论建立完备的党内法制体系，本文主要内容关键词为：党内论文,完备论文,法制论文,体系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
党的十五大报告从建设有中国特色社会主义民主政治的高度，第一次提出依法治国，建设社会主义法治国家的历史任务。我们党要担负起这个跨世纪的历史重任，必须首先加强自身的党规党法建设，建立起完备的党内法制体系，依靠党规党法治理党。这是依法治国的内在要求和前提条件。本文就建立完备的党内法制体系问题，进行一些必要的理论探讨，提出几点建设性的思路。
一、建立完备的党内法制体系是依法治国的迫切需要
历史唯物主义告诉我们：有什么样的经济基础，就必定有什么样的上层建筑与之相适应。建立社会主义市场经济已经成为我国经济体制改革的目标，社会主义市场经济的本质决定它必须是法治经济。市场经济的法制化，将以不可抗拒的力量推动我国向政治民主化、法制化大步迈进。党的十五大报告提出依法治国，是治国方略的重大进步。依法治国，就是广大人民在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。只有依法治国，才能建立社会主义市场经济体制，建设社会主义民主政治，推动社会文明进步，维护社会稳定和国家的长治久安。
在今天新的历史条件下，作为领导人民建设社会主义法治国家的中国共产党，其自身建设也必将进入一个新的历史阶段。一个人治色彩比较浓重的执政党，是不可能领导好国家的民主法制建设和法制化要求很高的社会主义市场经济。如果我们党自身的法规尚未完备而严密，甚至落后于市场经济和民主法制发展的客观要求，就会失去领导资格。如果全党不能牢固地树立起法制观念，不能有效地铲除领导工作中的主观主义、长官意志和形形色色的人治现象，党的工作就会陷入混乱和无序状态，改革开放和现代化建设事业也将受到干扰和破坏。中国共产党作为执政党，自身应该率先摆脱人治的惯性影响而成为法治的典范，这是党的先进性在新的历史条件下的一种特殊表现。全体党员，尤其是党的各级领导干部必须清醒地意识到：只有建立完备的党内法制，严格按照党规党法进行活动，实现党内生活法制化，才能推进社会主义市场经济的顺利发展和有效地领导国家的民主法制建设；执政党只有实行依法治党，才能真正实现依法治国。
二、完备的党内法制体系的基本模式
党内法制，是由一系列党内法规，以及党内法规从制定、实施、遵守到监督保障、违规处置的一系列规程、办法所构成的体系或系统。所谓完备的党内法制体系，是指构成这一体系的要素应该十分健全，要素与要素之间的关系十分协调、合理，从而作为一个结构完善、功能齐全、运作高效的系统整体对党内生活发挥作用。在市场经济条件下，进行党内法制建设，就必须建立完备的党内法制体系，这样才能实现依法治党的目的。而完备的党内法制体系，应包括五个基本的组成部分：
（一）以党章为主体，以一系列党内条例、规定、办法等共同构成的党内法规体系。
党内法规体系是党内法制的基本组成部分，它是由党章和党内其他法规共同构成的。党章是党的根本法。但是，一部党章，只能规定党内生活和活动的基本问题，不可能详细规定党内生活和活动的一切。一个成熟的、健康的党，一般都是在有了较完善的党章之后，还要依据党章逐步制定各种具体法规、条例或细则，形成党内法规体系。与党内其他法规相比，党章在党内法规体系中具有最重要和最突出的地位和作用。它有三大特点：首先，党章的内容是规定党的纲领性目标、指导思想、领导制度、组织制度和生活制度的根本原则。其次，党章在党内具有最高的法律效力。党内其他所有法规的效力都要受党章效力的制约，党内的其他任何立法都要以党章为基础和依据。再次，党章的制定和修改程序不同于党内其他法规，党章的制定和修改程序，比党内其他任何法规的制定和修改程序都更为严格。所以，党章是党内法规体系的主体。
党内其他具体法规包含两个层次。一是由党的中央机关及其部门制定（经中央权力机关批准）的，对全党有约束力的各种单项法规和法规性决议。如党员守则、支部工作条例、党内生活准则、组织工作细则、选举规则等等。这些法规，一般是党章某一方面内容或规定的延伸、扩展或具体化，其内容一般比党章规定的更具体，并具有更大的灵活性。二是党的各级领导机关及其部门的工作条例、党的各级组织制定的法规等等。这些法规，一般只在一定范围内有约束力，它们不仅要与党章一致，而且要与中央及其部门制定的单项法规相一致。
党内法规体系是随着党的发展而不断发展和完善的。随着党的队伍的扩大、组织的发展、任务的变化，党章规定要更全面和精确，党内其他具体法规要更健全和完善。
（二）以健全的党代表大会制度、各种会议制度和程序性规定为基本要素的党内立法体系。
党内立法，是指党内具有立法权的机关按照一定的程序制定、修改或废止党内法规的活动。党内立法体系，应主要包括党内立法机关、立法权限和立法程序。党内立法机关，主要是指党的代表大会、代表会议及委员会。党内最高立法机关是全党代表大会，其他各级代表大会、代表会议及党的各级委员会也有相应的立法权。共产主义者同盟章程就曾规定：“代表大会是全盟的立法机关”（《马克思恩格斯全集》第4卷，第575页）。列宁指出：“能够修改党章的，只有社会民主党的唯一立法者——党的代表大会：因为它，而且只有它能够颁布人人必须遵守的准则，任何代表会议、任何局部协定都不能够规定这样的准则。”（《列宁全集》第8卷，第307页）我们党规定，由党的全国代表大会修改党章。因此，健全代表大会及其他各种会议制度，严格按期举行代表大会及各种会议，在党的代表大会和各种会议上充分发扬民主，实行正确的集中，是完善党内立法体系的关键。否则，党内立法就无从谈起。
在党内立法权的划分上，党的代表大会、中央委员会有权制定对全党有约束力的法规；地方各级代表大会和委员会，有权制定在本组织范围内有约束力的法规；党的各种机构，有权制定自己内部遵循的工作条例。
党内立法程序，实际上是一个发扬党内民主，进行正确集中的反复过程，其中包括一人一票的原则、少数服从多数的原则，以及民主集中制的具体制度和程序、手续等。
（三）以党性和党规党法教育为思想基础的党内守法体系。
党内守法，主要是指全体党员、党的干部和各级党组织严格按党内法规办事。各级党组织都是由党员和干部组成的，所以各级党组织的守法实质上就是党员和干部的守法。全体党员遵守党规党法是党内守法的基础，而党的领导干部带头严格遵守党规党法更有重要性。要使全体党员和干部都自觉地严格遵守党规党法，就必须在党内普及党章及党规党法知识，增强全党的党规党法观念，夯实守法的思想基础。
随着党内法规对党员和干部的要求越来越高，加强对党员和干部的党性、党规党法教育，建立正规化的党员教育和干部教育网，是完善守法体系，奠定守法的思想基础的必然。这就要求建立健全党校教育系统，配备专职师资，编出规范的教材，制定完整的教育计划，对党员、干部分期分批进行有计划的轮训和培训。同时也要求加强经常性的党员、干部教育和业余自学，如健全党课制度，开办定期讲座，进行短期集训等等。此外，有计划地进行经常性的党性锻炼，增强党员、干部的党性和党规党法观念，也是守法体系中的重要环节。
（四）以党的各级组织、纪检机构和完善的处罚、申诉制度为组织保证的党内执法和保障体系。
党内法规要得到贯彻执行，不仅要有思想上的基础，而且要有组织上和制度上的保障。党的各级组织的经常性任务之一，就是执行党内法规和保障党内法规不受侵犯、破坏。在党的各级组织中，关键是党的基层组织，尤其是基层党支部。基层党支部直接接触党员，担负着对党员进行经常性教育和管理的重要任务。基层党组织的各种会议，特别是组织生活会（包括支部大会和小组会），是实现党组织对党员的监督和党员互相监督，发扬党内民主，开展批评和自我批评的主要场所。因此，要健全党支部和党小组的组织生活会制度，领导干部除参加党组（领导班子）民主生活会外，要坚持参加党支部或党小组的生活会，以普通党员身份开展批评与自我批评，接受监督。要加强对流动党员的管理，制定切实有效措施，使他们参加党支部或党小组的生活会，接受党组织的教育和监督。
党内纪律检查机构，是党内执法和保障体系的重要部门，也是现代马克思主义政党组织结构的一个特征。它通过对党内法规的遵守执行过程进行全面的监督检查，通过受理申诉和控诉，通过运用组织处分这一武器，维护、保障党内法规。今天，党的各级纪律检查委员会具体承担这一任务。为保证纪检机构有相应的权威和完善的内部结构，我们党规定各级纪律检查委员会由各级党的代表大会产生，向同级代表大会和上级纪律检查委员会负责并报告工作，享有监督检查同级代表大会以下的各级党组织及其部门、全体党员包括党的领导干部的职权，并相对独立于党的执行机构行使这种权力。各级纪律检查委员会的内部结构、人数及其构成也根据有利于高效率地开展工作的要求设置，形成有权威、上下贯通的监督保障网络，切实保障党内法规得到遵守执行。
执行和保障党内法规，离不开必要的组织措施和组织手段。这主要是指对违反党内法规的行为的处分条例、处分程序、处分手续及实施处分的权限规定，也包括处分实施过程中的申辩、申诉制度。健全并严格实行这些制度，是党内法规得到正确施行的重要保证。
（五）以全体党员和人民群众的民主监督及健康的批评与自我批评为可靠依托的监督体系。
完善党内监督体系，必须健全自下而上和自上而下相结合、党内和党外相结合的监督。这种监督的基础和力量源泉在于全体党员和人民群众的民主监督的责任感。党员和群众的民主监督，主要是通过党内民主生活制度，如代表大会制度、报告工作制度、民主选举制度、民主评议党员和干部制度、申诉制度等等来实现的。人民群众的民主监督，有赖于党发扬密切联系群众的优良作风，通过群众来信来访，公开党的某些会议和活动，向民主党派和党外人士通报情况及征求意见，党的领导干部深入群众调查研究及联系群众的其他制度来实现。而实现这些监督，最基本的方法和最重要的措施，就是健全批评制度，疏通批评和自我批评的各种渠道，切实开展认真的、健康的和经常性的批评和自我批评。
上述五个方面的概括，粗线条地勾划出党内法制结构的大致框架，至于每个方面的内部构造，有待于在深入研究的基础上进一步具体化。当然，衡量党内法制是否完备，除了要看是否具备上述基本方面外，还在于这几个方面是否高度协调地有效地发挥作用。
三、建立完备的党内法制体系要着重解决几个带根本性的问题
如何在新的历史条件下建立起完备的党内法制体系，是当前加强和改善党的领导所面临的一个重大课题，解决好这个重大课题绝非易事。依照我国国情、党情的特殊性和复杂性，根据党的领导和建设的多年经验教训和以法治国的客观要求，建立完备的党内法制体系要着重解决好几个带根本性的问题。
（一）发展党内民主，这是建立完备的党内法制体系的前提和动力。党内民主是与党内法制互为条件和互相促进的，没有充分的党内民主就不可能建立完备的党内法制。党内民主的实质，在于全体党员均有平等地直接或间接地处理党内一切事务的权利以及义务；党内法制则要求全体党员在党规党法面前人人平等，任何组织和个人都必须依法、照章办事。党内民主是这种平等的权利和义务的反映，党内法制则为了保障这种平等的权利和义务的享有和履行。因此，一方面，为了充分发扬党内民主，就必须使这种民主制度化、法律化；另一方面，要建立完备的党内法制体系，如果没有党内民主作为前提和动力，也是无法成功的。改革开放20年来，党内法制建设取得了初步的成效，是因为党内民主不断得到发展。但客观地说，民主不够的问题目前在党内仍然比较严重，这是进行党内法制建设的一大障碍。对于建立完备的党内法制体系来说，发展党内民主是一项带根本性的长期任务。
（二）健全党内法规，这是建立完备的党内法制体系的基础。要建立完备的党内法制体系，首先要健全党内各种法规，使党内生活的各个方面都确实做到有章可循、有法可依。新时期我们党在党内法规建设上取得了许多重大成果，党章这一党的根本大法，经过党的十二大到十五大四次全国代表大会的修改和补充，其内容已日臻完备。而且，相继出台了一系列党内重要法规，使过去党内生活中存在的无章可循、无法可依的现象在很大程度上得到改观。但是，现时党内法规还不够健全和完善，不少尚处于试行阶段，而且法规之间往往缺乏系统性和连贯性，难以配套实施。当前除了要适应跨世纪的要求及时制定一些具体法规外，主要应该做好党内法规的系统化、配套化工作，以逐渐形成市场经济条件下完备的党内法制体系。
（三）严格党内执法，这是形成完备的党内法制体系的关键。有了比较健全的党内法规，仅仅是解决了有法可依的问题，并不等于真正形成了完备的党内法制体系。要形成完备的党内法制体系，关键是保证这些法规在党内生活中得到不折不扣的贯彻执行。长期以来，执法不严一直是困扰党的法规在党内廉政建设中难见显著实效的问题。其原因是多方面的：一是观念陈旧，一些领导干部重人治轻法治，以权代法，或者习惯于凭主观臆断发号施令而不习惯按制度办事。二是体制滞后，监督权受制于执行权，导致某些地方党的纪检会形同虚设，甚至成为某些领导擅权整人的工具。三是党内执法执纪队伍素质不高，执法水平受到限制。因此，在市场经济条件下建立完备的党内法制体系，严格执法至关重要。必须更新观念，改革体制，加强党的执法队伍建设。
（四）衔接国家法制，这是建立完备的党内法制体系的一项原则。国家生活要走向法治，离不开执政党内部生活的规范化。反过来说，党内法制化建设也离不开国家法律的促进和保障。党员和领导干部也是国家公民，既要遵守党纪，也要遵守国法。根据党必须在宪法和法律的范围内活动的规定，党内法制建设必须衔接国家法制，同国家法律相协调。1997年2月中央颁布的《中国共产党纪律处分条例（试行）》，在党内法制与国家法律的衔接上取得了突破性的进展。《条例》第一条就开宗明义地指出：“《条例》是依据党章和宪法、法律，结合党的建设的实践制定的”，在分则条款中有二十多处用了“党和国家有关规定”及类似提法。《条例》的内容与国家法律，特别是与刑法保持了协调的关系。比如对于罪错界限的划分，罪错性质的认定，《条例》与刑法及有关法律基本是一致的，并且以刑法和有关法律为准。在对违法违纪行为的处罚上，把党纪处分和国法制裁结合在一起，双管齐下，由此大大提高了党内法制的强制性和威慑力。