摘要：深圳在率先进入高度城市化的同时，也较早面临用地紧约束的难题。农地入市成了深圳继城市更新、土地整备后新的开发存量土地、寻求城市发展空间的方式。由于深圳两次大规模转地造成的历史遗留问题，使得深圳的农地有特殊的涵义，本文以深圳规土委近期发布“关于农地入市”的文件为切入口，探讨深圳农地入市的前世与今生、推进障碍及疏导路径，尝试探明深圳农地入市的前路。
关键词：深圳农地入市；存量土地开发； 疏导路径
1引言
西方先哲威廉•配弟说“劳动是财富之父，土地是财富之母”。土地作为三大生产要素之一，是推动城市化的载体。深圳在早期城市化中享受土地带来的巨大红利，在向纵深发展中也凸显用地难题。根据2012年国务院批准的《广东省深圳市土地利用总体规划（2006-2020）》，2020年前深圳建设用地总量必须控制在976km²以内，而2011年建设用地已经达到932 km²，这意味着在规划期内剩余十年里，土地指标总额不足44 k㎡。另一方面，全市约有400平方公里的城中村用地，权属混乱不清，土地集约利用程度较低，与其区位上实际价值相差甚远，客观上造成土地资产的沉淀和浪费。开发存量土地，成了深圳化解“土地增量指标紧控，部分用地却低效利用”矛盾的一把利剑。自2012年以来，经国务院、广东省联合批准，深圳启动了城市更新、土地整备、农村集体土地入市等土地二次开发模式，成为拉动开发存量土地的“三驾马车”。今年1月，规土委修订《深圳市未完善征（转）地补偿手续用地入市流转办法（征求意见稿）》（下文简称《办法》），再次发力助推农地流转。
深圳经过1992年和2004年两次大规模转地后，市域范围内的土地全部转为国有，两次转地导致深圳的“农地”与国内其他省市的“农地”含义是不同的。深圳的“农地”，一部分是统征统转过程中按相关规定划定给原农村集体经济组织继续使用的留用地，如非农建设用地、征地返还用地等；一部分是《办法》所指的未完善征（转）地补偿手续用地，是在城市化过程中，土地权益尚未充分理清，所有权为国有但实际被原农村集体经济组织使用的用地。
2 背景
2.1 土地资源的市场化配置
农地“入市”的根本动因是工业化、城市化不断推高的用地需求，用地荒与农村土地利用低效的尖锐矛盾所致。深圳作为全国房地产市场发展程度最高的城市，也是国内土地改革实践走在最前沿的城市，目前面临上级政府对地方新增建设用地指标的指令性控制、市场对空间的需求依然热络的“供不应求”局面；另外，市内部分城中村土地集约节约利用程度较低，与其所在区位价值相差较远，倘若有效盘活这部分土地将释放出巨大的经济效益，是市场潜在的“香饽饽”。
2.2 城市转型的诉求
30多年的历练，深圳的城市发展重心已然改变，“构建现代产业体系，增强产业核心竞争力”成为城市转型的新诉求。当前，深圳正处于加快转变经济发展方式的关键时期，建设用地资源的紧缺，对城市竞争力的损害不言而喻。一方面，许多有利于深圳市产业转型升级的大项目由于缺乏足够的用地难以“落地”、“上马”，严重影响深圳经济的转型；另一方面，居住用地供应极为紧张，商品住宅价格高昂，公共设施建设用地缺乏，加大了市民生活压力，不利于城市和谐发展。进一步创新土地利用方式，挖掘土地资源潜力，保障重点产业发展的空间需求，成为推进城市转型的重点。
2.3 土地产权国有化的阻滞
经过1992年和2004年两次大规模的城市化转地，为深圳的快速发展提供了土地保障，也带来了严重的土地历史遗留问题、违法违规用地问题。
土地产权问题的悬置，导致现有农村用地权属混乱、功能不清，土地的利用效益远低于其所在的区位价值，加上经济社会快速发展导致土地收益高涨，刺激了村民等个人或经济组织隐性流转土地，违法违建现象屡禁不止，给政府监管带来了极大的难题。探索农地入市的初衷，某种程度上是政府疏导土地产权国有化阻滞的一条路径。
3比较
3.1阶段演变
2011年出台的《深圳市原农村集体经济组织非农建设用地和征地返还用地土地使用权交易若干规定》是深圳在农地入市方面最早的政策探索，此后陆续出台了《深圳市完善产业用地供应机制拓展产业用地空间办法（试行）》、《深圳市养老服务设施用地供应暂行办法》、《关于促进安居型商品房用地供应暂行规定》等文件，纵观整个实施过程，只有宝安区福永凤凰社区成功实践。从近几年来的工作情况看，“农地入市”工作仍存在政策覆盖面不够广、原农村集体组织积极性不够强、用地企业反馈不够、对土地历史遗留问题的疏导作用有限等问题。此次《办法》对提高原农村集体经济组织和用地企业的积极性有较大考量，一是通过扩大土地的入市范围，二是通过提高收益分成。
一是扩大土地入市范围：即从未完善征转手续用地规划为产业用地、养老服务设施用地、安居型商品房用地扩大至所有的规划用途；
二是提高收益分成：选择“货币收益”的将原先归村集体的50%的收益分成提高至70%，选择“物业加货币”的，将申请返还物业的最高比例为总建筑面积的20%提高至30%。
3.2 路径对比
农地入市作为深圳土地资源紧约束下的创新工具，与城市更新、土地整备并列为城市土地二次开发的“三驾马车”。如何以土地为抓手，通过灵活运用现有土地政策实现土地资源的充分利用、土地资产最大化、土地资本的快速高速流转等目标，是土地制度改革必须关注的问题，以下对城市更新、土地整备、农地入市三种方式在改造范围、补偿标准、运作方式、实施情况等做简单的对比，在政府-原集体经济组织-用地企业三方利益主体的博弈下，探索经济效益和社会效益的平衡方式。
4问题
4.1 “三驾马车”中动力较弱
城市更新、土地整备、农地入市作为盘活存量土地的“三驾马车”，其在改造范围、补偿标准、运作方式存在明显差异，也因此造就了不同的实施效果。由市场主导的城市更新，政府赋予用地企业较大自由度和灵活性，实施效果较好；由政府主导的土地整备，政府行为色彩浓重，补偿方式较为单一且谈判余地较小，推进难度较大；农地入市更多处于政府、原农村集体经济组织、用地企业三者之间的利益博弈中，虽然创新性强，但实施面较为狭窄，市场持观望态度居多。对比城市更新、土地整备，农地入市的成功案例较少，并不被认为是最优选项。
4.2“入市”机制缺乏强有力的配套支撑
农地入市的逐步推进，不断扩大入市范围及提高利益分成，在实践中，利益所得虽为核心，但不能简单推断提高利益即可推动农地入市，政策的宣传和推广、农地及地上建筑物经济关系的理清、行政审批流程等都是重要的制约因素。此外审批流程和利益分配中会涉及金融、国土、税务、审计等相关部门，然而审批流程过长，手续繁杂，甚至有些部门相互推诿，缺乏协调机制，加大了农地入市的难度。
4.3农地入市市场反应不如预期
农地入市的效果受到土地市场的发达程度及政府的干预程度的影响。深圳房地产市场的高度繁荣给农地入市打了强心剂，但是农地入市后市场却反应平淡。究其原因，可能是政府对农地入市设定的门槛偏高，原农村集体经济组织和用地企业的议价空间被压缩，难以真正实现利益均衡。例如按照《办法》规定，用地企业在项目竣工验收后需要最高分配30%的物业给村集体，虽然该部分分配物业在地价计算中已经减免，但相关的建安成本及对应的管理成本、财务成本依然需要用地企业承担，经济效益低于普通的招拍挂用地，一定程度上影响用地企业的积极性。
5建议
近几年农地入市的实践，难点集中于原农村集体组织积极性不够强、用地企业反馈不够、对土地历史遗留问题的疏导作用有限。因此，笔者建议从以下三个方面建立疏导路径：
5.1深化土地产权制度改革，促进土地有序流转
一揽子解决农地入市，核心在于土地产权问题。深圳名义上的土地全部国有化，但相当部分土地的实际使用权还是掌握在农村集体经济组织手中，产权的不明晰限制了这部分土地合法进入市场，使其往往流于隐性流转中，发挥不了最大的经济社会效益。因此，深圳的土地产权制度改革应适应复杂多样的产权经济关系厘清的需要，通过土地所有权的强化管理以及土地使用权的细化管理，合理确定土地的使用权益。同时，要建立主体平等、竞争有序的土地市场，充分发挥市场在土地资源配置中的作用，健全土地收益分配调节机制，逐步破解农地入市进入市场的积弊，促进土地使用权的合理流转，从而使既有的建设用地发挥最大的经济社会效益。
5.2以城市转型为契机，推动经济和社会效益稳步增长
深圳应充分利用当前国家全面部署推进“调结构、促转型”、“改善经济增长方式”带来的新契机，积极推进制造业的高新化和服务业的高端化，同时注重公共基础设施的供给，提升城市的宜居力，将城市化往纵深发展，实现经济、社会“两条腿”走路。探索建立规划控制、收益共享、运作高效的开发利用机制，建立符合城市实际的农地入市政策体系，进而推动城市空间有序再利用并实现健康增长。结合深圳市在“十三五”期间需新增供应40万套保障房的任务，可增加农村集体用地入市建设保障性住房的相关规定，并在收益分配、供地方式上有所侧重，提高村集体的积极性，做到保障性住房建设、土地盘活、集体经济发展三赢的局面。
5.3尊重社区发展权，提高原村民的配合程度
深圳的几种土地二次开发模式，实质上涉及权益重构和利益调整，能否有效推进，多取决于土地实际控制方的社区及原村民的配合程度。下一步在深度城市化过程中，应以土地为平台，以社区发展村民福利不降低、且有长期保障为原则，尊重社区发展权，灵活运用规划用途调整、容积率奖励、返还地奖励以及土地置换、安置补偿、资本化补偿、股权分配等手段，提高原村民的配合程度。
6 结语
深圳经过30多年的快速发展，率先进入高度城市化阶段，但也较早遇到用地紧约束难题。农地入市作为一种存量土地开发的方式，释放空间资源支撑深圳的可持续发展具有重要意义。在城市更新、土地整备的背景下，农地入市并不被人为是最优选项，推进效果并不明显。如何把握政府、用地企业、原集体经济组织三者的利益博弈点，采用诸如完善制度设计、对市场释放利好信号、取得社区和村民的配合等方式，发挥农地入市真正的价值。
参考文献：
[1]张宇,欧名豪. 农地入市背景下土地整备困境及改进路径——以深圳市为例[J]. 广东土地科学,2015,(02):27-33
[2]张宇钟,凯文. 走向深度城市化的多元路径——深圳土地二次开发模式探析[J]. 国土资源,2015,(06):41-43.
[3]伍振. 深圳农地入市为土改开闸[J]. 国土资源导刊,2014,(01):39-41.
[1]马凯,钱忠好. 土地征用、农地直接入市与土地资源优化配置[J]. 农业经济问题,2009,(04):69-75+111-11
论文作者:蔡沁铭
论文发表刊物:《基层建设》2017年第31期
论文发表时间:2018/1/23
标签：农地论文; 土地论文; 深圳论文; 城市论文; 集体经济论文; 深圳市论文; 组织论文; 《基层建设》2017年第31期论文;