“一五”时期中国城镇就业政策研究，本文主要内容关键词为：中国论文,城镇论文,一五论文,就业政策论文,时期论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
“一五”时期是中国共产党执政以来各项政策形成和确立的时期，城镇就业（注：对“城镇就业”可以有不同的理解：如果仅从人口登记身分的角度来理解，是指具有城镇户口（非农户口）的人员的就业；如果仅从地域的角度来理解，是指在城镇（非农村）这个地域范围内的一切人员（无论其具有城镇户口与否）的就业。出于研究的需要，本文对“城镇就业”界定为城镇常住人员的就业。）政策是其中的一个重要方面。“一五”时期城镇就业指导思想的确立、城镇就业政策的制定和实施，都跟党和政府在这一时期的路线和方针密切相关。研究这一问题可以从一个侧面反映出党和政府在这一时期关于政治、经济、社会等一系列路线、方针、政策。现阶段我国正处于经济转型期，城镇就业问题十分突出，只有制定科学合理的城镇就业政策，最大化地保证城镇就业率，才能既有利于经济健康快速持续发展，又能最大限度地减少经济转型给城镇就业带来的动荡，同时维护社会的稳定。党和政府在“一五”时期的城镇就业政策有得有失，留下了宝贵的经验教训，对今天仍有参考价值和借鉴意义。
一、“一五”时期中国城镇就业政策形成的背景
新政权建立之初，中国国内失业人数庞大，失业原因复杂，城镇就业面临巨大压力。当时，党和政府提出的解决城镇就业问题的办法，包括防治、救济、安置、鼓励四个方面。经过国民经济恢复时期的艰苦努力，到“一五”计划实施前夕，国内的城镇就业压力有所缓解，就业局面有所好转，新政权建立初期的失业最高峰已经过去。但是，城镇就业仍面临很多问题，主要有：
第一，过重的历史遗留和迅猛的劳动力增长对城镇就业的挑战。1949年国内城镇失业人员基数太大，从登记的情况来看，1949年我国城镇失业人员有474万（注：参见国家统计局社会统计司编《中国劳动工资统计资料1949-1985》（中国统计出版社，1987年）第109页。）。另外随着人口的增长，全国社会劳动者（注：全国社会劳动者，是指全国范围内一切达到劳动年龄、具有劳动能力、以合法的方式自愿从事各种合法劳动工作的中国公民。）人数也逐年增长。据统计，从1949年底到1952年底，全国社会劳动者从18082万人增长到20729万人，增加了近2700万；城镇职工人数从809万增长到1603万，翻了近一倍；城镇个体劳动者从724万增长到883万，增加了近160万（注：国家统计局社会统计司编《中国劳动工资统计资料1949-1985》，第5页。）。部分原有城镇失业人员加上新增的城镇劳动力，使得城镇就业问题依然突出。截至1952年，全国仍有376万的城镇失业人员（注：国家统计局社会统计司编《中国劳动工资统计资料1949-1985》，第109页。）。
第二，劳动生产率的提高对城镇就业的挑战。当时工矿交通企业经过生产改革和劳动组织的改革，经过先进生产方法的推广等，劳动效率显著提高。劳动效率提高后，一些企业的劳动力有了剩余，再招收新职工发生困难，使失业人员的安置受到限制。1952年9月16日的《人民日报》中，就有群众反映：“我厂因为实行生产改革而提高了劳动效率，现在厂方要解雇我们多余的职工。”（注：《关于劳动就业中的一些问题》，《人民日报》1952年9月16日。）
第三，农村剩余劳动力流动对城镇就业的挑战。土地改革后，由于耕地不足的情况基本没有改变，农村劳动力仍有大量剩余，农村劳动力无组织无计划地向城市流动的现象仍然存在。1953年春，乡村农民大批流入城市，寻找工作，给城镇就业带来一定压力（注：《中央转业建设委员会、内务部、劳动部关于农村劳动力盲目流动问题的处理意见的联合指示》，1953年4月15日，中国社会科学院、中央档案馆编《1953-1957中华人民共和国经济档案资料选编·劳动工资和职工保险福利卷》（中国物价出版社，1998年）第349页。）。
第四，劳动参与（注：劳动参与，是指一个社会或国家中，求业人口占全部人口的比重。）的扩大对城镇就业的挑战。新政权建立后，城市中一些家庭妇女经济上要求独立，谋求就业，成为城市中一批剩余劳动力。每年还会新产生一定数量的高小、初中毕业后未能升学的学生。据统计，1952年底要求就业的家庭妇女、失学青年就占到了要求就业总人数的27%（注：董志凯主编《1949-1952中国经济分析》，中国社会科学出版社，1996年，第195页。）。
与国民经济恢复时期不同的是，由于开始实施“一五”计划，大规模工业化建设对劳动力具有一定的吸纳能力。因此，“一五”时期的城镇就业问题的解决，也有前一个时期所不具备的比较有利的条件。
二、“一五”时期中国城镇就业政策的制定和实施
从1953年初到1957年底，党和政府制定和实施了一系列城镇就业政策。这些政策彼此之间既有继承性和连续性，又根据实际情况富有一定的变化性和灵活性，先后经历了“统一登记，有计划有步骤地分别处理”、“政府介绍和自谋职业相结合”、“国家统包统配”三个阶段。
（一）第一个阶段（1953年上半年）：国家“统一登记，有计划有步骤地分别处理”的城镇就业政策
1.实行国家“统一登记和分别处理”的城镇就业政策
“一五”计划之初，1953年上半年，政府基本上沿用1952年七月份以来的国家“统一登记和分别处理”的城镇就业政策。这时期，一方面，国民经济恢复工作取得巨大成功，党和政府充满自信；另一方面，出于保证重点工程建设的用人需要，产生了统一管理劳动力配置的要求。
国民经济恢复时期的政府介绍就业和劳动者自行就业相结合的就业政策，实行了两年半的时间，到1952年的下半年就进行了调整。在1952年7月的全国劳动就业会议上，针对劳动力结构性短缺和农村大量剩余劳动力涌入城市的问题，党和政府提出了逐步实现对劳动力统一调配的要求。随后，7月25日，政务院第146次政务会议批准了《政务院关于劳动就业问题的决定》。《决定》指出，城市中的一切失业人员先统一办理登记，再分别处理，从中央到城市均设立相应的委员会和办事机构进行指导（注：《新华月报》1952年第8期，第28页。）。此外，《决定》还分别对城镇失业工人、家庭劳动妇女、失业知识分子、旧军官和旧官吏、农村剩余劳动力、散居在城市的少数民族失业居民、归国的难侨和贫苦侨民、有劳动力的游民乞丐的就业问题逐一作了专项说明。1952年8月27日，政务院又颁布了《政务院就业委员会关于失业人员统一登记办法》，规定了详细的登记规则，目的是全面了解各种失业人员的情况，以便有计划、有步骤地分别处理，实现劳动就业。
根据劳动就业委员会、劳动部、内务部1953年4月的一份材料《关于劳动就业工作报告和请示》显示，从1952年9月开始的全国劳动就业登记工作，至报告时为止，登记地区共计164个大中城市和县镇，登记人数共计162.2万人，其中包括家庭妇女、小工商业主、行商、摊贩、城市贫民、妓女、乞丐、旧军官、旧官吏、失业知识分子和失业职工。最大的一批是失业职工，共计77.98万人，占登记总数的48.07%，其中大部分有劳动体能但缺少文化和技术。在边登记边处理的方针下，介绍就业27万多人，占登记总数的16.97%，因自行就业、返乡生产等应予注销的24万多人，占登记总数的15%，还剩下110万失业者。这110万失业者，加上新登记的失业者，到1953年4月底总共约240多万人。（注：劳动就业委员会、劳动部、内务部：《关于劳动就业工作报告和请示》，1953年4月，中国社会科学院、中央档案馆编《1949-1952中华人民共和国经济档案资料选编·劳动工资和职工福利卷》，第212～214页。）
在国家统一登记和分别处理的过程中出现了很多问题。登记面在不同的城市宽严不同，各地对“包下来”的范围不够明确，有些地区对统一调配的过分强调导致对私营企业雇佣员工的不合理干涉。而很多登记人员原以为登记后就可找到工作，因此产生了急躁情绪，在某些城市发生成批失业人员到劳动就业委员会、劳动局要工作要饭吃，致使干部忙于应付，陷于被动的局面。（注：劳动就业委员会、劳动部、内务部：《关于劳动就业工作报告和请示》，1953年4月，中国社会科学院、中央档案馆编《1949-1952中华人民共和国经济档案资料选编·劳动工资和职工福利卷》，第214页。）这些矛盾的不断发生，使得政府在1953年下半年重新调整了就业政策。
2.限制企业自行解雇员工的政策
这一政策继续沿用了1952年《中央人民政府政务院关于劳动就业问题的决定》中关于“限制企业自行解雇员工”的规定。这些规定有：某些企业即令一时发生困难，也应从积极发展生产和营业中来克服本身的困难，不得从解雇职工上想办法，以保障职工利益，避免增加失业，解雇职工必须按工会法及其他有关法令的规定办理；一切公私企业，对于因实行生产改革、合理地提高了劳动效率而多余出来的职工，均应采取包下来的政策，仍由原企业单位发给原工资（计入企业成本之内），不得解雇；某些私营企业因经济改组关系，本行业确无前途必须转业者，原则上应该是劳动随资本同时转业；某些私营企业确属亏本过甚，无力继续经营，经劳资协商后，仍无法开展业务，必须紧缩营业或歇业时，歇业应经工商管理部门批准，解雇一部分或全部职工亦应经劳动部门批准，如将来再扩大营业或复业时，应先使原职工复工（注：《中央人民政府政务院关于劳动就业问题的决定》，《人民日报》1952年8月4日。）。
限制企业自行解雇员工的政策是国家“统一登记和分别处理”的城镇就业政策的有力辅佐，旨在加强国家对城镇就业的统一管理。
3.“劝止农民盲目流入城市”的政策
其实这一政策早在1952年《中央人民政府政务院关于劳动就业问题的决定》中就有所涉及，这个《决定》指出：农村中大量的剩余劳动力不同于城市的失业半失业人员，他们是有饭吃有地种的，但他们有大量的潜在的劳动力没有发挥出来，应该积极设法使之发挥到生产上来；从根本打算，必须有计划有步骤地向东北、西北和西南地区移民，在不破坏水土保持及不妨害畜牧业发展的条件下，进行垦荒，扩大耕地面积；在人口密集的地区，也还有大量的废弃土地，如沙地、碱地、红土地等，经验证明是可以利用的，应组织农村剩余劳动力把这些废弃土地垦植起来；此外，有计划地发展有销路的副业、手工业和农副产品的初步加工，植树造林，养鱼捕鱼，疏浚河道，修筑道路以及建设大型水利工程等，都可以容纳大批剩余劳动力（注：《中央人民政府政务院关于劳动就业问题的决定》，《人民日报》1952年8月4日。）。
但是1953年入春的时候，由于意识到工业化建设可能会有很多工作机会，大批乡村农民开始流入城市寻找工作，有的县、区、乡政府和工会不但不加劝阻，还给开介绍信件。据统计，这期间东北鞍山市每天有农民七八百人到市劳动局要求介绍工作，西安市每天有六百余人，北京市劳动局人民接待室每天接待的来访人达三五百人，其中要求介绍工作的农民占88%。2月下旬以来，由江苏、河南、山东、陕西等省各县进城的农民及建筑工人，多持有区、乡政府的证明信件，向市劳动部门要求介绍工作（注：《中央转业建设委员会、内务部、劳动部关于农村劳动力盲目流动问题的处理意见的联合指示》，1953年4月15日，中国社会科学院、中央档案馆编《1953-1957中华人民共和国经济档案资料选编·劳动工资和职工保险福利卷》，第349页。）。
之所以在已有“劝止农民盲目流入城市”的政策的情况下，仍发生大规模的农民流入城市现象，原因之一在于1953年春是“一五”计划开始实行的时期，工业化刚刚起步，许多大项目开始建设，需要建筑工人，许多农民觉得这是一个进城寻找工作、参加工业建设的良好契机；原因之二在于这一时期国家实行“统一登记和分别处理”的城镇就业政策，一些地方的县、区、乡政府发生误解，以为城市已经具备统一安置失业人员的信心和能力，故而纷纷开具介绍信请求城镇劳动部门为人城农民介绍工作。
在这种情况下，1953年4月17日，政务院发布了《政务院关于劝止农民盲目流入城市的指示》。《指示》提出，各地劝止准备或要求进城的农民，城市建设需要增加人工时，将正式通知区、乡政府，有计划、有组织地招收；对于要求进城工作的农民，除有工矿企业或建筑公司正式文件证明其为预约工或合同工外，均不得开给介绍证件；已经进城的农民，除正为施工单位所需要者外，动员其还乡；自由进城寻找工作的村干部及民兵，一律返乡领导农民春耕播种；各城市建筑工程单位，未经劳动部门许可或介绍，不得擅自到乡村招收工人，更不得乱贴布告乱招工人（注：《政务院关于劝止农民盲目流入城市的指示》，1993年4月17日，中国社会科学院、中央档案馆编《1953-1957中华人民共和国经济档案资料选编·劳动工资和职工保险福利卷》，第359～360页。）。可见，“劝止农民盲目流入城市”的政策，也是“统一登记和分别处理”的城镇就业政策的一个方面，同样是旨在加强国家对城镇就业的统一管理。
（二）第二个阶段（1953年下半年至1955年上半年）：政府介绍和自谋职业相结合的城镇就业政策
1.实行“两条腿走路”的城镇就业政策
实行国家“统一登记和分别处理”的城镇就业政策之后，出现了一些新情况。许多企业大量解雇多余或不合要求的人员，将包袱甩给政府；许多小商小贩、个体手工业者、小型私营企业主及收入不稳定者纷纷停业，等待政府安排有保障的职业，以重新就业；并有大量的农民趁机流入城市寻找工作机会，这些都再度加剧了城镇失业的程度。据上海市的调查，已登记的失业人员中，小商小贩、临时工和主要从事家务劳动的占50%以上，身体残疾和年老体弱已经丧失劳动能力的占16.9%，有就业条件的仅占30%多一点，其中全家失业的更少，其他城市情况也与此类似。（注：《劳动就业的门路是广阔的》，《人民日报》1957年8月19日。）这说明，“统一登记和分别处理”的城镇就业政策在一定程度上，助长了失业人员依赖政府的心理，减弱了他们自谋生活出路的积极性。失业人员因不能迅速就业而产生不满；用人单位因失掉了用人方便而不满；有些地方的劳动局向工矿企业介绍人员时单纯从解决失业问题出发，不考虑生产的需要，损害了企业的利益。
一系列的矛盾突显，使得政府认识到对城镇就业实行统一管理的政策不仅加深了失业的程度，抑制了人们自行就业的主动性，也影响了企业的正常运转和经济效益。
1953年5月，政务院劳动就业委员会、劳动部、内务部联合召开劳动就业座谈会。会议提出：城市就业问题不要由国家包下来，应该实行介绍就业与自行就业相结合的方针，鼓励失业无业人员自找职业、自谋生活出路。8月5日召开的劳动就业问题座谈会，向中央提交了《中央劳动就业委员会、内务部、劳动部关于劳动就业工作的报告》。《报告》认为，“旧社会所遗留下来的广大失业现象只有随着经济建设的开展，才能逐渐消灭，而不可能一下子全部解决”，“现有失业人员的情况相当复杂，就业条件各有不同，如要求在短期内由国家统一安置，也是很困难的”。《报告》提出，“拟请各城市人民政府明令公布，除失业职工仍继续登记外，劳动就业登记宣告停止”，“除根据国家建设和经济发展的需要及失业人员的就业条件逐渐介绍就业外，要鼓励失业人员自行就业”，“为保障工业发展对劳动力的需要，有计划、有步骤地实行统一调配是必要的。但在目前情况下，实行无所不包的统一调配办法是过早的，在实际上就限制了公私企业机关用人的方便，缩小了自行就业的门路”。（注：《中央劳动就业委员会、内务部、劳动部关于劳动就业工作的报告》，1953年8月5日，中国社会科学院、中央档案馆编《1953-1957中华人民共和国经济档案资料选编·劳动工资和职工保险福利卷》，第3～5页。）1953年8月12日，毛泽东在全国财经会议上就劳动就业工作中的失误主动承担了责任，并作了自我批评（注：董志凯主编《1949-1952中国经济分析》，第206页。）。于是，政府再度实行国民经济恢复时期采用过的政府介绍和自行就业相结合的“两条腿走路”就业政策。
政府介绍和自行就业相结合的就业政策，很快就收到了良好的效果。据统计，广州市自行就业人数1953年7月份为1601人，8月份3327人，9月份仅12天就达2591人。上海市自行就业人数1953年7月份2591人，8月份3463人，9月份3603人。1953年下半年，失业工人的登记人数也逐月下降。以北京市为例，1953年6月份登记2100人，7月份登记1717人，8月份登记898人，9月份登记733人。（注：《中共劳动部党组关于目前劳动就业的报告》，1954年3月2日，中国社会科学院、中央档案馆编《1953-1957中华人民共和国经济档案资料选编·劳动工资和职工保险福利卷》，第9页。）
2.“以工代赈”救济政策的调整和淡出
“一五”计划开始以后，对失业人员的救济工作虽有不少成绩，但在救济金的开支上，仍然存在着浪费与开支不当的现象。有些地区以工代赈的开支超过了中央规定的标准，而且工作效率很低，工程翻工浪费很大，有的没有劳动力或不够工赈条件者也参加了工赈队，不管有无工作全由救济费开支。有的地方在生产自救方面，救济机关与失业工人形成了“雇佣关系”，使得劳动部门陷于生产行政事务。（注：《中共劳动部党组关于目前劳动就业的报告》，1954年3月2日，中国社会科学院、中央档案馆编《1953-1957中华人民共和国经济档案资料选编·劳动工资和职工保险福利卷》，第11～12页。）
针对这种情况，1953年8月中央劳动就业委员会、内务部、劳动部提出《关于劳动就业工作的报告》，指出：救济的目的，在于减轻失业人员的生活困难，保证饿不死人；救济标准仍按劳动就业处理失业人员办法所规定的标准执行，不宜再行提高，否则将会影响失业人员就业与自谋生活的积极性；参加以工代赈者，必须是生活确实困难、具有劳动能力的失业人员；工赈队系临时组织，工程完毕后，在未获得新的工程前，应即解散，回家自谋生活（注：《中共劳动部党组关于目前劳动就业的报告》，1954年3月2日，中国社会科学院、中央档案馆编《1953-1957中华人民共和国经济档案资料选编·劳动工资和职工保险福利卷》，第7页。）。各地根据新方针对以工代赈逐步进行整顿，将有生活出路和缺少劳动力的人清理出来，使其退出工赈队，生活确实困难者则给以救济。如北京市在1953年第一季度参加工赈队的有4806人，到同年9月份就缩减到488人；广州市的工赈队1953年2月有20000人，1954年3月降到了9000人。（注：《中共劳动部党组关于目前劳动就业的报告》，1954年3月2日，中国社会科学院、中央档案馆编《1953-1957中华人民共和国经济档案资料选编·劳动工资和职工保险福利卷》，第10页。）
“以工代赈”救济政策的调整和淡出，原因是多方面的。一是因为随着失业人员自行就业、自谋生活出路的增多，救济标准和范围自然会相应降低和缩小；二是因为救济政策本来就是缓解城镇就业压力的临时性方案，并不是本质意义上的就业政策，不可能长期居于重要位置；三是因为1954年以后，城市建筑工作逐步纳入有计划的轨道，对工程的技术要求越来越高，需要专业队伍来完成，工赈自然也就减少了。但是“以工代赈”等救济政策并未就此完全取消，事实上，这个政策一直延续，只是其地位和作用逐渐淡去，远不如从前。
（三）第三个阶段（1955年下半年至1957年底）：国家统包统配的城镇就业政策
1.实行劳动力统一招收和调配的政策
在“一五”计划的后期，各项建设的规模加大，速度加快，各部门对劳动力的需要也随之增加。为了保证能够有计划地使用劳动力，按期完成重点建设，1955年5月中央人民政府劳动部召开的第二次全国劳动局长会议，明确制定了劳动力统一招收和调配的基本原则，即“统一管理，分工负责”。其中，在招工办法上的规定，是“企业招用工人和技校学生统一经过劳动部门进行，机关和事业单位招用人员应报当地劳动部门备案”；在调配办法上的规定，是“企业之间劳动力的余缺调剂主要由主管产业部门在本系统内进行，但为避免同类职工相向调动和远距离调动所造成的浪费，则由地方劳动部门进行地区平衡调剂”。（注：袁伦渠主编《中国劳动经济史》，北京经济学院出版社，1990年，第96页。）这一政策的直接后果，实际上是取消了企业、事业单位自行招工的权力，把招工权集中到劳动部门一家。
这一政策的实施，在当时条件下，有助于制止劳动力的私招乱雇，有助于解决部门之间、地区之间、企业之间劳动力余缺的矛盾，对“一五”计划的完成所需要的劳动力起到了保证作用。但是，由于生产单位缺乏用人权，劳动部门又往往不了解企业的生产情况，势必在一定程度上影响生产。因此，1956年劳动部为了适应当时经济发展形势的变化，下放了招工审批权，放宽了招工政策，规定“企业事业单位在国家批准的劳动计划指标内招收新职工时，可由企业事业单位直接报请当地劳动部门协助招收，不必再经过主管部门和上一级劳动部门审批”（注：袁伦渠主编《中国劳动经济史》，第98页。）。结果，截至1956年第三季度末，全国职工人数的增加量不仅大大突破了1956年国民经济计划规定的劳动力发展计划，而且也超过了1957年国民经济计划劳动力的需要量（注：《国务院关于有效地控制企业、事业单位人员增加、制止盲目招收工人和职员的现象的通知》，1957年1月，中国社会科学院、中央档案馆编《1953-1957中华人民共和国经济档案资料选编·劳动工资和职工保险福利卷》，第169～170页。）。为此，国务院于1957年1月颁布了《国务院关于有效地控制企业、事业单位人员增加、制止盲目招收工人和职员的现象的通知》，规定：“所有国营企业、合作社企业、公私合营企业和所有事业单位，自1957年1月起，一律停止自行从社会上招收工作人员……所有中等专业学校、技工学校、技工训练班，1957年一律不得向外招收新生……企业和基建单位需要临时工人，应当从现有的企业、事业单位和国家机关工作人员中进行调剂。”（注：《国务院关于有效地控制企业、事业单位人员增加、制止盲目招收工人和职员的现象的通知》，1957年1月，中国社会科学院、中央档案馆编《1953-1957中华人民共和国经济档案资料选编·劳动工资和职工保险福利卷》，第170页。）这样，就重新收回了招工审批权、把招工权集中到劳动部门一家。
从形式上看，劳动力招收调配政策和就业政策并不等同，劳动力统一招收调配政策也并不等于统包统配的城镇就业政策。因为劳动力统一招收调配政策虽然能限制企业、机关、事业单位的招工权，但并能不限制就业者的就业权，也就是说政府仍然默许城镇失业人员通过多种渠道来自谋职业。但是从本质上来看，劳动力统一招收调配政策却会对城镇就业产生很大的影响。由于企业、机关、事业单位的招工权被集中于劳动部门一家，使得失业者自行就业的渠道变得越来越狭窄。尤其是从1957年开始，劳动力统一招收调配政策和统包统配的城镇就业政策，就基本上并驾齐驱了。
2.私营工商业社会主义改造中的“分口包干，统筹安排”的政策
从1953年开始的私营工商业的社会主义改造，本来是按计划、有步骤地稳步进行的。但在1955年夏季关于农业合作化的速度问题的争论之后，由于对“右倾机会主义”的尖锐批评，农业合作化运动步伐猛烈加快，并且推动了私营工商业公私合营的浪潮。各地的私营工商业者包括部分企业职工，天天敲锣打鼓，要求批准公私合营。政府只好采取一次批准、全面合营的办法，即先承认公私合营，以后再进行清产核资、生产安排、企业改组和人事调整。到1956年底，全国私营工业户数的99%，私营商业户数的82.2%，分别纳入了公私合营或合作社的轨道（注：胡绳主编《中国共产党的七十年》，中共党史出版社，1991年，第381页。）。在这个过程中，国家采取了“分口包干、统筹安排”的办法，由国营企业各主管部门分别对相应的私营企业的资金、财产、生产经营、劳动力及资方人员等方面进行全面安排和处理。其中对资本家实行赎买政策，按其原有资产，每年付给一定的利息（直到“文化大革命”以前），并把他们安排为国家职员或工人。（注：袁伦渠主编《中国劳动经济史》，第79页。）
在私营工商业社会主义改造过程中，由于实行“分口包干、统筹安排”的政策，既没有造成生产的中断，也没有造成职工的流失，也就是说基本没有造成新的失业人员。
3.城镇失业人员下乡劳动的城镇就业政策
1956年是社会主义改造基本完成的一年，非公有制经济成分被迅速地削减。在这种情况下，原来那种通过允许多种经济成分生长和鼓励人们自谋职业来扩大就业门路的“两条腿走路”就业政策，就不可避免地要发生改变了。
1956年四五月间劳动部召开全国劳动力调配工作会议，对解决城镇失业问题进行了专门的讨论。会议认为，中共中央提出的《全国农业发展纲要草案》中所规定的解决城镇失业问题的方针是正确的，该方针就是：“从1956年开始，按照各地情况，分别在5年或者7年内，解决城市中的就业问题，使现有城市失业人员都有获得工作的机会”，“除了能够在城市就业以外，他们的就业途径，是到郊区、到农村、到农垦区或者山区、参加农、林、牧、副、渔等生产事业和农村的科学、文化、教育、卫生事业”（注：《中共劳动部党组关于解决城市失业问题的意见向中共中央的报告》，1956年8月20日，中国社会科学院、中央档案馆编《1953-1957中华人民共和国经济档案资料选编·劳动工资和职工保险福利卷》，第17～18页。）。当时是这样计算的：北京市郊区共有400多个农业生产合作社，共约有4000个生产队，每个队可安置3个人，平均每个社可安置约30人。全国共有75万个社，只要每个社能够安置5个人，全国就可以安置300多万人（注：周恩来：《关于劳动工资和劳保福利政策的意见》，1957年9月26日，中国社会科学院、中央档案馆编《1953-1957中华人民共和国经济档案资料选编·劳动工资和职工保险福利卷》，第20页。）。
当时政府认为，乡村是容纳劳动力的大海，如果采取积极发展农业、巩固合作社的方针，大力提倡精耕细作，兴修水利，发展副业，开荒造林，靠山吃山，靠水吃水，实行多种经营等措施，农村可以安排很多的劳动力。农民的生活提高了，农民就不需要进城，而且农村可以容纳一部分城市多余劳动力。时任劳动部副部长的宋平明确指出：“劳动就业问题不是孤立的问题，它必须从六亿人口的统盘安排中求得合理的解决”（注：宋平：《劳动就业问题》，1957年11月，中国社会科学院、中央档案馆编《1953-1957中华人民共和国经济档案资料选编·劳动工资和职工保险福利卷》，第21页。）。
然而，这一政策在执行过程中，在动员城市失业、无业人员（特别是中小学生）下乡参加农业生产方面，却存在着一定的困难。很多人认为农村总要比城市差，因此宁愿在城市等待就业，也不愿下乡。为此，政府一方面加强城市的户口、粮票管理，劝阻乡村人口迁入城市，规劝企业尽可能不向农村招工；另一方面千方百计地采取说服教育的方法，克服各种障碍，反复调整生活补助费标准，承诺妥善安排下乡人员的劳动和生活，动员青年劳动力和毕业学生下乡参加农业生产。如1957年1月20日，浙江省民政厅、劳动局为妥善安排下乡人员的劳动和生活，专门出台了《对巩固移民插社问题的意见》，从生产、生活、医药费用三个方面对下乡劳动的新社员的各种困难提出了详细的解决意见（注：中国社会科学院、中央档案馆编《1953-1957中华人民共和国经济档案资料选编·劳动工资和职工保险福利卷》，第66～67页。）。1957年8月，武汉市中小学毕业生升学就业指导委员会组织武汉市自学青年下乡学习工作队到市郊，进行了实地访问和学习，帮助学生了解农村，培养下乡学生积极分子（注：中国社会科学院、中央档案馆编《1953-1957中华人民共和国经济档案资料选编·劳动工资和职工保险福利卷》，第64～65页。）。1957年8月《劳动通讯》报道了厦门市组织3000名失业人员开发山区经济的情况，介绍了经验，提出了表扬（注：中国社会科学院、中央档案馆编《1953-1957中华人民共和国经济档案资料选编·劳动工资和职工保险福利卷》，第76页。）。
1950年至1955年，全国城镇登记的失业人员当年就业人数分别为36.6万、37万、24万、43.9万、11.9万、5.4万，但1956年猛增至102.5万，明显高于其他各个时段，说明“城镇失业人员下乡劳动”的城镇就业政策实行以后，对全国城镇就业的影响很大。
至此，国家统包统配的城镇就业政策基本形成。促使这一政策形成的直接原因有两个，一个是社会主义改造消除了以往多种所有制经济成分并存的局面；另一个就是政府认为找到了有足够能力解决城镇就业问题的办法，那就是用农村来容纳城镇的部分劳动力。
三、“一五”时期中国城镇就业政策的效应
“一五”时期中国城镇就业政策的制定和实施，对国家政治、经济、社会发展和人民的生活都产生了很大的影响。这些效应有些是正面的，有些是负面的；有些是短期的，有些是长期的。
（一）“一五”时期中国城镇就业政策的基本取向
不难看出，每次开始实行国家统一安排的城镇就业政策，都是在国民经济恢复和进展迅速的时候。如1952年下半年开始采取国家统一安排的城镇就业政策，是在国民经济恢复工作取得了巨大成功之际；而1955年下半年开始再次转向国家统一安排的城镇就业政策，是在社会主义改造进入高峰期并且即将完成之际。而实行“两条腿走路”的城镇就业政策却是在城镇就业压力增大、就业情形变得复杂、国家统一安排的城镇就业政策乏力应付的时候。政府在1953年改变城镇就业政策之时，所表示的原因不是“错误实行”而是“过早实行”了统一调配办法。
可见，“两条腿走路”的城镇就业政策，在当时不过是在特定时期、特定条件之下为缓解就业困难局面而采取的权宜之计。而政府对于城镇就业的指导思想早已确立，即由国家来统一安排就业。只是由于建国之初就业压力巨大、情形复杂、政府解决力量有限，国家统一安排就业的政策才未能自始至终、一以贯之地实行。“一五”时期城镇就业政策虽然有所反复，但就业指导思想的总体取向是始终如一的，那就是趋向于国家统一安排就业，城镇就业的统一性和计划性不断增强。
（二）“一五”时期中国城镇就业政策的正面效应
1.失业人员大幅度就业，生活得到更好保障
“一五”计划前夕，全国城镇失业人口376万，失业人员不但数量庞大，而且成分不齐，失业原因复杂，生活艰难。党和政府通过一系列就业政策和措施的出台，不但保障了失业人员的最基本的生活需求，还逐渐扭转了就业困难的局面。从1952年底到1957年底，城镇社会劳动者人数从2486万人增加到3205万人（注：国家统计局社会统计司编《中国劳动工资统计资料1949-1985》，第5页。），净增加719万人，同时期内城镇失业人数从376.6万人减少到200.4万人（注：国家统计局社会统计司编《中国劳动工资统计资料1949-1985》，第109页。）。由此可见，“一五”期间不但消化了原有的失业人口，还安排了部分新成长的劳动力得以就业。失业人员大幅度就业，从而使生活得到较好的保障。
2.缓解社会矛盾，巩固稳定的政治局面
政府通过一系列城镇就业政策的实施，逐渐扭转了就业局面，稳定和消除了失业人员的不满情绪，缓和了社会矛盾，争取到了民心，从而巩固了新政权的基础。中共八届二中全会指出：“1956年的人民生活有改善，就业有增加，人民对于这些是满意的。”（注：《中共八届二中全会公报》，载中国人民解放军国防大学党史党建政工教研室编《中共党史教学参考资料》第21册，国防大学出版社，1986年，第510页。）这一点可以从如下对比中反映出来：1956年一年中，美国发生了3800次罢工，参加人数约190万；1957年3月英国爆发了20万造船工人罢工和150万机械工人罢工，成为1926年大罢工以来英国最大的一次罢工；1956年3月至4月间法国发生了20万煤矿工人罢工、36.5万铁路工人罢工和2万名航运航空人员罢工；1956年意大利几乎各个主要经济部门都发生了罢工运动，农业区200万以上的农业工人大罢工震动了整个意大利；1956年和1957年间拉丁美洲的工人罢工运动也非常频繁（注：《资本主义国家的工人运动》，《人民日报》1957年5月1日。）。而在世界各地工人罢工的浪潮中，中国各城市各界人民，却用集会、游行等方式表示出对党和政府的拥护。1957年5月1日，上海市20万人、天津市15万人、武汉市15万人、沈阳市40万人、重庆市13万人、西安市15万人以及全国其他城市成千上万的人参加了庆祝国际劳动节的集会和游行，打出了各种努力发展生产、拥护党和政府的标语（注：《全国各地集会游行庆祝“五一”》，《人民日报》1957年5月3日。）。
3.促进国民经济的发展，保证“一五”计划顺利完成
城镇就业政策的实施，在经济方面的意义最为明显。一方面，对城镇失业人员的救济和安置稳定了社会秩序，保障了他们的基本生活，调动了人们建设的积极性和创造性，提高了劳动生产率，促进了国民经济的发展。1957年城镇社会劳动者人数比1952年净增719万，年均增长率5.2%；1957年工业全员劳动生产率比1952年净增2189元／人年，年均增长率15.5%；1957年职工平均工资比1952年净增179元／人年，年均增长率5.4%（注：何光：《当代中国的劳动力管理》，中国社会科学出版社，1990年，第49页。）。另一方面，国家统一安排的城镇就业政策和劳动力的统一调配政策，便于全国范围内失业人员和新生劳动力的统一安排和调剂，保证了第一个五年计划时期对劳动力的需要。“一五”期间工业总产值年均增长18%，成为中国经济发展速度和工资增长速度最快的时期之一（注：邓力群、马洪、武衡主编《当代中国经济》，中国社会科学出版社，1987年，第33页。）。
（三）“一五”时期中国城镇就业政策的负面效应
1.社会主义改造后期对手工业和资本主义工商业改造过急，结束了多元化的就业格局
手工业和资本主义工商业对国民经济的恢复和发展、安置失业人员就业曾经起到过重要的作用。但社会主义改造后期，对个体手工业和资本主义工商业的合并和改造过急、过快、过多、过早。从1952年到1957年，私营企业职工年末人数依次为367.3万、366.9万、289.2万、218.9万、2.8万、2.5万，城镇个体劳动者年末人数依次为883万、898万、742万、640万、16万、104万。虽然这些人数的减少并不意味着新的失业（因为这部分人基本都转移到新的公有制成分的经济形式当中去了），但是却意味着多种所有制经济成分的消失，多元化的就业格局的解体。这使以政府安排为主的城镇就业体制，丧失了补充和调节的机制。
2.城镇就业政策导致了“非企业利益化”的后果
这里所说的城镇就业政策中的“非企业利益化”，是指不顾企业的意愿，由政府出面，按照政府的意愿把员工送交给企业或留置在企业，把需要政府和社会解决的问题强行捆绑在企业身上，从而损伤企业的利益。“非企业利益化”的城镇就业政策隐伏着许多弊病。
一是存在危害效率的隐患。各地劳动部门在安排就业方面，一旦抱着为了就业而就业的倾向，不考虑生产和经济发展的需要，就会使得许多不合格的人员进入到企业中。国民经济恢复时期，各种工作需要的专业性还不强，新手、非熟练工经过一段时间的训练尚可很快适应工作。但从长远来看，各种工作的专业性和技术性越来越强，不考虑企业发展来安置员工，会导致产生冗员，人浮于事，阻碍生产效率的提高。随着时间的推移，部分职工会认为“进了国营门，就是幸福人”，从而不思进取，坐吃企业的“大锅饭”，劳动纪律松弛，从而阻碍生产效率的提高。如当时上海电影制片厂有许多优秀的导演和演员，但是有些导演两三年不拍一部戏，有些演员7年不拍一个镜头（注：《算就业，还算失业》，《人民日报》1956年12月2日。）。
二是存在着危害公平的隐患。企业内合格的人员与那些不合格的人员、多余的人员共同应付“三个人的饭五个人吃”的局面，长期下去损伤了合格员工的利益。而有些职工在被安排为某单位的固定工以后，即使不能发挥技术业务特长，非经组织批准，也不能流动，想自谋出路也难以实现，就业选择受到很大限制。如第一机械工业部设计总局第一分局和第三分局，各有几十个翻译，却有时一半的人闲一整年，有时“全体失业”8个月（注：《算就业，还算失业》，《人民日报》1956年12月2日。）。1956年上海有些企业或行政单位，在增加人员中带有盲目性，进人过多。其中如国营上海建筑机械制造厂，没有订出正确的劳动计划，就盲目增加了500多名职工，许多工人无工可做，造成有100多名新工人要求上海劳动部门另行处理。同样的情形在别的企业也有发生（注：《生产建设事业发展给人民带来的福利，上海今年有十四万多人就业》，《人民日报》1956年12月6日。）。
3.城镇就业政策导致“非城市化”问题
这里所说的城镇就业政策中的“非城市化”，是指在全国的就业问题上，牺牲农村的利益来保护城镇的利益。
“非城市化”最初的表现是禁止把农村的就业压力转移到城镇中去，对进城寻找工作机会的农民大多责令还乡生产，劝导乡村人口不要迁入城市，规劝企业尽可能不从农村招工，向职工宣传尽量把家属留在乡村；后来则表现为把城镇的就业压力转移到农村去，组织城镇失业人员下乡劳动，动员青年劳动力和毕业学生下乡参加农业生产。同时加强城市的户口、粮票管理，人为地强化城乡之间的界限。这些都在一定程度上固化了城乡二元化结构。
“非城市化”把城镇的就业压力转移到农村之中，将“显性失业”转化成了“隐性失业”。表面上看起来，好像人人都有工作，保持着劳动者与生产资料相结合的状态，但这些被强行安置的多余劳动力，由于生产效率和经济效率太低，劳动者与生产资料只是形式上的结合而非内容上的结合，事实上仍相当于处在失业和半失业状态。1956年浙江省劳动局曾经动员了相当一部分城市居民，以移民插秧的方式下乡参加农业生产，但对农业合作社的经济力量估计过高，安插的户数超出了农业社安置的(12)可能，又没有做好到农村后的巩固工作，结果相当一部分人流回了城市（注：《浙江省劳动局关于当前城市失业人员情况和今后劳动就业工作意见的报告》，1957年8月，中国社会科学院、中央档案馆编《1953-1957中华人民共和国经济档案资料选编·劳动工资和职工保险福利卷》，第60页。）。这种“隐形失业”的就业办法只能取得一时的稳定，却并不能真正解决城镇就业的问题。用“非城市化”的方法来解决城镇就业问题，只是矛盾的转移，并不是矛盾的解决。
4.城镇就业的统一性和计划性不断增强，最终形成了统包统配的就业模式并得以长期实行
由于当时党和政府在就业理论的认识上不充分，导致了不合理的就业指导思想。在国家统筹安排就业的指导思想下，缄镇就业政策的统一性和计划性不断加强。“包下来”的政策最初只适用于国民党政府遗留下来的公职人员和接收的官僚资本企业中的职工。但后来其范围不断扩大，到了1956年以后，几乎所有城镇劳动力都由国家统一安排就业。就业的统一性和计划性越来越强，最终形成了统包统配、能进不能出的劳动就业模式，并被长期贯彻执行。统包统配的就业模式和计划经济体制相互联系，影响了中国其后30余年的发展命运。
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