转型期西方公共教育发展前瞻，本文主要内容关键词为：转型期论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、工业时代西方公共教育发展回顾
在人类教育史上，公共教育制度伴随着工业革命的浪潮而孕育诞生，这是教育发展进程中的一个重要里程碑。中世纪天主教会的文化专制主义为教育烙上了浓重的宗教印记，当时的教育更多的是天主教会进行宗教统治的一种工具。随着工业革命的进行，新兴的资产阶级逐渐发展壮大，西方民族国家的建立以及机器大工业生产迫切需要教育的世俗化和大众化。具体地说，工业革命极大地促进了大工业条件下的劳动分工，这就要求社会成员具备工业经济所需要的不同的生产技能以及角色认知，这种需要直接推动了公共教育的发展。发达的工业社会“以空前的程度依赖于科学研究的成果，依赖于熟练的、有责任心的劳动力的供给，因此依赖于教育制度的效率”。[1] 同时，资本主义民族国家政权形成以后，其建设不仅包括政府的政治和行政机构以及构成公共领域的由政府控制的机构的构建，还包括国家权力的合法化、国家与民族意识形态和集体观念的内化。① 后者的需要间接地推动了公共教育的发展，即利用公共教育向社会成员传播主流价值观，形成共同认知。在强大的社会需求和资本主义国家政权的推动下，至19世纪后半期，面向世俗生活的义务教育开始普及，体现着国家控制教育权的公共教育制度在西方各国相继确立，而作为公共教育主要承担者的公立学校也随之蓬勃发展起来。
形成和发展于工业经济时代的近代公共教育，在其最终目标上体现着民主社会对于社会公正和平等的价值追求，因而公益性和平等性是它的本质和首要特征。在工业社会的公共事业观影响下，人们深信，保障公共教育公益性、平等性最强大的力量莫过于国家，由国家来负责学校的举办和管理，这是任何一个政府都无法推卸的当然职责。因此，所谓公共教育，也就是国家集学校的所有权、投资权、管理权于一身，体现公益性和平等性的一种教育制度。由公益性、平等性的特征所引发，国家垄断性成为公共教育的第二个特征。
公共教育的上述特征是由工业社会的时代精神和历史特征所决定，政治生活的民主化和经济生活的工业化发展了公共事业的公益性、平等性和国家垄断性。这一方面表明了公共教育具有巨大的历史进步性，另一方面也揭示了公共教育的特征和内涵具有历史阶段性。
事实上，自教育这一人类特有的社会现象产生以来，教育目的、教育过程和教育内容均无一例外受制于所处时代所处社会的精神特征和思维方式。于是，教育不能不体现特定社会对自己特定生存状况的理解和把握，此即教育的“殊相”或康德所言的“Verstand”（工具理性）。另一方面，一切时代一切社会也无不贯穿“人”之所以为“类”所分享着的同一种精神，即对自然的尊敬和对自由的追求，此即教育的“共相”或康德所言的“Vernunft”（价值理性）。[2] 毫无疑问，当今西方社会的公共教育改革与发展，也是面向着21世纪人类的生存状况，面向着当下的时代特征。
二、转型期西方公共教育的内涵和特征
近20多年来，世界经历了且正在进行着一场深刻的社会变革，人类正步入一个崭新时代——以信息经济为中心的后工业时代。对于这一社会转型，目光敏锐的未来学家、社会学家或以“后工业社会”、或以“第三次浪潮”、或以“知识经济社会”冠之。由于教育与社会具有本质的内在关联性，因而“作为在社会中生存、且是社会重要构成的教育，也随着社会的变革在不断地变化着”。[3] 20世纪70年代西方国家普遍爆发经济危机以后，教育与社会经济的关系更是日益密切，教育既被看作是可以加以抑制的公共消费的一个组成部分，也被当作可以同失业进行斗争的首要工具，是实现未来经济繁荣昌盛和增进国际竞争力的关键因素。同时，在教育领域内引入市场逻辑以提高教育质量和效益也引起了很多西方国家的关注，在批评和赞同声中，市场规则和市场化行为不容回避进入了学校教育实践。
对于教育的新认识和新需求促进了公共教育特征和内涵的新发展。从转型期公立学校改革的理论与实践来看，人们对于教育自身的性质以及教育权的认识和理解，较之过去已经有了重大的发展和变化。
（一）教育性质：由纯公共产品向准公共产品的转化
从经济学的视野来看，市场逻辑引入公立学校以后，直接关系到的是对教育这种产品的供给方式和投资主体的重新认识，最终牵涉的是对教育性质的重新界定。
一般认为，现代市场经济是一个市场与政府的混合经济，在市场经济中政府应该管什么，市场应该管理什么，哪些产品和服务应该由政府提供，哪些产品和服务应该由市场提供，是由产品的属性来决定的。经济学最初的研究认为，产品的属性可以分为公共产品和私人产品两类，公共产品由于收费的困难和“搭便车”现象存在而主要由政府负责提供，私人产品由于消费的竞争性和排他性而由市场提供。公共产品的组织和供给是政府为维持国家机器正常运转和社会经济稳定发展之必需，主要包括基础科学研究、基础设施、公共交通系统、环境保护、城市规划、社会福利、消防救灾、信息服务等。
所谓公共产品，保罗·A·萨缪尔森给出的经典定义是，“扩展其服务给新增消费者的成本为零，且无法排除人们享受的物品”。[4] 这一定义最早在他的《公共支出的纯粹理论》一文中提出，并为大多数经济学家所接受。根据上述定义，公共产品具有两个本质特征：一是消费上的非排他性。一个人对该产品的消费不能排除他人对该产品的消费，不能排除的原因在于技术上不能分割或排除成本过高。二是消费上的非竞争性。一个人对该产品的消费不影响他人对该产品的消费，在该产品未达到充分消费时增加一个人的消费的边际成本为零。这表明公共产品具有极强的外部性或外部效应。外部性或外部效应，指的是某些产品或服务给生产者或消费者以外的其他人的福利带来的或负或正的影响，其实质是成本和效益的外溢，生产者或消费者都未承担成本或未获得补偿。前者如化工厂生产导致的环境污染，后者如居民区修建的花园。基于外部性的原因，公共产品若由私人提供的话，其成本得不到相应的补偿，因而只能由政府来组织和供给，并通过税收支付。与此相对应，私人产品不存在“搭便车”、“占便宜”问题，谁要消费谁掏钱，因此最好由市场提供，政府在中间“插一杠子”，不仅多此一举，还增加了自身营运成本。在传统上，人们一般认为教育的消费具有典型的非排他性和非竞争性，因而是一种典型的公共产品，其组织和供给都必须由政府来完成。与此相适应，教育被当作不得有任何营利性的一项公益事业，不得有丝毫的市场介入。
但是，产品属性的两分法实际上并不完整，而且也不确切。公共选择理论的代表人物詹姆斯·M·布坎南在《俱乐部的经济理论》一文中就认为，根据萨缪尔森的定义所导出的公共产品是纯公共产品，而完全由市场来决定的产品是纯私人产品。现实世界中，大量存在的是介于公共产品和私人产品之间的一种产品，即俱乐部产品或准公共产品。准公共产品的消费特征，一是拥挤性，在一定的容量范围内，使用者之间没有竞争，但到达某一临界点（拥挤点）时，容纳或供应一个追加的消费者的成本将大于零。二是局部的排他性，此时通常存在某种技术，可以排除某人的使用。据此分析，从消费的角度来说，教育具有一定的竞争性和排他性。[5] 当一所学校的学额还不满时，增加一个学生的边际成本为零，一个学生对教育的消费不影响另一个学生消费；当一所学校的学额已满时，增加一个学生的边际成本为正，这时，对教育的消费就具有竞争性。关于教育的排他性，在技术上是完全可以做到的，如通过考试筛选和收取学费，就可以将一部分人排除在教育之外。但是这种排除由于成本过高（教育具有巨大的正外部效应）而未被采用。因此，教育并不是真正意义上的公共产品，它具有准公共产品的性质。教育在事实上成为公共产品是各国制度安排使之然。例如世界上大部分国家都有关于义务教育的一些强制性法律措施等。
对于教育这种产品性质的重新界定，使得人们对于教育的供给方式和财政来源有了新的认识，同时也为西方公立学校的市场化改革提供了理论依据。改革者深信，既然教育属于准公共产品，那么在供给方式上就为私人参与提供了一种可能性，政府不再是准公共产品的唯一提供者。不仅如此，准公共产品由政府提供或参与提供，并不意味应由政府来生产。如在西方国家某些国防产品交由私人生产，但由政府进行采购。实践证明这种公私混合的产品供给方式也是成功的。而且从政府也会产生失误这个事实出发，也表明教育完全由政府提供，政府全面干预教育是不足取的。
（二）教育权：由单一权到权利束的形成
教育权是指依法对受教育者进行教育的权力和权利。② 在历史上，教育被视为父母的一种自然权利，因而教育具有自治和私事性质。随着近代国家的建立，在理解到教育权是一种天赋人权之后，教育权逐渐被确定为一种法定权利。不过人们仍然认为家庭教育才是教育的基础，国家对教育的干预只局限在法律控制（立法和司法）方面，重视家长的教育权和保障私人办学自由便成为国家对教育进行管理的基准。近代公共教育正是以这样的体制为基础建立起来的。许多研究者都注意到，20世纪以来，国家对教育实践的干预日益扩大了。教育行政不再仅仅只是执行教育立法所确定下来的法制职能，而且开始在保障教育权上起主导作用。
今村俊武在《福利国家教育行政论》中也看到了西方国家教育行政扩张的趋势，他认为，在这些国家中教育活动本身已经成为教育行政的一部分，“作为教育实践活动主体的教师本身（在国立或地方公立学校的情况），都是国家或地方上的政府公务人员，所以，都被纳入到教育行政组织的一环当中，因而，可以认为教育实践活动本身也是包容在教育行政之中。”[6] 瑞米兹和波尼—本内特（Ramirez & Boli-Bennett）在研究了从1870年到1970年间各国的宪法之后发现，在宪法中明确国家有义务提供国民教育的个案由1870年的43个增为1970年的139个。如果以0—2为计分尺度，宪法中明确教育是公民权利的平均计分从0.54上升到1.2；明确教育是公民义务的平均计分从0.23上升到1.1。[7] 这些研究表明，西方国家逐渐趋向将教育权作为一种国家权力和权利来加以强调，教育权的性质已经由最初的私人性演变为国家性。随着国家权力在教育中的日趋膨胀，国家教育权的地位开始走向垄断，并逐渐吞噬了其他教育行为主体的教育权力和权利。从某种意义上说，国家教育权与教育权之间已经划上了等号，成为教育权的唯一表现形式。
但是伴随着西方国家公共部门的私营化和教育领域内的市场化，以国家教育权为主要形式的教育权开始发生变迁，国家教育权出现了部分向其他教育行为主体分化和转移的趋势。人们对于教育权责的归属、分配又有了新的认识和看法。一方面福利国家的危机使各国政府难以完全担当教育权责的重任，另一方面人们也担心国家对于教育日益扩大的影响和作用会损害民众对于教育的自由，国家教育权的垄断无疑是对个人权利的破坏。因此，当代社会教育权的主体构成不应是单一的而应是各种教育行为主体的整体集合。除了国家以外，作为教育当事者的学校、教师、家长、儿童和社会力量等都应拥有一定的教育权责。教育权在形式上应表现为上述教育行为主体的权力和权利构成的权利束，其中，国家教育权居于主导地位，但并不成为垄断性力量。
（三）公共教育系统：超越公立与非公立
公立学校是公共教育的主要提供者，也是公共教育系统重要的组成部分，这是西方国家对于公共教育的传统认识。由于公立与非公立学校的划分主要是根据所有权来划分，因此，一般把由政府开办与管理的学校归入公共教育系统，由教会组织或私人组织开办和管理的学校则不在公共教育系统之列。这一观念在西方国家的择校运动中似乎正在被突破。改革者认为，要根据目的和最终的责任来定义公共教育，任何学校只要它服务于公共利益并对公共机构承担最终的责任，便可以贴上“公共”的标签。[8] （老）布什在1992年1月的一次演讲中也明确提到：“一所学校，无论是由私人教育者、宗教组织还是地方政府开办，只要是服务于公众并对公共机构负责，就是在提供公共教育。”[9] 这实际上意味着公立与非公立将不再是区分公共与非公共教育的标准，从而也为政府扶持那些质量好的私立学校提供了正当的理由。
近年来，澳大利亚政府通过宏观调控政策加大对私立学校扶持的力度，其理由就是私立学校为广大家长和学生提供了高质量的服务，承担了公共责任。虽然公立学校抱怨颇多，但澳大利亚政府还是坚持了对私立学校的财政扶持。在2004—2005年度财政预算案中，澳大利亚政府对公立学校的拨款为24亿澳元，较上年度增长6.6％；而对私立学校的拨款则达到48亿澳元，比上年度增长9％。在实施教育券计划的国家中，大多数都规定只要是达到政府规定标准的学校，不论公立与否，都可以平等地竞争家长手中的教育券。私立学校通过竞争获取公共教育经费，这其实也是公共教育系统扩大的标志之一。
2005年，澳大利亚维多利亚州教育协会提出了一项扩大公共教育系统的计划，明确提出要将私立学校（教会学校和独立学校）也纳入广义的公共教育系统中。该计划还建议所有公立与私立学校都遵守一整套的公共教育原则，私立学校在与政府签订“公共责任书”后能够获得政府资金的资助。这一计划如能付诸实施，必将改变维多利亚州传统的公共教育系统，从而使公共教育的涵盖面突破公立学校的范围。从澳大利亚政府对私立学校的扶持来看，维多利亚州教育协会关于扩大公共教育系统的提议并非空穴来风。铃木慎一通过对英日两国教育政策的比较研究，也指出由公共资金维持的教育空间正在变得越来宽广，新的公共教育服务空间将是父母、社区以及对儿童和青年人的教育负责任的学校。[10]
从目的和责任的角度出发来重新定义公共教育，需要对公共利益的内涵加以明确界定。1884年洛厚德（C.E.Leuthold）在《公共利益与行政法的公共诉讼》一文中，以“地域基础理论”为标准，将公共利益界定为“一个相关空间内关系人数的大多数人的利益”。这一观点很快就遭到了批评——超越相关空间的大多数人利益同样可以是公共利益。之后，纽曼（Neumann）在洛厚德观点的基础上去掉了地域性因素，将公共利益界定为“一个不确定之多数成员所涉及的利益。”但是“多数成员”这个概念还是相当模糊和不确定的。所以哈耶克认为公共利益只能定义为“一种抽象的秩序”。[11] 事实上，在许多学者看来，提出一个能被普遍接受或关于公共利益概念的客观定义是不可能的，尤其不可能用实质性的语句去为公共利益下定义。由于公共利益的定义面临太多的不确定，有些学者提出，不如从其它路径回答对“什么是公共利益”的追问，将“什么是公共利益”的问题转化为“究竟由谁来界定公共利益”的问题。③ 公共利益的提供者主要是政府，由政府来界定公共利益，这几乎是一个不容置疑的命题。因为政府被认为是凌驾于社会各利益团体之上的、以普遍利益的形式而出现的公共权力，惟有国家政府外在地超越于私人或集团利益。但是政府也极有可能拿着“公共利益”的尚方宝剑，褫夺公民的财产、漠视公共需要、浪费公共资源等。
事实上，公共利益之争，核心并不在于“公共利益”的准确定义，而是在于如何定义——如何通过在国家机关与民众之间达成共识而确定“公共利益”。要达成这一共识，前提是政府为公众提供充分的参与机会，让他们的意见通过合法途径得到表达并最终体现于为一切社会主体所共同遵守的法律之中。[12] 因此，鼓励广泛参与，形成社会单元（政府、私人组织、社会力量和个人）共治的局面是转型期政府公共管理改革的重要内容。将私立学校纳入公共教育系统，就是这种改革的努力之一。
教育性质的重新界定以及教育权结构和公共教育系统的扩大，促进了公共教育内涵的新发展。综上所述，公共教育内涵变化的比较如下：
转型前的公共教育 转型中的公共教育
基本涵义 政府集学校的所有权、投政府仍然控制学校的所有
资权、管理权于一身的一权，但增加了对学校的非
种教育制度。 政府性投资或管理。
基本特征 教育被视为纯公共产品，公共教育仍然是公益性事
教育是一项公益性事业。业，但公益性的实现方式
公益性的实现是由国家 多样化；
完全包办学校来完成； 在保障教育机会均等的同
教育机会均等；时，出现了教育消费倾向；
教育是一个“公域，”政在政府继续承担教育责任
府垄断全部的教育权； 的同时，学校的办学自主
公立学校是公共教育的 权和家长的自由择校权开
承担者。 始得到认可；
公立和非公立学校成为公
共教育的承担者。
注释：
① 格林（A.Green）通过对英、法、美、普鲁士等国的比较研究，提出教育的发展只有与国家的形成过程联系起来，才能被认识。公共教育产生之初就是一种国家教育，这是它与以往的教育在本质上的区别。参见Green,A.(1990) Education and State Formation,London:Macmillan.
② 从广义的范围来讲，教育权不仅指教育者的权力和权利，而且还包括受教育者的权利。本文仅限于前者的研究。
③ 例如，历史上美国法院一直将注意放在征收补偿上，而不关注征收行为是否符合公用目的。征收是不是为了“公共用途”，这是一个议会独断的政治问题：只要是议会作出的征收决定必然符合公用目的。法官不应该用自己对“公共用途”的理解去限制议会权力的行使。到此为止，问题已经不再是“公共用途”是什么，而是究竟谁的定义说了算。