大，2020年以后中国将难以回避温室气体排放限制的承诺。
（四）能源安全尤其是石油安全问题愈加严峻
在1993～2002年的十年间，我国石油消费量年均增长5.11%，远远超过同期世界年均增长1.37%（注：根据国际能源署(IEA)网站有关数据，笔者计算而成。）以及OECD国家年均增长1.06%（注：根据国际能源署(IEA)网站有关数据，笔者计算而成。）的水平；中国石油消费量占全球消费总量的比例由1993年的4.57%，提高2002年的6.36%。机动车燃油消耗将成为推动我国石油消费持续增长的主要因素，与2000年机动车燃油消耗占石油消费总量的比例仅为三分之一左右相比，到2010年、2020年占当年石油消费量的比例将提高到43%和57%。
自1993年我国成为石油净进口国之后，我国石油对外依存度从1995年的7.6%增加到2003年的34.5%。到2020年，石油消费量最少也要4.5亿吨，届时石油的对外依存度有可能接近60%，接近目前美国的水平（2003年美国的石油对外依存度为66.2%）。中国石油供应的一大半将依赖国际资源，一方面将对国际石油市场的供求关系产生一定影响，另一方面使中国的石油安全问题变得十分突出。
超级大国对油气资源的争夺空前激烈，已形成了全球主要的油气资源被超级大国和产油国控制的格局，我国石油产业“走出去”面临极大的困难和十分复杂的环境。由于我国的经济增长对石油的依赖程度高（2003年我国GDP增长9.1%，而石油消费增长12%），我国的石油密度（即单位GDP所消费的石油）是OECD国家平均水平的2.35倍（按名义汇率计算），国际石油价格的持续大幅度上涨，对我国经济的伤害大于OECD国家。
（五）能源产业还未建立起基于市场的稳定发展机制
经过数轮改革，能源产业政企不分的问题基本得到了形式上的解决，但政府对企业的直接干预依然普遍存在，政府职能“缺位”与“越位”问题仍很严重，特别是“越位”问题严重干扰了市场机制发挥配置资源的基础性作用，企业依然处在被“强捆绑”的状态下，市场供求信号因政府管理方式的弊端而被阻断。近一段时间出现的新一轮电力短缺，是传统计划管理方式弊端的集中表现，长期存在、近两年变得更加尖锐的电煤价格之争，实质上反映了上下游产业两种价格形成机制的碰撞。
观察能源产业的发展轨迹，不难发现存在着周期性的大起大落，经历数年的能源供应短缺后必然是随之而来的过剩，而且越是计划性强的产业，波动的幅度越大（例如电力）。这样的发展机制已严重制约了经济的持续、稳定发展，已到了非改不可的程度。
三、“十一五”及2020年能源发展的基本思路
解决我国的能源问题，必须要将视角拓展到世界范围和中国未来发展的更长周期。从国际能源结构的历史演变和发展趋势看，大体上经历了三次结构性的替代，第一次是发生在20世纪60～70年代的石油对煤炭的替代，如英国煤炭消费的比重从1970年的50%到下降到1980年的34%；第二次是70年代发生了两次石油危机后，主要国家实行能源结构多元化战略，尤其是天然气、核电等得到快速发展，出现了多元化的能源结构对石油的替代；第三次正在孕育之中，也就是当前发达国家为了实现能源的可持续发展，减少对化石燃料的消耗，正在致力于开发可再生能源，实现可再生能源对传统化石燃料的替代。
表2 2010年、2020年一次能源需求总量及其构成比较
有关机构预计到2060年可再生能源在一次能源消费中的比例将达到50%，虽然实现此目标要经历相当长的时间，但这一发展趋势已初见端倪，并成为发达国家致力解决的战略性问题。欧盟计划可再生能源在一次能源中的比例要由1997年的6%提高到2010年的12%，2050年将达到50%。
全球能源发展带给我们的思考是中国能否把握住此趋势，有意识地在能源领域实行跨越式战略。在本世纪前半叶，用三个15年的时间，力争使中国的能源发展实现可持续发展的目标。
具体而言，到2020年（第一个15年）实现能源消费翻一番支持经济增长翻两番，改变目前仍然存在的粗放型增长的现状，初步实现能源的集约利用，力争走出具有中国特色的煤炭开发利用道路。
到2035年（第二个15年）使得能源多元化发展初具规模，过度依赖煤炭的能源结构得以显著改变，基本形成可再生能源实现规模化发展的能力。
到2050年（第三个15年）初步实现能源的可持续发展。2035年以后，新增的能源需求主要由可再生能源和核能等新能源提供，其比例力争超过30%；氢燃料动力汽车成为交通运输的重要组成部分。
为了实现长远的能源发展目标，本世纪头20年至关重要，此期间能源战略，应着眼于长远目标实现发展方向和发展方式的“转型”。尽管发展的任务相当艰巨，但是要在发展中实现转型，利用转型促进发展。“十一五”是奠定基础的关键时期，也是能否扭转近两年出现的不利局面、实现可持续发展长远目标的“决胜”期，局面扭转了才能在2020年建立起新的发展机制，并为后两个阶段更长远的发展奠定基础。
实现转型主要体现在如下四个方面：
一是实现全面建设小康社会的目标，要求能源供应要从简单满足经济发展的基本需求为目标，转向在满足需求的基础上重视环境效益的双重目标，实现经济、社会、环境的协调发展，体现以人为本，全面、协调、可持续的科学发展观。这就意味着能源发展的目标应实现从“量”到“质”的转变，将环境保护作为能源发展战略的内生决策要素。
二是政策重点由注重供应侧保障能力，转向提高供应能力与需求侧提高能源效率联动，而且把后者放到更重要的地位。
三是能源产业的发展方式由政府计划和强管制，向政府引导下充分发挥市场化机制的方向转变，以克服当前能源领域依然突出的计划经济弊端，进一步发挥体制改革的巨大作用，保障能源供给、效率提高和结构优化。
四是在经济全球化以及中国加入WTO的背景下，考虑到持续增加的石油进口使中国在能源领域试图封闭发展的格局已被打破情况，中国的能源发展应从依据国内资源的“自我平衡”转变到国际化战略，充分利用国内外两种资源、两个市场，也就是说需要从国际视角来制定新时期中国的能源战略。
“十一五”期间应达到三个目标：
一是解决新一轮的能源供应短缺问题，扭转经济对能源的依赖程度不断提高的不利局面，使其重新回到能源效率（在此指单位GDP能耗）不断提高的轨道上，初步形成有利于节能降耗的法律、标准和激励制度。
二是摆脱能源产业大幅度、周期性波动的“怪圈”，建立起政府引导和有限监管、市场充分竞争、企业自主经营的长效发展机制，以保证能源产业的持续、稳定增长，形成开放、竞争、有序、高效的能源市场。
三是初步建立起处理危及国家能源安全的突发事件的应急机制和预警机制，尤其是针对国际石油价格大幅度波动并持续上涨的情况，采取多种措施减轻对我国经济的伤害，石油产业“走出去”取得重要进展。
到2020年，我国能源可持续发展的目标力争达到利用能源消费翻一番实现国民经济翻两番，具体而言，一次能源需求争取在30亿吨标准煤左右（2010年在21亿吨标准煤左右），煤炭消费比例控制在60%左右，石油进口依存度控制在60%左右，主要污染物的削减率为35%～40%。到2020年初步形成结构多元、清洁、安全的能源供应体系，初步建立能源可持续发展的新机制，为今后更长远的发展奠定基础。
面向2020年的能源可持续发展战略，可概括为“保证供应、节能优先、结构优化、环境友好、市场驱动”。
所谓“保证供应”就是要实现经济与能源的协调发展，充分重视并加强能源资源的勘探工作，提供可靠、低成本的能源服务，优先满足人民特别是贫困群众的能源需求，有效保障国家的能源安全。
“节能优先”就是将“开发与节约并重，并把节能放在优先地位”作为我国长期的能源方针，显著改变能源粗放利用的现状，不断降低单位GDP能源消耗水平，力争到2020年实现GDP翻两番、能源消费翻一番的目标。
表3 2010年、2020年煤炭、石油、天然气需求量情景分析
“结构优化”就是要逐步改变能源结构过度依赖煤炭的局面，加快发展清洁能源、优质能源，初步实现能源结构的多元化，并在煤炭的洁净利用方面取得突破。
“环境友好”就是在能源的生产和利用中，对环境和健康的影响力争降到最小，实现能源与环境的统筹发展。
“市场驱动”就是充分挥发市场配置资源的基础性作用，让市场决定能源的价格、数量和技术选择，政府有选择地进行干预，以使能源安全、环境质量和能源研究妥善地结合起来。
四、政策建议及措施
（一）将节约资源做为新时期的基本国策，构建资源节约型国民经济体制和资源节约型的生活方式
一是将节约资源提升到基本国策的高度。将“控制人口，节约资源，保护环境”共同作为新时期我国的基本国策（注：目前还未将节约资源作为基本国策。），形成创建节能型社会的政策环境和社会氛围，并建立综合反映经济发展、社会进步、资源利用、环境保护等因素和体现科学发展观的指标体系。
二是尽快改变高消耗、高污染的粗放型经济增长方式，逐步建立资源节约型国民经济体系。该体系有四方面含义：一是改变第三产业发展滞后、经济增长过度倚重第二产业的局面，加快发展能源、资源消耗少的第三产业，特别是在国际服务业转移方兴未艾的背景下加快发展现代知识型服务业，一、二、三次产业结构形成新的发展格局；二是提高产品的附加值，使得单位能源消费所创造的GDP有明显的增长，在国际产业分工中要逐步实现价值链升级，改变长期单纯依靠低成本制造优势的现状，增强产业的技术创新能力，对那些高能耗、高物耗、高污染、产品附加值较低的产品应限制出口，形成有利于可持续发展的产业分工格局和国际贸易格局；三是降低产业部门的能源消耗，最大限度地挖掘节能潜力，尤其是在当前处于重化工业阶段，走新型工业化道路，节能降耗极为重要；四是提高资源的综合利用水平，发展循环经济。就节能潜力而言，“十一五”期末，我国工业部门的节能潜力在1.3亿吨标煤左右，考虑交通、建筑物等部门的节能潜力，我国全社会将有1.8～2亿吨标煤的节能潜力。到2020年工业部门的节能潜力在2.5亿吨标煤左右，全社会的节能潜力将达到4～4.5亿吨标煤。如果这些节能潜力能够挖掘出来，本世纪头二十年的单位GDP能耗将每年下降2.3%～3.7%，虽然下降的幅度与过去20年相比可能趋缓，但仍大大超过届时世界1.1%（注：国际能源署：(IEA)：《世界能源展望——为促进明天的发展而评价今天的供应》，P3，地质出版社，2001年。）的年均下降率。
要建立资源节约型的国民经济体系，必须采取法律、标准、经济等综合手段，要建立能源、资源审计制度，与现行的环境评价制度共同构成社会性管理的新框架，以此为核心建立起基于能源、资源、环境管制的市场准人制度和落后能力的淘汰机制，并实现政府管制经济的功能转型。
此外，要建立科学的能源、资源价格形成机制、价格结构和税收政策，发挥价格调节需求和促进节能的作用，形成有利于产业结构向资源节约型转变，以及有利于节能技术开发和应用的市场环境。
三是调整战略重点，在继续推进工业节能的同时，加强建筑、交通等领域的节能，倡导资源节约型的生活方式。从工业、交通、建筑三大用能部门的增长趋势看，到2020年，工业部门占能源总需求的比例将从2000年的72.7%逐步下降到55%左右，而同时交通和建筑两个部门的用能增长明显加快，用能领域的结构将发生重大变化，这是由居民消费结构升级所决定的。
因此，节能的领域应该是全面的，一方面今后20年能耗始终占一半以上的工业部门，仍是节能的重点领域。另一方面需要尽快改变偏重工业节能，忽视建筑、交通节能的现状，对当前已进入快速增长期、今后需求比例明显提高的建筑、交通部门，必须及早采取有效措施，形成资源节约型的消费方式。
如果近期实施燃油税和旨在提高汽车燃油经济性的燃油效率标准，并逐步在优化交通运输结构等方面取得进展，那么到2020年交通部门可少消费8700万吨油，几乎可占届时国内原油产量的一半左右。在建筑部门也存在着很大的节能潜力，目前我国现有城市房屋建筑中，仅有2.1%达到了采暖建筑节能设计标准，与同纬度气候相近的国家相比，我国单位建筑面积采暖和空调能耗约高出2倍左右。2020年建筑物能源消费量可减少1.6亿吨标准煤。
与当前建筑、交通快速发展的情况相比，节能工作已经明显滞后，必须在这两个领域高速成长的时期严抓节能工作，万不可再坐失良机，否则将难以纠正。
（二）改革能源领域政府管理机构设置和管理方式，加快能源企业的改革
一是改革政府管理机构。我国政府的能源管理机构设置而言，存在着两个突出的问题：其一缺少协调能力强、管理职能相对集中的综合性能源管理机构；其二管制制度仍存在较大缺陷，尚存在大量的管制真空，新近成立的电力管制机构，因为并未按照现代管制制度的国际通常做法配置管制职能，处在“有机构、缺职能”的尴尬境地。
现行的政府管理机构设置已不适应新形势下能源发展和改革的需要，不适应当前已经表现出来的能源供应紧张、能源安全的形势需要，尤其是不适应立足于长远的能源可持续发展战略的制订和实施。
为了解决日益突出的能源管理体制缺陷，建议按照“政监分离”的原则，采取两级架构，组建综合性的能源管理机构（能源部）和专业性的能源管制机构。两者的关系是，前者主要制订国家能源战略、中长期能源发展规划、年度发展计划以及能源政策，统筹协调跨部门的关系和不同能源种类的发展；后者执行国家能源规划和政策，主要针对电力、天然气两个特定行业实行专业性的独立管制。
管制制度的建立与完善主要集中解决两个问题：一是尽快解决电力管制机构职能不到位的问题，应赋予电力监管委员会价格管制权和准入管制权；二是对天然气行业实行管制，特别是对具有自然垄断特征的天然气管线实行有效管制。
对能源、资源、环境的可持续发展，目前仍存在着中央政府关注程度高、一些地方政府关注程度低的问题。为了解决这一问题，还需要有地方能源管理机构的组织保障。
二是政府管理方式改革。政府管理方式的落后是造成能源产业发展出现周期性剧烈波动的主要原因。形成能源产业持续、稳定发展的新机制的突破口，是政府职能的转变与改革。政府管理方式改革的内涵，并不是仅仅提高行政效率的问题，而是彻底转变政府职能，不该管的就应坚决放，该管的必须管到位。
具体而言，改革建立在项目审批基础上的准入管制制度，进行较大力度的投资管理体制改革（价格体制改革在后文中讨论），改革的目标是“放松经济性管制，加强社会性管制”，以此推动管制革命和功能转型。
“放松经济性管制”是改革现行的投资管理体制的核心内容和主攻方向，其内涵为放松准入管制，还企业投资经营的自主决策权，建立起谁投资、谁受益、谁承担风险的投资管理体制，不再以项目的财务评价作为政府审批决策的主要依据，取消现行项目审批制的绝大部分内容，将经济性管制的内容限定在判断项目的建成能否产生市场垄断的问题上。
所谓“加强社会性管制”，就是依据国家能源中长期发展战略和目标，对资源的持续利用、环境保护、能源安全等社会性目标进行管制，建立能够科学反映上述社会性目标和便捷操作的评价制度，并以此为依据设立最低的准入门槛，建立以社会性管制为核心内容的项目核准制。通过上述管制制度的功能转型，建立起通过放松经济性管制，充分调动国有、民间、外资各类投资者积极性的激励机制；通过加强社会性管制，实现资源有序高效利用、环境污染有效控制等社会目标。
三是加快能源企业的改革。推动超大型国有能源企业的产权制度改革，建立规范的公司法人治理结构；积极推进电力体制改革，对石油的中下游市场向社会资本开放，鼓励煤炭企业的重组，推动煤电联营。形成多种成分共同发展的能源产业。
（三）建立有助于实现能源结构调整和可持续发展的价格体系，实行资源市场化
一是对于形成有效竞争的能源产品采取市场定价的价格形成机制。市场定价真实、灵敏反映能源市场的供求关系，并将市场的供求关系准确地传导到终端用户，使终端用户自觉节能，并通过改革价格形成机制和建立合理的能源价格结构，促进替代能源的发展。“十一五”期间电力体制改革应取得实质进展，实现“竞价上网”，发电价格建立起由市场定价的价格形成机制；对煤炭价格应取消电煤计划内价格，建立煤电价格联动机制，实现煤电价格联动；石油价格形成机制的改革方向，一方面是价格应反映中国石油市场的供求关系，而不是国际石油价格（并不反映真正的供求关系）的直接传导；另一方面从滞后油价向实时油价转变。
二是对具有自然垄断特性的环节实行有效的价格监管。输配电网和天然气管网均具有自然垄断的特性，对其过网费必须实行价格管制。对于输配电网络，当前可采取成本加成法，以解决电网发展严重滞后的问题，而后向最高上限法过渡。对于天然气管线因存在着其他能源类型的替代性竞争，总体上是以市场侧的可接受价格来确定价格管制方式。（见表4，下页）
三是形成有利于能源结构调整和实现可持续发展目标的能源价格结构和比价关系。其一对煤电价格实行环保折价，将燃煤所造成的环境损失内生到煤电价格之中，改变目前煤电价格过低的局面；其二对天然气改革价格形成机制，目前的主要问题是仅顾及生产者利益的“成本加成法”，并未考虑消费者的支付意愿，出现了天然气价格高，市场应用受阻的问题。改革的方向是充分考虑天然气相对于其他燃料的替代价值，以市场侧（而不是生产侧）的用户可接受意愿，决定天然气价格。其三建立能源可持续发展基金，对可再生能源以及新技术的利用实行适当的补贴。
表4 三种情景下的发电需求及其不同电源结构的比较
四是真正做到资源有价。我国包括能源资源在内（尤其是煤炭）的矿产资源利用率极低，浪费十分严重，这一现象与资源低价甚至无价的政策有关。虽然实行了探矿权和采矿权制度，但由于是基于产量征收，这就难以激励企业珍惜资源，“挑肥拣瘦”的作业方式较普遍，大量的资源白白浪费。
为此，必须尽快扭转这一局面，建立基于资源量而不是生产量的探矿权和采矿权制度，也就是说只要能源企业占有不可再生的资源，无论生产多少，均按占有的资源量收取费用，要对占有的全部资源支付成本，以此促进企业珍惜资源、减少浪费、提高效率。
（四）采取综合措施保证石油安全
一是加快国内油气资源的勘探开发。首先，国家应对基础性的早期石油地质工作加大投资支持力度，为新区、新领域的开拓创造条件；通过政策引导国内各大石油公司加大对上游的勘探投入，从世界石油工业的投资重点看，自20世纪80年代后期以来已转向上游，上游所占投资比例从40%～60%逐步提高到78.5%（1995年）、82.9%（1998年）。其次，加速发展石油科技，目前我国油田平均采收率约34%。如采用三次采油技术强化开采，可提高到50%以上，从而大大增加开采储量。据美国地质调查局和世界石油协会“世界油气资源评价”（2000年）估计，中国采取强化采油提高采收率等措施，开采储量可增加19.6亿吨，相当于2000年剩余可采储量的80%以上。最后，实施切合实际的油气发展区域战略。
二是实施油气国际化战略，寻求多种形式的国际合作。全球石油的供求关系正在发生一些重要的变化，在OPEC国家和传统的石油消费大国之外，一方面出现了俄罗斯、中亚、南美、非洲等新兴的石油生产国（OPEC国家占全球石油产量的比例由高峰期的超过60%下降到目前的不足40%），另一方面中国、印度等作为新兴的石油消费大国对国际石油市场的影响显著增强。全球石油利益格局正在出现重新洗牌的苗头。我国加快形成把握国际市场变化的科学判断能力，实施油气国际化战略，积极开展能源外交，巩固与传统的石油供应国的关系，加快开拓新兴的石油生产国，多方开拓，突出重点，形成我有一定主导权的、地域布局多元化的海外油气供应基地。建立有利于石油企业“走出去”的法规体系和监管体系，石油企业“走出去”应加强合作与沟通，避免相互恶性竞争、自相残杀。还要积极寻求与主要油气消费国（甚至有利益冲突的）的合作与对话，重视发挥国际能源组织（如IEA）的作用，尽可能加入到主要的国际能源合作组织当中。
三是逐步建立和完善石油战略储备制度和预警体系，完善石油市场体系。建立形式多样、配置合理的石油战略储备制度，以适应不同层次的安全需要，争取在2010年完成相当40天需求量的战略储备，在2015年完成相当55天需求的储备量，并建立油田储备和产能储备制度。建立安全预警应对机制，建议按5级（即石油短缺达到进口量的3%、5%、7%、10%、15%）建立相应的预警应对方案。
将加强石油安全对策的重点集中到减轻石油价格波动对经济影响的方面上来，重视石油期货市场的作用，将市场作为获得石油产品的主要手段，开辟国内石油期货市场，改变在石油交易中“现货多、期货少”的现状，力争在石油价格上有更多的发言权。
（五）提高能源技术的创新能力，鼓励新技术成果的应用
一是提高能源研发投入力度，实现重点技术突破。提高能源研发投入在全国研发投入中的比例以及政府研发预算中能源R&D研发的比重；确定有限目标，集中优势资源，解决能源研发中的最关键的技术。
科技计划在项目选择和经费投入时要符合国家能源研发战略要求，重点支持优先领域和国家关键技术的研发。国家对清洁煤技术、核能技术、新能源汽车技术、可再生能源技术、重大节能技术予以重点支持。
二是形成有效的创新激励机制。其关键在于体制改革，尤其是能源领域的市场化改革，通过建立能够形成有效竞争的市场结构和规范的公司治理结构，形成不断推动企业创新的有效激励机制，使技术创新步入良性发展的轨道。分类推进能源科研机构的改革，加快研发成果市场化、产业化。
发挥市场的拉动功能，培育合理的能源消费市场，通过制定税收、价格等激励政策以及特定的制度安排（如可再生能源配额制、风电特许权），鼓励清洁能源、节能技术的推广应用。
三是促进国内外各类资源的紧密合作。以国家科技计划项目为纽带，建立政府与企业、企业与企业的合作伙伴关系，对于投入大、周期长、风险高的研发项目实行风险共担、成果共享的研发模式。充分利用国际研发资源，应鼓励我国科研人员和机构积极参与国际能源研发的国际合作，在我国科技计划中设立国际科技合作专项资金。另一方面，要积极吸引国外的跨国公司来华设立能源研发机构和进行能源技术的合作研发。
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