我国财政收入体制特征和改革路径，本文主要内容关键词为：财政收入论文,路径论文,体制论文,特征论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、我国财政收入体制的实质
在公共财政学理论框架中的财政收入体制问题，是一国政府的财政理念、财政手段、理财形式和财政政策的集中体现。它本质的说，就是一国政府为应对其各项活动的支出，如何去筹资的问题，即政府怎样去筹集收入，筹集多少，用什么形式去筹集，向谁筹集等大问题。
古今中外的财政收支运动规律揭示了没有财政收入，也就没有财政支出。财政收入是为了财政支出，反之亦然。两者相辅相成，共荣共衰。一国政府的财政收入体制，是随着所处经济、政治、社会和文化等环境条件的发展而不断变革的。他事关国家的“钱袋子”改革，是一个国家最为敏感的改革大事。
古往今来，当今世界各国的财政史表明，在财政收入体制中，都是运用了众多的，纷繁复杂的税收、规费和国债等工具来筹集政府收入。从这个意义上来说，也是一部税收史、规费史和国债史。
社会主义初级阶段的财政收入，它取之于民，用之于民，但是，取多少，向谁取，如何取?包括：(1)一国的财政收入的总量规模的合理界限，主要是财政收入占GDP的比重界限，即财政负担率问题。(2)一国的财政收入结构、机制如何?(3)一国的财政收入增长速度和幅度以及是否稳定和可持续发展?(4)一国的财政总收入与财政总支出比较，有无财政赤字或财政结余等等。
上述种种，这是事关我国社会主义公共财政建设的根本目的的大事，即怎样建立一个有利于推动生产力发展，推动社会公平和正义，并促进和谐社会建设的财政收入体制问题。
西方公共财政学理论领域中的财政收入体制问题，十分强调规范的财政理论分析，规范分析的目的就是要考察各种论点、论据的机制、机理形成等等，并认识和强调“没有什么比一个好的理论更为实用”。其中包含一个重要理论内容：最适课税理论。最适课税理论寻求一种能使征税的效率成本最小化的税收制度[1]。这方面的主要成就还涵盖了如何把政府支出与税收收入的分析更为紧密地与基本经济理论结合在一起考察，并成为当代收入理论研究的前沿领域之一。美国财政学家H·S·罗森在其《财政学》中曾引用C·狄更斯的一句名言：“这像税收那么真。没有别的东西比税更真。”[2]中国财政收入体制的理论基础，应努力从中汲取其营养材料。
二、我国财政收入体制的三大特征分析
考察一国财政收入体制的主要特征，是把握其本质功能，探求其功过利弊全局核心要害的切入点。而且，通过这些考察分析，应该是全方位和多视角的。包括：(1)财政收入总量分析；(2)财政收入结构(构成)分析；(3)财政收入增减速度分析。
(一)中国财政收入总量特征——大而失度
一国的财政收入体制，简而言之，它是一国政府凭借其政治和财产权利，向老百姓集中收取的资源(资金)收入体制。即国家的钱袋子如何筹集问题。它可喻作是一架抽水机的运作机制机理，包含有总抽水量，各个抽水管道，抽水量以及其流量、流速等层面架构组成的。
现阶段我国财政收入的总量特征，应该如何把握?可概括为“大而失度”。其理由是：首先，形象地说就是我国财政收入抽水机中组装了“众多的”抽水管道，造成了抽水总量激增，以至造成财政收入总量占GDP比重是“大而失度”。
我国财政收入总量，不仅包括列入预算内收入，而且也含有预算外收入，两者的财政性质是相同的，有同质性。两者的区别性主要是在于管理形式上，前者列入预算内，后者不列入预算，即预算外管理。对此，有的学者对前者泛称为狭义的财政收入。把包括前者与后者总和的称广义的财政收入。本文所考察的一国财政收入，也是作如是的，即包括预算内，预算外两大部分广义性和通称性概括。
据有关部门资料，以下试以2004年我国财政收入为例：列入当年国家预算的财政收入为26356亿元。主要是税和费收入，其中税收收入为24141亿元。而游离于国家预算以外的预算外财政收入则为23885.14亿元至26105.14亿元。包括：
一是政府公共管理部门和社会组织收费12211亿元(其中一部分进入预算内收入，还有一部分进入各级财政预算外收支两条线管理，另有一部分为自收自支)。另有数据称为10532亿元。
二是土地出让金收入为5894.14亿元。如以年平均出让土地300～350万亩乘以平均15万元～16万价格测算也大体相当。
三是社会保障基金缴费(各地税务机关代收)5780亿元。另有材料称为8000亿元。
以上三项合计为22206.14亿元至26105.14亿元。
而2004年当年的GDP为159878亿元，占GDP的比重高达30.37％~32.81％，表明我国财政收入总量占GDP比重即财政负担率高达30％以上，它超过了发展中国家能承受上限的25％近6～7个百分点。如果再加上现下时弊：企业办事需要的各种隐性攻关费用和成本，如摊派、赞助、办班、吃饭招待、企车政用、政费企负等，估计占GDP之比重将在40％左右①。
其次，不列入国家预算内的财政性收入，主要是三大项：税务机构代收的社会保障基金缴费、土地出让金收入、政府管理部门收费的“非税收入”等。如以上述，2004年材料表明三项会计的预算外收入的高项达26105.14亿元，几乎同预算内收入26356亿元各占一半。尤应指出的一点，土地出让金收入问题，实质是一个似税非税是租性质的土地财政收入。对它的功过得失，我曾作过一些社会经济评价[3]。现在的土地出让金问题仍在发展中，仍是宏观经济调控当局所特别关注的问题，因为它毕竟事关财政收入5000~6000多亿元的巨额收入，不仅加大了我国的财政收入总量，而且也相应的增加了我国财政收入总量占GDP的比重。再说，现有的土地出让金收入数额，都只是粗略的计算，真实的土地出让金收入究竟是多少?纯收益有多少?财政部门和国土资源部门都说不清!目前土地出让金仍处于“失控”状态。
二是政府管理部门收费。数额惊人。仅2004年一年收费按低算也达10532亿元。再加上，每年的社保基金缴费收入6000~8000亿元，以及其他隐性收入，这样，我国财政收入占GDP的比重，必然是在40％左右。我国财政收入占GDP比重如此之高，令人联想起福布斯发布的“全球2005税务负担指数中国税负第二”在国内财税界引起的不同认知。但关键点是这些不列入预算的“费”，它与“税”本质上究竟有什么不同!“税”“费”同质同源性，是不争的事实。费改税又改不了，奈何?中国税负全球第二的结论，其计算口径、方法不同对我国有无直接对比性?然而它的警示性和借鉴性是决不可忽视的!
再次，我国财政收入盘子大，而且不仅取走了全部“M”部分，还侵占到了“V”部分。这可从我国劳动者的工资总额，即“V”部分占CDP比重得到佐证。改革开放以来，我国的劳动生产率提高是不争的客观事实，但国民工资总额增长不大，且其占GDP比重在下降。以下材料可以大体说明事实。
工资总额占GDP比重1980年为17％；1990年为16％；2000～2002年为12％(绝对额为1.2万亿元)；2003年为12％~12.5％。
那么钱哪里去了?实际上我国经济增长的好处过多地分配给了政府和企业与垄断企业，如表1。
应该指出，这里还有一个农民工工资的问题，国民工资总额统计数字中的进城民工工资统计数据可能不精确，但反映的总态势是可信的。自1996年来，每年平均有2000多万人进城，除了有200万人从农村考入大学进入城市成为白领人员外，其余亿万人口的收入都非常低。
值得人们关注的是，作为第二次分配的财政收入占GDP的比重无论是财政总收入或者预算内收入甚至是预算外收入均超过了初次分配工资总额占GDP比重!而美国的工资总额占GDP比重近年来一直稳定在50％左右。
(二)中国财政收入体制的形式特征——多而繁杂
计划经济时期，我国财政教科书中财政收入形式包括税、利(国企上缴利润)、费、债四大形式。现在除“利”外，从1993年实行分税制以来，国企利润不进入预算，但迟早仍应纳入国家财政收入的。相应的，现增加了“国有资产收入”项目等。不仅如此，如上述，近些年的财政收入结构构成中，增加了社保基金缴费(税务机关代收)，土地出让金收入和非税收入等项目。
我国现阶段财政收入形式的多样性和繁杂性，以至于可以这样说，当今中国财政收入形式是世界上最多样化的。
对此，人们普遍反映，包括各级人大代表在审查政府预算的财政收入项目，正是“外行看不懂，内行说不清”。财政理论和实务界，对此就有预算内收入和预算外收入；制度内收入和制度外收入；第一财政，第二财政，第三财政，第四财政或称地方政府的第二财政以及非税收入等等新概念。新称谓和新概念。一言概之，我国财政收入形式特征是多而繁杂的。事物的多样性和繁杂性，是共生同伴的，但其优劣性质是需要有科学评价和界定的。
其次，从税、利、费、债的财政经济比较，包括垂直的历史比较和中外横向比较角度并结合我国实际看。
一是费多杂。当今中国财政收入中究竟有哪些费，收了多少“费”?费改税历程步履维艰，而政府部门收费最容易，一个红头文件就搞定!它不像征税，在法治国家须有立法程序等约束，发债要还本付息，而且现在还不允许地方政府发债。相比之下，政府管理部门收费，开个口子，收一项费的限制就少得多。因而，现今中国政府部门究竟有多少收费项目，收了多少，几乎是无法统计的。财政部现拟用“非税收入”来管治，是其时也。上述仅2004年一年就收费过万亿元，确是触目惊心，但这也只不过是一个概貌和基本态势!
二是税亦多杂。中国千年的皇粮国税——农业税等是取消了，减轻了农民的负担，但随之而来的农村的各项收“费”仍居高不下。现在我国28个税种，主要税收收入中的增值税，是一种间接税，占了中国全部税收收入的40％。如加上企业所得税，则占全部税收的三分之二，地方税收占三分之一。还有一个“减税”全球潮问题。中外企业所得税合并是“减税”减负，利息税命运如何?
三是债不多杂。主要是显性内外债不多杂而国内隐性债务多而杂。举外债多，但买外债更多。积极的财政政策，中央政府出手的大手笔是一个“债”字，累计发行建设国债万亿元，解了外有亚洲金融危机，内有通缩和内需不足之危，开创了我国财政收入倍增，国力大增的局面，可圈可点。最近我国总财力中的国家外汇储备已高达1.2万亿美元，居世界第二位。据国家外汇管理局公布，截至2006年底我国外债余额为3229.88亿美元，比上年末增加419.43亿美元，增长14.92％，各项债务指标均在国际标准安全线之内②。另据美国财政部最新数据显示，截至2007年1月，中国持有美国国债总额达4005亿美元，而一年前中国持有美国国债的总额为3139亿美元，即一年间增持美国国债866亿美元，年增幅高达27.5％。外国持有美国国债总额为2.12亿美元，其中中国名列第二，占外国持有美国国债总额的18.89％等等③。
至于现在的国内隐性债务多杂问题，且不论社保领域的历史欠账债务，最现实的是县乡基层财政的债务问题，有材料称，仅2005年，乡级债务就高达万亿元。全国乡镇近5万个，平均每个乡镇负债2000余万元。今年1月1日农业税取消后，乡镇财政收入甚微，何论还债。
(三)我国财政收入体制的速度特征——快而无序
我国财政收入体制的快而无序是其主要特征。它表现在：
首先，财政收入达两位数的增速。由于我国财政收入构成中既有税收收入的增速，又有突发性项目如土地出让金收入和各种名目繁多的收费项目的超速发展，令我国财政收入达到了两位数增长。以财政收入(预算内)为例也能说明这问题。我国预算内财政收入在2003年就突破2万亿元，2004年突破2.5万亿元，比上年增长21.4％，2005年突破3万亿元，比上年增长19.8％，2006年全年财政预算内收入已越过3.5万亿元的新台阶，达到3.9万多亿元，比上年增长24.3％。
其次，财政收入占GDP的比重增速居高不下，这里仅用财政预算内收入占GDP比重的增速状况(见表2)就可说明。
再者，我国财政收入增长不仅是“快”而且是“无序”，体现在：一是我国财政收入构成的各个项目如税、费、债特别是土地出让金的增速是无序发展的。不仅一般常规性的税收收入增速快，税收收入1993年为3000多亿元，而到2006年为37600多亿元，增长15倍。有学者估计，中国的税收增长速度相当于GDP增长的2-3倍。土地出让金收入和政府管理部门收费更是突发增长。土地出让金制度是1987年在深圳试点的。1988年，《宪法》修正案规定“土地的使用权可以依照法律的规定转让”，同年《土地管理法》修改议案也规定“国家依法实行国有土地有偿使用制度”。1990年国务院发布《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》对土地使用权出让等问题做了更明确规定。1994年《城市房地产管理法》又进一步用法律规范确立，使土地出让制度有了法律保障等等。据全国人大2004年《土地管理法》执法检查组报告，1992~2003年，全国土地出让金收入累计达1万多亿元。另据有关资料，2004年全国土地出让金收入为5894.14亿元，2005年为5500亿元。但这只是粗略统计的，真实的土地出让金到底有多少?财政部门和国土资源部门都说不清楚。一说土地出让金收入成了“第四财政”，一说土地出让金是地方政府的“第二财政”，是地方政府的“心头肉”，数目庞大，用途广泛，多数被政府用于城市建设。此外，国务院发展研究中心发布的一份报告指出：“在一些地方政府，土地直接税收收入及城市扩张带来的间接税收占地方预算内收入的40％，而土地出让金净收入占地方预算外收入的60％以上。”因此，现在中国的房价居高不下，地方政府也是直接受益者，他们有保护自己财源的本能冲动等等。据说，土地出让金制度借鉴了香港地区经验。殊不知，香港在回归前对公共房屋地皮，只是收取象征性的1港元作为住房保障。政府管理部门的收费，应该指出，不仅收费绝对数额惊人，而且其增速也是超速度。它由1978年的960.09亿元，增长到2004年的10532亿元。26年间增长10.95倍。更令人关注的是，有学者估计，目前中国政府管理部门的收费规模已在2万亿元以上，占财政预算内总收入近4万亿元的一半。由于收费项目繁多，管理混乱，给企业造成沉重负担，也给贪污腐败可乘之机。正是这样，财政部2007年规划将其改称为“非税收入”，拟全口径列入政府收入大类，并争取在《预算法》中修改，并在江苏省南京市试点。
三、我国财政收入体制的三点改革路径
综上对我国财政收入体制的三大特征的分析，并结合我国公共财政的本质职能转变，特别是政府职能转变定位在宏观调控、社会管理和提供公共产品和公共服务等三大领域的大格局下，从中可以得出三点改革路径思路。
第一，从我国财政收入总量层面分析，其改革路径思路，是财政收入盘子从经济总量集中多少要取之有度，要适度，即适“经济框框”GDP之度，叫适度财政。
换言之，我国的财政收入总量，要将所有政府财政性收入进入一个“笼子”(预算)统管。不能再搞大而无度了，财政决不能拿“过头税”“过头粮”。
第二，从我国财政收入的结构层面分析，税、债、费等财政形式手段的选择和权重架构上考察，我认为应该是“多用税，广用债，深减费”。
“多用税”，中外财政“税更真”。财政范畴，如果离开了税，就不知其为何物。当今财政收入结构中形式多样，但应坚持以“税”为帅，真抓实抓，不断进行税制改革。我国税制改革之路，将是一条漫长曲折的路。现在不征农业税了，但共同富裕后的农村还是要收税的，现行的间接税和直接税的混合税制，也是要改革的。
说“税更真”一是税的法制性。税有法律框架结构体制的支撑。二是税的规范性包括税本身和文化的、历史的、道德的规范性。三是时代的对比性。包括民族的、全球的、时代性等等。例如，当今21世纪还搞“人头税”性质一类的税，就不合时宜了。
“广用债”。其含义可以从两个层面上观察。一是从其理论层面看，国债作为国家的公信用，他是一种信誉度和含金量极高的“金边债券”，并按市场规律发行和流通的证券。国债的发行年限可长(10年或以上)中(5年或以上)短(1年甚至半年)配合。发行金额也有弹性等等。国债具有三性：即公信用特征即收益安全性；具有一般信用两个特征即借债还本付息的增值有偿性以及国债买卖的自愿性；何时需要、何时发行等灵活方便的流动性和变现性。国债是安全性，有偿性和流动性三性俱全。(王美涵，2002)
李嘉图的税收、国债等价理论和当代公共财政国家哈维·罗森的国债负担问题都应是有分量的理论基础。
二是从世界各国公共财政实践层面看，“广发债”是一个普遍规律，我国文革中的“既无内债，又无外债”是违背普世理财观的。当今世界经济金融化趋势渐盛，包括债市、股市、保险、信贷等在一个经济体中的比重不断上升，并对该经济体的经济、政治等产生深刻影响。目前，美国国债达8.3万亿美元，地方政府债务1.73万亿美元，如加上公司债务和消费贷款，住房抵押贷款等家庭债务，合计已达GDP300％以上④。如上所述，我国不仅举外债而且买外国国债。不久，我国政府将在香港地区发行美元债券等等都是“广用债”的应有之义。
从我国公共财政国内的实践看，我国7~8年的积极财政政策，就是“广用债”的具体生动实践。“广用债”初试锋芒，取得了辉煌成效，举世瞩目，办成了多年想办而办不成的大事!尽管现今它已淡出转为稳健的财政政策，但是，“广用债”这篇文章只是中国财政发展史写下的一片序言，后续更有光辉灿烂的前景，大有空间和时间广度和深度![4]
当然，也应吸取世界各国政府的债务管理经验，以进一步加强我国中外债务管理。
“深减费”。财政学范畴中的“费”，规费，政府部门收费等之谓也。尽管多年来，财政当局反复提出要“费改税”，收效甚微。但现在我国政府部门上下左右，四面八方都伸出千万只“手”来收“费”。今年又提出将它归结为“非税收入”列入国家预算内等新措施。我认为，这样的收“费”将是我国财政工具弊端的综合反映。决不是改名换姓就能解决问题的。因为改了“费”的名，并不能变换其“费”的基本性质，称它为“非税收入”与“费”，实质上，两者是“等价”的。集中起来说，对于“费”的改革方向，应该是一个“减”字，即深减费!中国现在不是“减税”，而是“减费”，和“深减费”!
一国政府的财政收入结构及其构成工具的选择和权衡是至关重要的。没有科学的和民主的财政收入工具决策，不加选择的“什么来钱，就抓什么”、“多多益善”等，是有悖于社会主义公共财政原则和财政目的的。
第三，从我国财政收入的速度层面分析，所说的“快而无序”特征，对应之策，应是为同当今对待经济增速之策一样，是“好”字当头，又好又快。我国财政收入的速度，同样也应又好又快。财政收入又好又快的含义有三，他意味财政收入的速度，是有经济和社会效益的速度；意味着财政收入速度是适应经济社会和文化需要增长的速度；意味着财政收入的速度，是有弹性的速度，增减自如的速度；财政增长速度最终不能长期地跑在经济增长速度的前头!
通过上述财政收入现象的种种分析，集中起来说，它是一国政府财政利益分配中各个利益相关者主体间包括中央政府和地方政府之间；各级政府与各经济管理部门之间；政府、企业和居民之间等等利益分配的大博弈!改革开放三十年，财政领域的风云路程，从上世纪八十年代的“分灶吃饭”，九十年代分税制改革，上世纪末和新世纪初的积极财政政策，以至迄今的稳健财政政策全过程，从财政收入层面看，无非是中央先后出台运用了税收工具、国债工具，非税收入的费工具以及似税是租的土地出让金等等工具。所不同的是这种大博弈有时是中央政府财政的主动出击，有时则是地方政府或政府主管部门反击，说到底，都是社会主义初级阶段，各个利益主体间的利益大博弈!
注释：
①《经济研究资料》2007年17F-2，第2页。
②《钱江晚报》2007年4月20日，13-14版。
③美国《国际先驱导报》2007年4月5日。
④《经济学消息报》2007年4月13日第4版。
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