由城乡二元党建向城乡统筹的基层党建新格局跨越的战略路径选择，本文主要内容关键词为：党建论文,城乡论文,路径论文,基层论文,新格局论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D267 [文献标识码]A [文章编号]1003-7608(2009)12-0020-04
基层党建的发展与城乡社会发展具有内在融合性和协调性。改革开放30年来，我国城乡经济基础状况发生重大变化，社会结构发生深刻变动，正从城乡二元结构向城乡一体化加速演进，也推动着城乡党建的发展与融合。这必然要求改革属于上层建筑的城乡党建格局，作出新的调整，建立与统筹城乡发展战略相适应的城乡基层党建新格局。党的十七届四中全会指出要构建城乡统筹的基层党建新格局，促进以城带乡、资源共享、优势互补、协调发展。构建基层党建新格局，在理论上内含着如何在新的社会利益格局中拓展党的合法性来源，如何在实现城乡经济社会协调发展的同时实现政治与社会协调发展这两个重大命题；在实践上提出了如何重构党的基层组织体系，如何准确定位基层党组织的功能，如何通过服务理念、活动方式和工作方法的创新提升基层党组织统筹城乡发展能力，保持党的先进性，提高执政能力等新的课题。本课题着重就打破城乡区域界限，推动城乡二元党建向城乡统筹的基层党建新格局跨越的战略路径问题做些探讨和研究。
一、固核强基：解决城乡统筹的基层党建新格局的重心问题
当前，城乡社会结构正处于深刻变动时期，农村城镇化推动中心村、农村新社区加速形成，人口向中心镇、中心村加速集聚；城镇化战略的实施推动中心镇、新社区迅速兴起，居民生活、活动中心向居住地转移；城乡产业转型发展推动产业组织化程度的提升，行业协会、商会等迅速发展。要顺应城乡社会结构的变动趋势，必须打破传统的组织架构，构建一个纵横结合、覆盖城乡的网络式区域化党组织设置新格局。这个新格局的重心是“一核心三基点”，即以城镇(街道)为统筹城乡党建的核心，以中心村、社区和行业协会党组织为统筹城乡党建的三个重要基点，并强化其领导能力及整合功能。
一是强化城镇党建的节点作用。城镇是城乡融合的重要节点，起着承上启下的作用。改革开放以来，我国城镇化率迅速提高，预计到2015年，我国的城镇化水平将达到55％左右。从宁波市看，未来5年城镇化率将提高到65％以上。在这一过程中，将更加注重扩权强镇建城战略，加快培育一批中心镇和若干个跨行政区域的城镇组团，在城乡一体化进程中发挥重要的节点载体作用。但从城镇党建的角度看，城镇党委组织体系与统筹城乡发展不适应的地方还很多，特别是城镇区域内基层党组织类型众多，“村中有居”、“村中有园”现象突出，党建情况比较复杂。因此，要切实加强城镇党组织建设，在大力推进行政管理体制改革，推行“强镇扩权”政策，提高统筹城乡发展能力的同时，高度重视城镇区域内基层组织建设，加快推动农村型党组织向社区型党组织转型。
二是强化街道办事处党委的核心作用。当前，由于缺乏必要的制度支撑，街道办事处党委的核心作用很难得到全面发挥，尤其表现在对职能部门派出机构的党组织、原属“条”管理的企事业单位党组织的双重领导难以得到配合。因此，要创新街道社区党的领导体制，强化街道办事处党委在城市基层党建工作中的领导协调功能，提高整合社区基层党组织的能力，明确街道办事处党委与驻区单位党组织的组织、指导、协调的关系，赋予街道办事处党委组织协调权；明确街道办事处党委与“两新组织”党组织的组织领导关系，赋予街道办事处党委领导权；明确街道办事处党委与县(市)区派出机构的协管关系；赋予街道办事处党委辖区内党员教育管理权。
三是强化中心村、社区和行业协会党组织的基点作用。一方面，农村顺应城乡空间布局，进一步趋向融合或合并，中心村越来越多，中心村的功能地位在乡村中越来越重要；另一方面，城镇空间形态迅速扩大，各类社区、功能区越来越多，城乡基层组织呈现升格、整合、扩张趋势。另外，各类行业协会迅速发展，连接着大量的“两新组织”，逐步成为参与城乡社会治理的主体，在促进社会和谐中发挥着重要作用。中心村、社区、行业协会所承载的整合、引导、保障、稳定功能日益凸显，作为党在城乡开展工作的基础的地位日益重要。因此，在统筹城乡基层党建中，要切实加强以中心村党组织为节点的农村基层组织建设，切实加强以社区党组织为基础的城市基层组织建设和以行业协会党组织为纽带的“两新组织”建设。
二、布点联网：解决城乡统筹的基层党建新格局的空间形态问题
当前，城乡空间形态正在向城乡交融和城乡一体方向演进。因此，要把握和顺应城乡空间形态的演变趋势，通过在城乡经济社会生活的主要节点上设置党的基层组织，扩大基层党组织的“布点”范围，将城乡各类党组织整合成为统一的网络，更好地实现党与社会的高度融合。
一是实现城乡空间“联网”。当前，中国城镇化呈现出“立体网络型”协调发展态势，是一条大中小城市和城镇协调发展的道路。从宁波市视角看，随着宁波市城市圈战略的深入实施，必然会继续推动建制乡镇合并、跨行政区域组团和村庄合并，促成中心城区—副中心城市—城镇组团—中心村(农村新社区)—一般乡村居民点的纵向葡萄串型、横向网络型的城镇和镇村空间体系。这样的城乡空间结构，最鲜明的特点是以节点城镇、节点村庄为纽带，实现城乡空间“联网”。这就要求城乡党建组织体系适应城乡空间结构的变化，在城乡空间结构的主要节点和关键环节上“布点联网”，与城乡一体的空间结构形态相适应。在任务重点上，当前要突出“五网建设”，即：重点构建城乡一体的组织阵地网、远程信息网、党员服务网、党员权益保障网和互帮互助网。
二是实现局部空间“结网”。当前，城乡党员流动加快，组织形态更加多变，组织分布更加分散，这一状况使党建的薄弱点和“空白点”增多。因而，应按照“组织设置全覆盖、组织领导区域化、组织管理双重性”的思路，坚持以“区域不变”应对“单位万变”，打破单位界限，跨越所有制类型，以区域为纽带、固定空间为依托，通过编组共建、区域联建、社区统建等模式，建立起覆盖城乡的形态稳定、机制开放的区域性组织网络。从宁波市的实践看，通过设立区域性党组织，在城乡经济生活的节点上“布点结网”，弥补了传统基层组织体系的缺陷，使基层党组织的设置不受经济组织存亡的影响，实现了组织和工作“双覆盖”。
三是实现基层党组织“合网”。在区域化党建理念下，应理顺各类基层党组织的关系，对基层党组织进行网络化整合。从城市看，应着重加强对居民区党组织、“两新组织”党组织的整合，确立社区党组织网络化的基本框架，然后去包容、渗透转制后的原企事业单位党组织，逐步形成以街道办事处党委为核心、社区党组织为基础、其他基层党组织为节点的网络体系，实现基层党建的资源整合，达到形成合力、整体联动的效果。从农村看，要适应自然村萎缩、“空壳村”增多、中心村成为乡村发展的重要基点的变迁趋势，延伸农村党建空间，在更大范围内统筹布局设点和整合党建资源，逐步从过去单一以行政村为空间单位向以中心村为节点单位、行政村为基础单位加强农村基层组织建设转变，通过村村联建、村企联建等形式，形成以中心村党组织为龙头的网络体系。
三、多元渐进：解决城乡统筹的基层党建工作形式多样化问题
城乡一体化党建涉及党的思想、组织、制度、文化等方面。城乡党建一体化发展，要求上述诸方面在发展过程中的各种具体策略均应以协调、统一、均衡为核心展开，在推进过程中实现重点突破，多元开路，循序渐进，协调发展。
一是推进方式多样化。要按照分类指导的原则统筹城乡基层党建工作，在传统党建领域把工作着力点放在与时俱进、创新发展、提升水平上；在新兴党建领域把工作着力点放在先行组建、逐步提高、分类指导上；在城乡结合部、城镇区域把工作着力点放在理顺关系、推动转型、完善提高上。
二是拓展统筹范围。统筹城乡基层党建，其统筹范围不仅包括农村与社区党组织建设，还要包括基层机关、企事业单位党组织建设；不仅要推进村企结对、农村与社区互助，还要推进教育、卫生、文化等公共服务部门之间党组织的城乡结对，促进城乡公共服务均等化；不仅要调整领导体制、组织体系、活动方式，还要调整组织功能，调整党员教育与管理的方式方法。
三是建设模式灵活。要根据各地的实际情况，从现有条件出发，选择适合自身发展的建设模式。可按照社区、城中村、商务圈、近郊村、城镇区域、中心村等类型分别进行试点，就组织功能定位、组织设置模式、党员活动方式、领导工作方法等内容进行探索，创新党建工作模式。如对于中心城区和城镇区域内的党组织，参照城市社区党建模式，直接由农村基层党组织转换为城市社区党组织，转换后的基层组织的主要功能相应的转变到公共服务上来；对于山区农村和纯农业村，既可以以行政村为单位继续保持村级党组织设置不变，也可以结合村庄布局规划，探索多村合并等农村基层党组织建设道路，其组织职能仍然以发展农村经济为主；对于那些劳动力大部分已转移、土地相当数量已被征用、农民生产生活方式已有较大改变的近郊农村，可以通过统一规划、建立农民集中居住区的形式，逐步向城市社区转变，并合理统筹基层党组织的发展经济职能和公共服务职能，循序渐进，实现村、社区职能的有序分离。
四是推进路径择优。统筹城乡基层党建，应抓住关键性环节着力加以推进。当前，要抓住“新社会组织”这个要点，推动有条件的行业协会适时建立党组织，通过推行民间组织“枢纽式”管理，逐步理顺行业协会党委与所属党组织之间的自上而下的管理体系；要抓住“流动党员管理”这个突破口，加强党员动态管理，积极探索多样化的党员参加党组织生活形式和流动党员年度“注册”制度等；要抓住“活动方式创新”这个关键，探索更加多样化的活动形式，如运用微型党课、设立专题支部，引进“项目党员制”，设置更多的论坛和对话平台等，努力使基层党组织在活动方式上扩大开放性、增强服务性、体现多样性、确保有效性；要抓住“制度创新”这个核心，按照管用、高效的要求，推进统筹城乡党建工作的制度化、经常化、规范化，努力形成城乡一体、充满活力、有利于科学发展的统筹城乡党建工作的长效机制。
四、联动运转：解决城乡基层党组织的工作方式问题
统筹城乡基层党建工作的关键点在于联动。形成城乡统筹的基层党建新格局是一个历史的过程，依靠自然机制是实现不了统筹的，必须引导各方力量形成合力。
一是强化“领创”责任，探索合力推动机制。统筹城乡基层党建，要整合和发挥党委、政府部门及群团组织的资源优势，建立统一的指挥系统，形成党委统一领导、组织部门牵头抓总、各部门密切配合、各司其职、运转有序的城乡党建工作共同推进机制；建立跨行政区域的协调、沟通、合作工作网络和机制，建立经常性的工作联系制度、情况通报制度，增强跨行政区域各级党组织的协作意识；要强化责任主体，形成指向明确、措施刚性、反应迅速、监督有力的责任制度体系，科学有效地推动城乡基层党建工作。
二是强化“联创”责任，探索上下联动机制。统筹城乡基层党建，应深化“三级联创”，把“三级联创”从农村引入机关、企业、事业单位等各个领域，形成城镇党委、街道党委、社区党组织系列，企业主管部门党委、企业党委、企业基层党支部系列，行业主管部门党委、单位党委、基层党支部系列，党政机关党委、单位机关党委、基层党支部系列等“三级联创”系统，上下联动，争先创优；建立上下级党组织双向承诺制，县、乡镇、村三级党组织分别向上级党组织和党员承诺加强基层组织建设的具体措施；上级党组织向下级党组织承诺支持基层组织建设的具体事项，形成上下联动的责任体系，实现由个别部门推动转变为统筹城乡基层党建的整体行动。
三是强化“共创”责任，探索互助互动机制。统筹城乡基层党建，应建立城乡内外组织协作关系，建立党组织和工、青、妇等群团组织联动共建机制和上下级党组织互动共促机制，以及企业与社区、行政村与企业、机关与基层党组织结对共建机制，建立城乡基层党组织沟通联系机制，实现城乡党组织互帮互助经常化、制度化；强化“带创”责任，探索创优带动机制，实行市、县、乡镇三级领导干部联镇带村制度，建立城乡党建工作联系点制度，并明确分类创优，以点促面，推进统筹城乡基层党建工作。
五、完善机制：解决城乡基层党组织开展活动的物质保障和动力机制问题
当前，要着重强化“四个动力机制”，即市场机制、民主机制、保障机制、激励机制。
一是运用市场机制。在市场经济条件下，统筹城乡基层党建工作，既要发挥党委主导这只“看得见的手”的作用，又要重视市场运作这只“看不见的手”的作用，充分发挥市场机制的作用，凡是市场能解决的，就应该最大限度地由市场来解决，推动党的工作社会化。如在党建资源配置上，按照优化组合的原则，统筹配置党的政治资源、经济资源、组织资源和思想文化资源，综合利用，发挥最大效益；在开发人才资源上，实行党务工作者优聘优用；在党员教育培训上，以市场为手段充分激活并运用全社会资源为党员教育培训服务，构建开放的党员教育培训工作新机制；在社区服务上，以共同目标、共同利益、共同需求为纽带，充分调动街道办事处及社区党组织和辖区单位等方面的积极性，建立社会化服务网络；在党内文化建设上，可由政治倾向好、专业化的创意公司对党员活动日的主题、内容、形式进行策划，增强基层党组织党员活动的针对性、生动性和有效性。
二是建立民主机制。统筹城乡基层党建工作应注重党员和基层组织的权利和义务平衡问题，重点是解决基层党组织、党员参与城乡基层党建的动力机制问题，通过建立健全有关保障党员在党内生活中的主体地位的制度体系，落实党员的知情权、参与权、选举权和监督权；注重城乡党员政治、文化权益平等的问题，重点要消除城乡党员在身份、地位等方面的不平等待遇，使城乡党员享有平等的权利、义务和发展机会。
三是健全保障机制。统筹城乡基层党建工作，应建立制度化的基层党建人才保障和智力支持机制，尤其是要大力培养农村党务人才；既要完善人才选拔制度，推动优秀人才向农村、向基层流动，又要创新开放多样的党员培养方式，保持农村党组织的新鲜血液；要建立制度化的基层党建经费支持保障机制；在加大财政对基层党建经费投入的同时，通过基层单位自筹、党费留成、社会赞助等多种渠道和方式筹集经费，切实解决基层党建工作经费问题。
四是强化激励机制。统筹城乡党建工作，应强化党务工作者激励机制，树立“党员要讲奉献，组织要予以关怀”的观念，采取有力措施，确保基层党务工作者的合法权益，尽量减少或弥补因当基层工作者特别是农村工作者而造成的损失；要建立基层党务工作者报酬动态增长机制、报酬补助机制、离任保障机制、考核奖励和提高待遇机制，特别是要借鉴从农村干部中考录乡镇公务员的经验，探索建立各类党务工作者定期晋升录用制度；要健全考核评价机制，在基层党组织和党员中广泛开展创先争优活动，督促基层党建工作责任制的落实；要强化党员关爱机制，建立完善党内谈心制度，健全党内帮扶救助网络，健全党员奉献奖励机制和年度评先评优制度，激发党员发挥主体作用的内在动力。
六、理顺关系：正确处理统筹城乡基层党建过程中的相互关系问题
构建城乡统筹的基层党建新格局是一项复杂而具体的系统工程，是一项长期的战略任务，在选择具体路径过程中，必须从各地实际情况出发，遵循城乡一体发展规律，正确认识和处理“五个重要关系”，使其战略路径沿着正确的方向循序渐进、稳步推进。
一是正确处理统筹规划与协调推进的关系。规划是统筹的基础。当前，应坚持把统筹城乡基层党建规划与城乡空间规划、产业规划、镇村体系规划等有机地结合起来，在统筹城乡发展大局中同步规划；要依据城乡一体发展规划和党组织、党员分布等情况，搞好党建中长期规划，着力形成城市、镇、村一体化的规划体系，同时搞好专项规划，并与总体规划结合起来，形成一个有机整体。在此基础上，设置阶段性、有限性目标，从当前迫切需要解决的突出问题入手，从整体上把握，统筹考虑、协调推进城乡党的思想建设、组织建设、作风建设、制度建设和反腐倡廉建设，使城乡党建的各个领域按一定的节奏和谐推进，实现城乡党建开放互通、携手共建、共同进步。
二是正确处理共性均衡与个性鲜明的关系。农村基层党建与城市基层党建既有共性要求，也有个性特色。构建城乡统筹的基层党建新格局不是要消除两者之间的个性特色，而是要在统筹谋划部署、推进联动发展、实现共建共享、促进相互融合等共性要求上做好工作、创造条件。坚持特色化、多样化才是有生命力的建设思路。应充分考虑城乡党建的文化因素、个性因素，在组织设置、活动方式上不囿于一种方法、一个框框，而是坚持因地制宜、因势利导，采取多种途径和多个模式进行行之有效、切合实际的组织更新改造或活动方式创新，真正做到城乡基层党建在共性要求上更加均衡，在个性特色上更加鲜明。
三是正确处理独立自主与联合共生的关系。构建城乡统筹的基层党建新格局的目的之一，是要改变城乡分割、自成体系、各自发展的模式，推动城乡互动、区域联动，走以城带乡、城乡互促的党建新路子。在这一过程中，党员管理的多重性、组织设置的网络性、党建资源的共享性等特征更加凸现，共建的形式更加丰富多样，由过去独自式封闭型向互助式开放型组织运行体系转变。这一变化使得城乡基层组织更加区域化、联合化，既积极引导各类组织共同参与，形成强大合力，又在搞好“统”的同时，保证参与单位原有的独立地位和自主权；既充分发挥基层党组织的领导作用，同时又注意充分发挥其他组织应有的作用，做到在共建中共享、在共享中共建，在联合中共生、在共生中共荣。
四是正确处理探索创新与制度规则的关系。体制共融是构建城乡统筹的基层党建新格局的核心内容和制度基础。要破除城乡二元结构体制，消除城乡之间的体制性差别，构建城乡平等发展的制度环境，必然要对一些不适应、不符合城乡统筹发展的体制、机制和制度进行改革，必然会突破现行制度规则。这就有一个在探索创新过程中以什么样的方式突破现行制度和规则的问题。笔者认为，要辩证地认识构建党建新格局与现行党建工作模式的关系，处理好破与立的关系，要在继承传统党建工作有效做法、经验的基础上，寻找创新与现行制度规则的共同空间和发展空间，做到既有利于地方党组织加大制度创新力度，又能养成遵守制度规则的良好习惯和素养；既通过创新不断推动工作的规范化，又通过规范化促进工作创新。同时，探索创新不能闭门造车，不能一厢情愿，必须充分了解基层党组织、党员的自身价值取向，从党员的主体地位的角度去改革组织设置、设计具体制度、创新活动方式，使广大党员便于活动、易于遵守、乐于参加。
五是正确处理城乡一体与逐步融合的关系。构建城乡统筹的基层党建新格局，城乡一体是方向，逐步融合是过程。长期形成的城乡二元体制，不可能在短期内彻底打破。构建城乡统筹的基层党建新格局是方向性、战略性的制度设计，不可能在短期内完整地建立起来。因此，不能急于求成、不切实际、不顾条件地盲目推进，必须按照生产力决定生产关系的客观规律，正确处理立足长远与着眼当前、尽力而为与量力而行、党委主导与社会共建的关系，充分考虑各方面的条件和承受能力，把握好有关工作展开的时机和节奏，保持工作的稳定性、连续性和联动性，逐步整合基层党建中的组织、人才、场地、信息等资源，让党政机关、企事业单位、社区、“两新组织”、农村等党建板块互动互促，使城市与农村基层党组织全方位地对接和融合，进而成为有机整体，达到城乡党建“观念融合、资源融合、工作融合”，从而更好地推动城乡党建在空间形态、政治形态、经济形态、文化形态、社会形态等领域进一步融合。
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