水旱灾害与中国农村贫困，本文主要内容关键词为：水旱灾害论文,中国农村论文,贫困论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、中国农村贫困问题
康晓光（1995）认为，中国贫困问题表现为三个特征：第一，从社会经济结构看，中国的绝对贫困人口绝大多数分布在农村。有人进一步认为，中国的绝对贫困几乎完全发生在资源贫乏的偏僻山区。（世界银行，1993）这一特征是农村长期经济发展和工业化、现代化水平相对落后于城市的产物，更是由社会经济制度安排造成的，即长期以来农村和城市人口在就业、收入、社会福利、社会保障、人力资本流动等方面种种不平等政策造成的。第二，中国的贫困人口相对集中于几个自然条件极为恶劣的生态环境脆弱地区，即西南喀斯特山区、中部平原与丘陵山区接壤带、蒙新干旱地区、东部丘陵山区、青藏干旱山区、黄土高原地区。第三，中国贫困问题还具有民族和阶层群体特征，占总人口不足10%的少数民族生活在山地或更为干旱的边缘地带，那里较差的土地禀赋和落后的交通条件都限制了农业技术创新和工业化，于是造成少数民族的贫困发生率相对较高的局面；（世界银行，1993）这一特征还表明，即使在贫困地区内部，不同阶层的人群之间的收入水平和实际生活水平也存在着巨大差异。
改革开放以来，中国的绝对贫困人口数字迅速下降，农村贫困人口从1978年的2.5亿人下降到1985年的1.25亿人、 1995 年的6500 万人和1997年底的5000万人；（姚莉，1999）贫困发生率从1978年的30%下降到1985年的15%、1995年的7.1%。但是，应该看到， 伴随着农村贫困人口数量下降的是实际衡量中国农村贫困标准的下降，即贫困线水平（元／人， 当年价）由1985 年的相当于农民人均纯收入的一半， 降为1995年的1／3。
二、水旱灾害与中国农村贫困关系的数量分析
在讨论中国贫困问题特别是农村贫困问题的原因时，多位学者都提到农业生产条件、自然生态环境和自然灾害的长期和短期影响。（朱玲、蒋中一，1994；康晓光，1995a）其中，康晓光（1995a）在考察了中国典型地区的贫困农户后，得出这样的印象：他们居住的地方生态环境恶劣，农业生产的自然条件也极为恶劣，灾害频繁；他们人均占有耕地很少且质量差，几乎没有水浇地；他们缺少在非农产业就业的机会，绝大多数人以农业生产为生；他们仅能维持极为脆弱的简单再生产，或大或小的天灾人祸都可以使其农业生产甚至生活难以为继。
贫困问题一般是多种因素混合作用的结果，但是对于有些地区的贫困问题的产生，自然灾害、特别是水旱灾害所起的作用尤其显著。对中国农村贫困状况的环境单因素分析表明，农村生态环境恶劣，不仅意味着农业生产的大环境——自然条件也随之恶劣、水土流失严重、水旱灾害频仍，而且还意味着农业生产直接依赖的生产资源数量少、质量差，如森林和灌木稀少、耕地量少且土地贫瘠，有些地方因灾而缺水，这些必然造成土地的单位产出量低。在农业的集约化水平也较低的情况下，广种薄收，农业总产量也是低水平的。这类地区的贫困人口不仅缺少口粮，而且还缺乏燃料、饲料、肥料，导致更多的砍伐林木和灌木甚至草本植物的行为。开荒种地使本来就十分脆弱的生产、生存环境更加脆弱，接踵而来的只能是水旱灾害愈演愈烈，灾害使贫困的人们雪上加霜，形成灾害—贫困—更大灾害—更贫困的恶性循环。
典型地区的实际情况正是如此。以云南的部分贫困地区为例，那里生态环境恶劣，水旱灾害与贫困互为因果。云南的贫困县主要分布在石山岩溶区、高寒山区、干热河谷和深山区。高寒山区受气候影响，自然灾害多；干热河谷干旱缺水。新中国建国以来，由于政策上的失误和人口增长过快，贫困地区的大片原始森林被砍伐，森林植被遭到破坏，垦殖过度，岩石大部分裸露，有些地区甚至失去了人类生存的条件，造成“住在山上没柴烧，住在江边没水喝”的艰难局面。如禄劝县翠华乡出水清村的农民由于山上已无树可砍，只好挖树根烧。怒江州泸水县古登乡有个村的农民为了烧柴，每天从海拔2000米的高山上下到怒江边，打捞上游冲下的木头和树枝。由于自然灾害多，造成云南返贫率较高。云南的自然灾害具有灾种多、分布广、频度高、强度大、成灾重等特点。云南贫困地区受灾后往往断路、断水、断电、断通讯，有的灾害损失虽然只是人均几百元，但对贫困地区来说，几乎等于农民一年的生计。云南1992年脱贫120多万人，而自然灾害、疾病、 死亡等原因造成返贫40多万人；1993年脱贫135万人，当年返贫32.4万人。 （国家计委党校扶贫调查组，1995）
再以桂西北喀斯特贫困山区为例。环江县耕地中旱地比重大（38%），有的旱地岩石裸露面积达80%以上，土层薄、水土流失严重、易受旱，只能播种玉米、豆类，亩产仅100～150公斤，一遇干旱，几乎绝收；又由于喀斯特地貌，水源不足，有时甚至发生人畜饮水困难。这一区域性贫困形成的基础，无疑应归结于生态环境的恶劣和农业资源的短缺。（刘新平，1998）
在讨论灾害与中国农村贫困问题的关系时，一方面，可以通过对面上的情况进行一般性的描述来了解总体概况，也可以通过解剖典型案例了解不同的局部情况；另一方面，还可以通过对统计数据的数量分析更准确地把握两者的数量关系。
为了描述中国水旱灾害与贫困发生的关系，笔者建立如下计量经济模型：
log（PKL）＝β[,0]+β[,1]log（I）+β[,2]log（ZR）
其中，PKL是农村贫困发生率（%），I是农民家庭平均每人纯收入（元），ZR是水旱灾害受灾或成灾面积占播种面积的比例（%），以这一指标表示水旱灾害对农业生产的破坏性影响。系数β[,1]为农村贫困发生率的农村收入弹性，β[,2]为农村贫困发生率的灾害弹性，β[,1]＜0，β[,2]＞0。
模型试图表明，一个地区的贫困发生与当地农民的收入和灾害影响程度有关。表1列出了根据该式，使用中国1989 年不同地区贫困发生率、农村人均纯收入、水旱灾害受（成）灾面积占农作物总播种面积比例的横截面数据估计的贫困发生的收入弹性和灾害弹性。估计结果表明，农村人均纯收入对农村贫困的发生影响较大，受灾和成灾两个方案估计的收入弹性分别为－3.98和－3.95，考虑到公式中描述的是双对数线性关系（注：在经济模型中，双对数线性模型的参数有特殊的经济意义。设模型为log（Y）＝a[,0]+a[,1]log（X）+u，参数估计值a[,1]表示X增加1%，Y将增加a[,1]%。请参见唐国兴（1988，第39页）编写的教材。），故，若农村人均纯收入平均提高10%，农村贫困发生率就会降低40%（39.5%～39.8%）；水旱灾害对农村贫困的发生也造成一定影响，这里，按成灾面积比例和受灾面积比例估算灾害弹性分别为0.26和0.17，即水旱灾害对农业生产的破坏平均每提高10%，农村贫困发生率便会增加2%～3%（1.7%～2.6%）。
表1 贫困的收入弹性和灾害弹性估计结果*
水旱灾害受灾面积/
估计方案
常数项农民家庭人均纯收入 农作物总播种面积
(元) (%)
Ⅰ 27.79 -3.98 0.2 6
(12.42) (-11.71) (1.28)
R[2]=0.84
F检验=68.74
水旱灾害成灾面积/
估计方案
常数项农民家庭人均纯收入 农作物总播种面积
(元)(%)
Ⅱ 27.58 -3.95 0.17
(12.47)
(-11.67)
(1.20)
R[2]=0.84
F检验=68.14
*括号内为t检验值。
三、减灾扶贫措施
“灾害—贫困—灾害—更贫困”描述了水旱灾害与中国农村贫困发生的恶性循环关系。这一恶性循环可以通过系统外部的因素影响来改善甚至扭转。要打破“灾害—贫困”的封闭循环系统、改善或扭转恶性循环从而进入良性循环的外部因素有多种，其中之一便是减灾。
既然造成中国农村贫困的原因是多方面的，那么扶贫的手段也不是单一的。扶贫不仅仅是一种慈善和救济行为，还应该是一种经济行为。实践证明，慈善、救济式扶贫不利于也不可能真正消除贫困。（杜晓山、李静，1998）笔者认为，就减灾扶贫而言，手段也应该是多方位的。
（一）资金保障
显而易见，减灾扶贫的哪一个环节都需要资金。而贫困的一个重要因素是贫困户资金严重不足，并且难以进入正规金融市场得到贷款。（杜晓山、李静，1998）我国从1994年起由中国农业发展银行统一管理信贷扶贫资金，对信贷扶贫的政策措施与运作管理进行了调整改革。其基本政策是，扶贫贷款严格地限定在国家级贫困县范围内，特别是其中的特困乡村。在具体发放贷款时采取了两种贷款方式：一是贷款直接到户，即对有生产经营能力和条件的贫困农户，支持其发展个体和私营经济。目前，此类贷款占全部扶贫贷款的23%。二是贷款间接到户，即对不具备生产经营能力的农户或不宜家庭小生产经营的项目，贷款发放给中介组织或实体，再转贷农户。此类贷款占扶贫贷款总量的77%。（吴思麟，1997）
面对那些生产、生活条件恶劣，稍遇自然灾害便加重贫困程度或重新返贫的贫困人口，关键的问题是如何解决扶贫到户。扶贫到户的核心是扶贫资金直接到户，最大限度地发挥资金使用效益。近年来，中国在探索财政扶贫的新路时，推行了一种国际流行的扶贫方法——小额信贷。
小额信贷扶贫是通过向贫困户直接发放小额度贷款，而无需每户抵押和担保的一种扶贫方式。其基本要素是：成立扶贫社，由它转借贷扶贫资金；贷贫不贷富；以农村妇女为主要扶贫贷款对象；贫困户自愿组成小组和中心，实行每旬还贷和还款联保制。小额信贷实行小额短期贷款原则，即每个农户贷款额度为1000元左右、贷款使用时间为数月至一年。在按期还款的前提下对农村贫困户连续贷款。（注：见《中国财经报》，1997年6月24日。）
（二）技术保障
信贷扶贫给中国农村的扶贫工作提供了一定的资金保障，但是，怎样脱贫还要依靠一系列技术保障。中国各地的农民在各级政府和各类技术人员的帮助下，根据各自不同的贫困原因和经济实力，创造了许许多多令世人瞩目的减灾反贫困技术，下面列举的是几类有代表性的与减灾扶贫相关的技术性措施。
1.综合环境治理，结合当地实际，推行不同的治理技术。例如，宁夏的国家级贫困县全部集中在西海固地区。西海固地处黄土高原干旱和水土流失地区，水成为制约地区经济发展的最大障碍，也是减灾扶贫开发的核心。1990年，海原县和固原县的农民在技术人员指导下，创造出窖水节灌技术，给贫困地区的人们带来了减灾反贫困的希望之光。近年来，西海固8县共打水窖19万眼，发展窖灌面积30多万亩。实践证明， 在既无地表水又无地下水的干旱地区，窖水节灌技术工程实现了秋雨春用、备水抗旱，使旱作农业由被动抗旱向主动抗旱转移，为西海固地区摆脱干旱探索出一条新路。（孟春、杜志明，1998）
云南省大理州用以工代赈的资金，把解决人畜饮水与发展水浇地结合起来，发动农户修建“五小”工程，即小水窑、小水池、小水库、小水沟、小水坝工程。该州的漾濞、剑川两县，靠“五小”工程，现已基本解决山区人畜饮水问题。鹤庆县六合乡1989～1993 年， 建成小水窑1700个，总蓄水量达4.5万立方米，成为大理州第一窑乡， 不仅解决了1.2万人和2万头大牲畜的饮水问题，而且还建成1340亩水浇地，亩产量提高1倍。（国家计委党校扶贫调查组，1995）
黑龙江省甘南县被列为国家重点贫困县后，境内的阿伦河堤防成为以工代赈重点工程，阿伦河两岸人民根除水患的愿望得以实现。阿伦河堤防的建成，使两岸40万亩耕地、草原得到保护，开垦荒地8万亩， 每年新增产粮食2400万公斤，农民人均收入增加500元以上。 延寿县昔日县内23条中小河流，每到汛期便泛滥成灾，如今规划改造河道72公里，占河道的50.2%。河道改造不仅解决了河流的泛滥危害，还治理了流域内的水患。（梁丰兆等，1998）
2.种植业和养殖业开拓了农业新的发展道路，改变不利于保护生态环境的单纯粮食生产模式。云南省昭通市大包山乡十年九灾，单纯种粮食难以解决温饱。现在依靠小额信贷扶贫，培植人工草场，发展牛、羊养殖，建设以绵羊为主的畜牧业基地，一片一片地种植、养殖，实现了减灾、脱贫。（中共云南省委政策研究室内部报告，1997年）
云南省丽江地区宁蒗县平均海拔3000米以上，种植苹果9万多亩，质量上佳，已经出口。怒江州福贡县发展8万多亩油桐树， 改善了生态环境，增加了农民收入。（国家计委党校扶贫调查组，1995）
3.移民搬迁。在环境治理和改变农业生产结构都无成效的情况下，作为减灾反贫困措施之一，中国在贫困地区组织移民开发。
截至1997年底，中国还有5000万贫困人口，他们中有400～500万人在生存条件恶劣的环境中生产、生活。（姚莉，1999）80年代以来甘肃、宁夏等地开始了异地移民扶贫。全国各地移民脱贫的粗略情况如表2。
表2移民减灾扶贫成效
地点时间人数情况
宁夏
1983年以来25万人 移民脱贫
广西百色地区
1993年以来 5万人 移民安置,95%解决
温饱
广东清远市 3年(1994～ 2.6万户,12大多数"一年解决
1997年) 多万人
温饱,二年脱贫,三
年致富"
福建7年(1994～2000年)
10万人异地安置
陕西 1998～2000年 24万特困人口异地移民
数据来源：（姚莉，1999）。
新疆哈密的一些贫困地区地处高寒山区或荒漠地区，水源奇缺，交通不便，自然环境恶劣。那里的异地搬迁扶贫有两种形式：集中搬迁、连片开发和插花安排。实践证明，只要政策明确到位，两种搬迁扶贫方式各具特色，“集中”有利于基础设施建设，加快水土资源开发利用；“插花”投资少、见效快，有利于缩短减灾扶贫的时间。（孟春、杜志明，1998）
位于我国甘肃中部干旱地区的定西、河西和宁夏的西海固的“三西”地区，有47个县，面积38万平方公里，人口1200万人。针对国务院确定的“水旱不通的地方另找出路”的设想，1983～1993年，“三西”地区有组织地移民45万人，移民已经在移民开发区定居，人均产粮405 公斤，超过了全国人均粮食占有水平。（康晓光，1995b）
广西将缺乏基本生存条件的部分喀斯特山区的特困农民，迁移到土地和自然资源相对丰富的土质山区进行开发建设，在减轻贫困人口的生态环境或自然灾害压力、恢复移民迁出区生态环境质量、发展农村经济、帮助贫困农民脱贫致富等方面起了重要作用。（刘新平，1998）
（三）制度保障
1.政府扶贫与社会扶贫相结合。国家机制是世界各国用以消除贫困的主要社会工具。以小额信贷方式进行扶贫是一种制度创新，而这种制度创新正是政府积极推动的结果。一方面，政府介入减灾扶贫有积极作用：政府可以通过行政手段在贫困地区宣传、试点、推广、建立小额信贷方式和广泛的服务体系；中国农业发展银行原来的扶贫资金来源于中央政府和省政府的扶贫贴息和低息贷款，没有政府的提供和担保，扶贫不可能有如此大规模的资金来源。另一方面，政府介入扶贫经济活动也有消极的一面，那就是因法律制度不健全和一些人法律意识较差而存在于许多工作领域的官僚主义、消极腐败和低效率。（杜晓山、 李静， 1998）
非政府组织在消除社会贫困现象、扶助贫困人口方面被人们视为与国家机制、市场机制并列的第三种机制。由于非政府组织通常由具有共同公益性目标的人们志愿地以相当松散的方式结合在一起，一般而言，其工作人员较为团结、有理想抱负和奉献精神、官僚习气较少、素质较高。不同层次、不同地域的非政府组织可以在资金、技术、理论、实践等方面互相支持，在长期扶贫项目上有着国家机制不具备的比较优势。国外的经验表明，非政府组织主要是在扶贫的微观层次上开展工作，与国家机制相比，非政府组织更专注于小规模和小范围的项目，显而易见，这有助于形成与国家机制互补的机制。（赵黎青，1998）
2.多种优惠政策。改革开放以来，各地区根据中央政府关于扶贫工作的精神，从实际情况出发，制定了相应的行之有效的反贫困扶贫致富政策。比如，内蒙古对异地移民就有“移民头三年，县里免农业税，每人补助口粮；移民当年，原住地的耕地还可以耕种，免农业税”。（姚莉，1999）云南禄劝县对特困户采取“以物放贷，以粮还贷，逐级承包，层层落实，解决温饱到户”的政策措施。（国家计委党校扶贫调查组，1995）新疆哈密地区对“插花”安置贫困户制定优惠政策，如原牲畜草场有继续使用权；免征当年粮、油征购任务；免收当年农业税、水电费等。（孟春、杜志明，1998）
3.强化项目管理。以工代赈是中央政府对扶贫开发工作的重大决策，它已成为贫困地区改善群众生产、生活、生存条件的重要资金来源。以工代赈项目主要采取简单的劳动密集型技术，贫困地区劳动力可以胜任，得以利用剩余的农业劳动力。施工时间一般选择在农闲季节，为农民或多或少提供了收入。1985～1991年，全国贫困地区采取以工代赈方式进行的与减灾有关的基础设施建设的成果是，疏浚内河河道2400公里，为2097万人、1356万头牲畜解决了饮水困难。（朱玲、蒋中一， 1994）以工代赈工程显示了巨大的社会效益， 促使中央政府扩大了以工代赈的实施范围，比如治理大江大河，在更广泛的意义上减灾扶贫。
四、减灾扶贫目前尚存的问题
（一）移民原住地的生态恢复
贫困人口异地移民对减灾扶贫产生了积极作用。但是，在解决了移民的温饱甚至在他们致富之后，人们还需要关心其原住地的生态环境的恢复和致灾因素的发展。如果不认真总结教训，这些在原住地因温饱问题而毁林开荒、破坏生态环境的贫困农民对新住地环境又如何呢？现在普遍缺乏关于移民原住地的生态环境恢复、改造工作的统计数字。笔者认为，在移民扶贫的同时，各级政府如果不对移民原住地已退化的生态环境的恢复进行规划、实施、监督，则难以避免移民扶贫进入新一轮恶性循环。不论在何处，植树种草，保护环境，都是农业生产的基本保证。
（二）培训问题
不论是小额信贷还是种植、养殖，都存在着人员培训不足的问题。对小额信贷的工作人员来说，小额信贷不同于传统的中国政府扶贫方式，也不同于农村信用社的贷款方式。因而，他们应着重接受三方面培训：一是业务培训，即精通小额信贷的内容和运作形式；二是能力培训，即学会做群众工作和与农民打交道的艺术；三是知识培训，即学习农业、经济、金融方面的知识，提高素质。（刘文璞、张保民，1997）
目前，在贫困地区发展种植、养殖业，贫困农民由于相对文化素质较低，接受和应用新技术的过程缓慢，不愿意进行技术投资，这是技术培训和推广工作中存在的主要问题。这就需要既集中举办技术培训班，又需要分散指导，建立示范点，并且持续地组织技术人员实地调查、指导、推广技术。（曾贤刚，1998）
（三）以工代赈的操作
以工代赈项目实施的对象是村镇而非单一农户或个人，在项目实施过程中往往由村镇组织劳动力，最终使工程受益者不仅包含贫困农民，还包括了非贫困农民和村镇三方面，这样一来，便淡化了以工代赈的扶贫色彩。此外，有些地方财政有困难，以工代赈配套资金难以筹措，又要多上项目，便挪用或减少以工代赈的报酬。这种以牺牲贫困人群劳动为代价的“以工代赈”不仅剥夺了贫困者应得的收入，而且当他们以无酬方式参与工程建设的时候，又可能丧失其他收入机会，这一结果无疑与扶贫是相悖的。（余华银，1998）
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