关于深化行政执法体制改革的几点思考，本文主要内容关键词为：体制改革论文,行政执法论文,几点思考论文,关于深化论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：DF3 文献标识码：A 文章编号：1005—0078（2006）04—001—08
随着我国社会主义市场经济的不断深入发展和社会的不断进步，改革行政管理体制的要求也愈来愈迫切。同时，与行政管理体制紧密相联的行政执法体制的改革与深化问题，也日显突出。特别是在全面推进依法行政，加快法治政府建设的背景下，行政执法体制改革和深化就成了人们普遍关心的主要问题之一。下面，就此问题谈点肤浅认识，不当之处敬请批评指正。
一、行政执法体制改革，是目前我国推行行政改革和依法行政中需要解决的主要问题
1.建设法治政府应当解决的主要问题之一，就是进一步深化行政执法体制改革。《国务院全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》）明确规定全面推进依法行政的目标就是经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府。而法治政府的一项十分重要内容就是行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制基本形成；权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制基本建立。为此，《纲要》要求：要理顺行政执法体制，加快行政程序建设，规范行政执法行为。具体任务主要是深化行政执法体制改革，加快建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制。根据《纲要》的规定，深化行政执法体制改革的路径和重点是继续开展相对集中行政处罚权工作，积极探索相对集中行政许可权，推进综合执法试点。要减少行政执法层次，适当下移执法重心；对与人民群众日常生活、生产直接相关的行政执法活动，主要由市、县两级行政执法机关实施。要完善行政执法机关的内部监督制约机制。
近些年来，我国在行政执法体制改革方面做了大量的工作，积累了一些成功的经验和做法，取得了较大的成效，从而使行政执法的质量和水平得到提高，全面推进依法行政出现新的局面。但是，我们应当看到行政执法体制的改革离建设法治政府的要求还有相当的差距，还应当在认真总结经验的基础上，进一步深化。
2.从行政体制、行政管理体制、行政执法体制三者的关系看，改革行政执法体制是目前工作的主要方面。在行政体制、行政管理体制、行政执法体制这三者关系中，行政体制是一个上位概念，因为不管行政方面的什么体制，都可以用行政体制的概念来概括。行政体制具有的性质和特征，行政管理体制、行政执法体制等都应当具有，但是，其下位概念的内涵更深，因而，下位概念往往具有更多的自身的内容和特点。
行政管理体制和行政执法体制的关系是十分密切的。当然前者大于后者，行政管理体制不仅包括内部的行政管理体制，而且也包括外部行政管理体制，而行政执法体制的整体性质则主要是行政机关和行政管理相对人之间的外部关系。所以，针对行政管理相对人的外部关系而言，行政管理体制和行政执法体制往往具有很大的同一性。
从研究政府对社会的管理的角度看，加快法治政府的建设，需要十分关注行政执法体制的改革。政府的全部责任在于管理社会。政府存在的核心理由，在于其行政管理使社会各个领域得以健康有序的发展。政府对社会的行政管理，其根本的依据和标准就是反映人民意志并由全社会成员一体遵守的法律。可见，政府行政管理的主要内容就是依法行使公权力，规范社会行为，维护自然人、法人或者其他组织的合法权利和利益。从这个意义上讲，政府的全部活动都可以归结为执行法律的活动，亦即行政执法活动。行政执法与依法行政，在行政管理这个层面上，具有很大的共同性。政府机关要全面推进依法行政，就必然要花巨大的力气去关注行政执法，提升行政执法的质量和水平。行政执法的状况和好坏，相当程度上取决于行政执法体制，决定着依法行政的质量和水平，极大地影响着法治政府的建设。因此，全面推进依法行政，建设法治政府，首先应当关注行政执法体制、改革和完善行政执法体制。
3.从行政执法与行政执法体制的关系看，深化行政执法体制改革是实践的迫切要求。行政执法，从字面上看，是指行政机关对行政管理相对人执行法律法规的活动。由于行政机关的根本职责是依法管理社会，处理行政管理相对人的种种事项，因此，行政执法实际上就是行政机关对行政管理相对人实施的影响其权利义务的外部具体行政行为，包括行政许可、行政征收、行政强制、行政处罚等等。行政执法体制则是组织行政执法活动的诸种体系和法律制度。行政执法是微观活动，是具体行政行为，是对行政管理相对人的权利义务的直接处理或影响。行政执法体制是宏观的存在状态，是体系和制度构成的社会管理结构，它不直接针对行政管理相对人，没有行政执法的具体性、针对性。但是，它规定着行政执法的权力关系、方式方法、运行机制、发展方向，是行政执法符合法治原则的制度性和机制性保障，因此，要提高行政执法整体的质量和水平，关键在于建立符合《纲要》要求的行政执法体制。要解决目前行政执法中存在的种种问题，必须深化行政执法体制改革。
4.从行政执法体制的基本含义看，改革行政执法体制直接关系行政主体、行政职能以及行政权力的运行，十分重要。关于什么是行政执法体制，目前的认识还不完全一致。有同志认为，行政执法体制是指一个国家或地区的行政机关实施行政管理的过程中，通过具体执行法律规范来行使行政权力、调整权利义务、处理社会关系、达到行政目标的基本模式，例如权力集中型、权力分散型，单一主体型、多元主体型，等等。① 也有同志在论及行政体制时涉及这一问题，认为行政体制相对立法体制、司法体制而言，是指管理国家行政事务的政府机关的设置、职权的划分与运行等各种制度的总称。
关于什么是体制，《辞海》的表述是“国家机关、企业事业单位在机构设置、领导隶属关系和管理权限划分等方面的体系、制度、方法、形式等的总称。”也有人认为体制即是以一定的具有公信力和权威性的制度所规定的组织形态及其关系模式。
从上我们可以初步认为，所谓行政执法体制，是指由行政执法主体结构、法定执法职权和义务、执法程序和运行机制等构成的有机体系及其相关法律制度。这种表述与建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制的要求和内涵及要素也是一致的。根据行政执法的不同种类，行政执法体制还可以细分为行政许可体制、行政处罚体制、行政征收体制、行政强制体制等等。
明确行政执法体制含义的意义，在于有利于分析行政执法体制不同部位和相互关系中的问题，有利于加强改革的针对性和有效性，有利于把握改革的着力点、深化度。
5.从行政执法体制本身存在的问题看，深化行政执法体制改革，对全面推进依法行政，意义重大。行政执法中存在问题的根子在行政执法体制。因此，行政执法体制改革的直接针对点，就是行政执法体制中的突出问题。问题解决一步，改革就深化一步，体制就完善一步。从目前情况看，我们行政执法体制存在的问题，主要是主体、职责、监督问题，即行政执法主体不合法和执法主体混乱的情况还不同程度的存在；行政执法权在横向上交叉较为严重，部门之间职责不清，在纵向上划分不明确，上下级行政机关执法重叠的现象较为严重；行政机关的内部监督制约机制还不够完善等。深化行政执法体制改革，就是要进一步解决这些问题，而这些问题的解决对全面推进依法行政，建设法治政府，意义重大。
二、深化行政执法体制改革，需要认真总结近年来行政执法体制改革的基本经验，把握两个关系
近些年来，我国在行政执法体制改革上作了大量的工作，在行政执法主体结构、法定执法职权和义务、执法程序、运行机制、相关法律制度等方面进行了比较全面的改革，主要是相对集中行政处罚权工作、综合执法试点工作、农业综合执法体制改革、交通综合执法体制改革、文化综合执法体制改革、罚缴分离制度和收支两条线制度、行政许可联合办理和集中办理、推行行政执法责任制等，这些改革都取得了很大的成效，提高了行政执法的质量和水平，有力地促进了依法行政的全面推进，对法治政府的建设意义重大。综观现在进行的行政执法体制改革，还有必要认真总结经验，研究相关问题，进一步深化改革，健全和完善符合社会主义市场经济要求和《纲要》要求的行政执法体制。那么，有哪些基本经验呢？我们认为主要有以下内容。
1.在根本方向上，必须紧紧把握全面推进依法行政，建设法治政府这个目标。行政执法体制改革，就是按照《纲要》的要求和部署，不断从制度上创新执法体制，提高行政执法的质量和水平，不断推进依法行政，加快法治政府的建立。
2.在行政执法体制改革的价值取向上，必须充分体现执法为民这一本质要求，真正把人民群众的根本利益作为出发点和归宿，从改革的设计上、体制的运行上，努力把人民群众的根本利益实行好、维护好、发展好作为根本的价值取向。为此，在体制改革的各个环节上，就要求用科学、合理的法律手段来重新配置和确认行政执法权力，规范行政执法行为，使行政执法合法化、规范化、科学化、合理化、公开化，防止行政执法权的滥用、乱用，防止不作为和乱作为，以符合《纲要》对行政执法体制改革的要求，形成有利于维护人民群众根本利益的行政执法体制，形成有利于解放和发展生产力的法律秩序。
3.在权力运行机制上，必须贯彻“建立结构合理、配置科学、程序严密、奖惩分明、制约有效的权力运行机制”原则，使行政执法体制改革中也充分体现权力运行机制的优化。
4.在行政执法体制改革的要求上，必须贯彻依法行政的基本要求，即：合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一。行政机关依法履行经济、社会和文化事务管理职责，要由法律、法规赋予其相应的执法手段。行政机关违法或者不当行使职权，应当依法承担法律责任，实现权力和责任的统一。依法做到执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿。
5.行政执法体制改革，必须坚持合法性原则，在现有法律框架内进行，将合法性与创新性有机地结合起来，统一起来。这是一条十分重要的经验。在行政处罚体制改革的过程中，有同志认为，改革创新就是要突破现行法律的规定，不应受有关程序的限制，可以自行调整执法主体和执法职权。这种认识是十分有害的，不仅不利于建立符合要求的行政执法体制，而且会造成很大的混乱。
6.我国的行政执法体制改革，涉及政府许多行政执法部门，面临权力的重新配置和主体的变化，矛盾比较突出，难度较大，因此必须加强领导，根据实际情况，有计划、分步骤、有秩序地进行，必须全面规划、整体推进、重点突破、协调发展。
总结近年来改革行政执法体制的经验，在深化改革的过程中，还需要正确处理好两个重要的关系。
1.改革体制与调整执法机构的关系
如何正确处理深化行政执法体制改革与调整执法机构的关系，这是深化行政执法体制改革中一个无法回避的问题，也是一个十分重要的问题。关于两者的关系，我们认为：
第一，执法机构是行政执法体制改革的重要内容，但不是全部内容，行政执法体制改革并不等同执法机构的调整，也无法用执法机构的调整来替代行政执法体制改革。因为行政执法体制改革涉及的内容比较广泛，既包括执法主体的调整，还包括程序的完善、权力的配置、运行机制的健全、法律的保障等等，涉及机构的调整、人员的录用管理调配、财政保障、组织结构、领导体系等方面，不可能只动执法主体就能解决全部问题。
第二，执法机构是执法体制改革的重要载体，离开机构，不可能运行。但是，执法体制改革是一个综合协调的系统工程，离开任何一个体制要素，都难以取得成功。因此，重要的是系统全面地推进执法体制改革，综合设计，统筹考虑。
第三，行政执法体制改革的重点是执法权的重新配置，这也是执法职权的调整。这种调整的实质是更改法律规定，必须依照法定的权限和程序进行。调整的结果既可能是新的执法主体产生，也可能是原执法主体的职权增加。执法权变化，但执法主体不一定变化。如果我们把执法机构的设置作为执法体制改革的惟一目标和全部内容，那么行政执法体制改革势必陷入困境。正如唐铁汉同志所指出，在很长一个时期，有一种糊涂观念，认为行政管理体制改革就是机构改革，只要机构精干了，人员精简了，改革就到位了。应当指出，机构改革是行政管理体制改革的重要内容，需要认真加以解决，但是，行政管理体制改革的核心是转变政府职能，解决政府职能越位、错位和不到位的问题。只有建立科学合理的政府职能体系，行政管理体制改革才算到位。②
2.深化行政执法体制改革，需要处理好行政执法体制改革与条块的关系。目前，
改革行政执法体制的基本做法是将某种行政执法权如行政处罚权相对集中。集中后的执法主体又分两大类：
第一，执法主体不变，只是内部机构进行相应调整，并且也不涉及法律的调整，我们称之为内部集中。这部分不涉及条块的关系。在农业、交通领域进行的行政处罚权的集中都属于这种情况。
第二，处罚权相对集中后，由新成立的机关行使，因而产生了新的执法主体。由于新的执法主体行使的是原来由多个执法主体行使的处罚权，所以就难以形成传统意义上的上下对口的部门，也就是说形不成条条关系。对此，国务院的有关文件就规定这类机关由本级人民政府来领导，明确其不属于某个条条领导。这实际上是加大了政府的责任。由于这类改革主要在城市，因此也就集中在城市管理领域形成了这种执法主体的变化。这种打破传统条条体制的改革使人们不习惯，有许多同志呼吁国家成立一个新的部门，以上下对口，形成条条。对此，确实需要正确认识和处理。首先是要转变观念，不能被长期形成的条条分割的思想习惯所禁锢；同时要积极支持改革，形成条块结合良性互动的关系；此外，要认真研究解决改革过程中出现的问题，不断深化改革，促进发展。
三、深化行政执法体制改革，迫切需要进一步加强行政执法方面的理论研究，加强理论对改革实践的指导
行政执法体制问题，涉及行政法的许多基本问题和诸多领域，也相应涉及社会管理的方方面面，其矛盾关系复杂多样。从与行政管理相对人的关系看，行政执法又有行政许可、行政处罚、行政征收、行政强制等不同种类的行为。然而，不管行政执法行为的表现形式有多少种类，也不管面对多少个行政管理领域，更不论行政管理相对人有多少，行政执法是有其本身内在的基本规律，有其自身矛盾的特殊性和区别于其他行为的质的规定性，其与相关方面的基本关系的性质是不变的，其遵守的原则是共同的。因此，研究行政执法体制的改革，最基本的、首要的是要从客观实际出发，探索行政执法的规律、本质、基本矛盾关系、基本原则等，并用体制要素来加以表现，使行政执法体制既符合经济社会发展的要求，也有利于提高行政执法的质量和水平。特别是要针对行政执法中出现的种种现象，运用体制改革来解决其带规律性、普遍性的基本问题，同时也在这个过程中形成新的理论并用于指导改革实践。具体说，主要有以下几个方面需要从理论上进一步研究。
1.关于行政执法的基本认识
探讨行政执法体制改革，必须首先弄清什么是行政执法这个最基本的问题，因为对这个问题的认识，直接影响行政执法体制改革的范围、方式及其方向。
有一种观点认为，行政执法就是指行政处罚。 这种观点在前几年比较流行，在实践中也有反映，比如，在2000年以前，在开展相对集中行政处罚权试点工作的一些正式批复中都是使用的行政执法的概念，甚至今天也还有相当一部分人仍习惯性地将行政执法等同于行政处罚，因而，把行政处罚权的改革也常常等同于整个行政执法体制改革。这种观点显然是不对的，不仅在认识上是片面的，而且在实践中也是不利于整个行政执法体制改革的。
还有一种观点是将行政执法等同于行政管理，认为行政管理就是行政执法。这种观点也是不对的，因为，行政执法当然属于行政管理，但是，行政管理的内容比行政执法要宽广得多，不仅包含对外部的行政执法和非执法性的管理，而且还包括内部的管理等等。持这种观点不利于正确把握和处理行政执法体制改革和行政管理体制改革的关系，也有碍深入研究行政执法体制改革。
我们认为，研究行政执法体制改革，既要正确把握行政执法的内涵，更要明确它的外延，以克服表象化和片面性。从内涵上看，行政执法是指行政机关依照法律的规定对行政管理相对人实施的影响其权利义务的外部具体行政行为；从外延上看，行政执法包括行政许可、行政征收、行政强制、行政处罚等等。而行政执法体制则是组织行政执法活动的诸种体系和法律制度，它包括由行政执法主体结构、法定执法职权和义务、执法程序和运行机制等构成的有机体系及其相关法律制度。从这个角度我们也可以看到，我们的行政执法体制改革即便是从某一种具体行政执法比如行政处罚开始进行改革，也是综合性的配套改革，而不是只改革行政处罚中的某一部分。
2.关于综合执法问题
综合执法是相对于分散执法而言的，它实际上指的是执法的方式。这些年来，综合执法这个概念在行政执法体制改革中的出现频率是相当的高，甚至在有些地方成了行政执法体制改革的代名词。因此，对综合执法问题需要进一步研究。
有同志认为，联合执法就是综合执法，几个部门在一起执法就是一种综合。相对于分散而言，联合也是一定意义的综合，但是，联合执法也仅仅是主体在一起活动而已，并不存在几个主体的有机整合这种综合。如果一定要说是综合的话，也仅仅是综合执法中关于主体的部分，而不是综合执法的全部内容。可见，联合执法是无法等同于综合执法的。
有同志认为，综合执法就是行政处罚权的相对集中。相对集中行政处罚权当然是一种综合，是对这种行政权力的整合。但是，由于行政执法的外延既包括行政处罚，还包括行政许可、行政征收、行政强制等等，因此，综合行政执法不可能只等同于综合行政处罚权。这也正是行政处罚体制改革开始叫综合执法后来改为相对集中行政处罚权的理论缘由。
由此我们也可以看到，综合行政执法，在本来的意义上应当包含行政执法的外延所涵盖的内容，即行政许可权、行政征收权、行政强制权、行政处罚权等方面的权力及其主体、机制、制度等方面的综合。
3.关于相对集中许可权问题
基于相对集中行政处罚权的比较成功的经验，行政许可法也规定原理相同的相对集中行政许可权制度。但是，行政许可权与行政处罚权毕竟不是一回事，其特点和运行方式以及集中后对原机关的影响都不同。因此行政许可权如何集中，既需要理论的支持，也需要实践的探索。目前这两方面都需要推进。也正是因为如此，《行政许可法》颁布实施以来，尚未开展这方面的工作。
4.关于行政执法体制改革的发展方向问题
行政执法体制是伴随行政管理而存在的，有行政管理，就有行政执法，就有行政执法体制。尽管行政执法体制是客观存在的，但是，它的内容和存在方式却可以有不同，亦即在改革的方向上可以有不同的选择。
有同志认为，目前将行政执法中的某一部分权力如处罚权集中行使的体制改革，只是一种过渡性的方案，解决多头处罚、重复处罚、执法扰民、职权交叉、效率低下、机构膨胀等问题，其发展方向是执法主体的合并调整，即改革组织机构，把相关的执法机关进行合并以彻底解决这些问题。
有同志认为，目前进行的相对集中行政处罚权以及相对集中行政许可权这类改革，其发展方向是综合行政执法。也就是说，综合行政执法是行政执法体制改革的理想目标模式，综合行政执法是相对集中行政处罚权等发展的高级形式。
对行政执法体制改革的可发展方向究竟应当怎样认识，的确需要深入研究。从解决多头执法、重复处罚、职权交叉、机构膨胀等问题的角度看，逻辑的结论就应当是把多个机关合并成一个。用综合行政执法的形式把行政执法的内容都集中起来，最后的形式也是把多个机关集中成一个机关。然而，从《纲要》对建立行政执法体制的要求看，权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制的建立，显然不仅仅是执法主体的合并就能够彻底解决所有问题，并且，执法主体合并到什么程度才算适当？也就是说，一级政府留几个部门才不交叉重复？如何协调与社会分工越来越细、越来越专的要求等等，这些问题都需要研究解决。
我们认为，从大的方向上看，深化行政执法体制改革所要达到的目标，就是《纲要》规定的“深化行政执法体制改革。加快建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制”。同时建立结构合理、配置科学、程序严密、奖惩分明、制约有效的权力运行机制。
行政执法体制改革的目标中所蕴涵的价值取向，主要是规范行政执法行为，亦即治官、治权，这就是权责明确、行为规范、监督有效的价值含义。更进一步说，规范行政执法行为，是为了更好地切实有效地保障行政管理相对人的合法权益，也就是说执政为民、执法为民。当然，为此也需要有力的行政执法体制来保障行政执法的顺利进行，合理配置人力、物力、财力资源，杜绝自费执法、聘临时工执法等现象。
此外，行政执法的外部保障条件问题，行政执法体制改革的综合协调、统一规划、通盘筹划推进等问题都需要深入研究解决。
四、美国行政执法体制给我们的启示
在这方面，美国地方政府的行政管理和行政执法体制上的一些做法和经验值得我们研究。从我们考察的情况看，美国政府的行政管理部门很少出现多头执法、重复处罚、职责交叉、执法扰民、机构膨胀的现象，更鲜见执法妨碍经济发展的情况。究其缘由，主要有以下几点：
一是，联邦政府和州政府以及州政府和地方政府的事权划分比较清楚，也就是说条块关系顺畅，上下不重复，机构不要求也不存在对口问题，各级政府完全可以根据各自的实际情况和需要来构建行政管理部门和相关执法机构，从而避免了许多问题。
二是，行政管理体制比较合理，哪些该管哪些不该管比较清楚， 行政执法体制在主体、程序制度、运行机制、法律规定、财政保障、监督制约等方面都有比较健全、成熟的做法。
三是，地方自治的结果之一，是地方税收直接用于政府建设和运行，并且决定地方政府的规模和管理的水平、质量，政府部门的管理活动、执法行为直接在当地纳税人的强有力的监督和控制之下，行政管理、行政执法一旦有问题出现，特别是危害纳税人利益的问题出现，很快就会得到纠正。
四是，执法人员的法制观念和服务意识较强，执法行为规范，执法程序比较完善，特别是部门和个人行使权力与利益不挂钩，避免了行政执法中的不作为和乱作为。
五是，行政机关的内部监督制度和机制比较健全和完善，监督作用发挥得比较好。特别是设在行政机关内的相对独立运作的行政法官制度，既能有效地监督行政执法行为，又能比较高效、便捷、公平、公正地解决行政纠纷，给当事人提供了有效的行政救济，对利用这个法律渠道化解社会矛盾、促进社会的和谐，很有意义。这一方面，对如何完善我们的行政复议制度很有借鉴意义。
六是，法院对行政执法活动的司法监督制度和机制比较健全完善，法院的监督既有很大的权威性，也比较客观公正，社会公正的最后防线的作用体现得比较充分。
当然，美国的行政执法体制也有其问题，比如各地法律规定不一，执法的不平衡性比较突出，执法中也有不规范的情况，不作为乱作为的现象时有发生，特别是执法中的种族歧视等问题还是比较突出的。
应当指出的是，美国的行政管理和行政执法体制的背后，是有其自身的历史发展、文化背景、社会习俗、政治经济基础的因素，也就是说，它是美国的国情相适应的产物。因此，借鉴任何一个国家的经验，都必须从中国的实际情况出发，结合中国的国情来完善我们的制度。
总之，建设法治政府既是我们的宏伟目标，更是我们面临的十分紧迫的任务，艰巨而复杂，迫切需要进一步深化行政执法体制改革，切实转变其职能，真正建立起符合法治政府要求的行政执法体制、权力运行机制，真正使行政执法有利于解放和发展生产力，有利于经济社会的健康发展，真正做到执法为民、利民。
注释：
① 袁曙宏：《全面推进依法行政纲要读本》，法律出版社2004年版，第170页。
② 唐铁汉：《深化行政管理体制改革》，国家行政学院出版社2006年版，第51页。
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