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一.“十五”时期区域经济关系前景分析
“十五”期间协调区域经济关系的任务仍十分艰巨。除前两轮的区域经济冲突尚未得到根本性治理外，新的重复建设苗头已开始显现，新的区域经济冲突有可能再次爆发。仅从宏观经济的总体趋势、未来五年的战略重点项目、产业发展方向三个方面来分析，“十五”期间重复建设的可能性就非常大。
首先，从宏观经济的总体趋势来看，重复建设有卷土重来的可能。2000年宏观经济形势已出现重大转机，这是公认的事实。据国家统计局公布的《2000年国民经济和社会发展统计公报》，2000年，我国的市场物价止降转稳，全年居民消费价格总水平比上年上涨0.4％，改变了1998年以来连续两年下降的局面。服务项目上涨14.1％，工业品出厂价格上涨2.8％，能源、原材料、动力购进价格上涨5.1％。一系列的数字表明：国家采取的积极的拉动内需的经济政策已取得了良好效果，价格运行已经出现积极变化，通货紧缩趋势已经得到遏制，通货膨胀的可能性正在增大。2000年以来生产资料价格的上扬及随后的波动，可能会使各地低水平的重复建设卷土重来。
其次，从“十五”的战略重点安排来看，重复建设有死灰复燃的可能。“十五”期间，需求膨胀的可能性很大。根据朱镕基总理在九届人大四次会议上的报告，“十五”期间国家将集中力量建设一批具有战略意义的重大项目。其中，南水北调、西气东输、西电东送、青藏铁路号称“改写中国经济区域版图的四大工程”，将在“十五”期间陆续上马。在为这些气魄豪迈的大手笔工程感到精神振奋的同时，我们必须清醒地认识到，这些投资巨大的工程肯定会对投资需求产生非常大的拉动效应，那些已经奄奄一息、行将就木的重复建设企业可能趁此机会借尸还魂，死灰复燃。除四大工程外，以“五纵七横”为重点的公路国道主干网建设，“八纵八横”铁路主通道的建设或改造，一批大型水电站的开工建设，一批水利工程的开工，以长江、黄河为重点的堤防建设和西陇海兰新线经济带、长江上游经济带和南（宁）贵（阳）昆（明）等经济区的培育[2]也会产生极大的投资带动效应。这些项目无一不耗资巨大，投资需求量大，对重复建设的诱发作用不可低估。仅就“十五”将上马开工的巨型项目而言，那些“严重通货膨胀不会卷土重来”的预言是否值得商榷呢?
最后，从“十五”产业发展方向分析，盲目发展高新技术产业的倾向值得注意。“十五”期间将“积极推进高技术研究，在有相对优势或战略必争的关键领域取得突破，在一些关系国家经济命脉和安全的高技术领域，提高自主创新能力，努力实现产业化”。发展高新技术产业无疑是英明、正确的决策，但同时还应看到，国内各地区已经兴起了发展高新技术产业“热”，不少地方纷纷组织代表团到国外与沿海地区“取经”并展开招商活动。如此多的地区如此重视高新技术产业发展无疑很令人振奋。然而，其中一些过热行为却不能不引起人们的注意。有两类问题特别突出：一是同类型的高科技项目建设过多，许多地方计划开发的科技项目相似，产品雷同；二是不顾当地的实际条件盲目引进，有些根本不具备科技创新环境、没有高新技术产业发展基本条件的小城镇也热衷于引进大科技项目，颇有头脑发热之嫌。
（注：现实中仍潜伏着第三轮区域经济冲突的诱发因素。）
大力发展高新技术产业是一项重要的国家产业政策。但是高新技术产业与传统生产项目比起来，有许多新的特点，需要更高的条件。发展高新技术产业，成本高、风险高、技术要求高，更新换代快；要有适合于创新的体制和机制；要有高水平的专业技术人才和完备的人才梯队；要有能够承担高风险的雄厚实力；要有优良的交通通讯条件；要有良好的行业、产品协作配套环境；要有完备通畅的信息聚散与产品销售渠道；要有良好的生活环境以吸引人才。如果不认真研究行业发展的前景和方向，不顾已经形成的产业格局和竞争特点，不顾地方实际，盲目跟风上马高科技项目，必然会在一些项目和产品上造成重复建设，造成资源的巨大浪费和恶性竞争。
若不未雨绸缪，不仅“十五”计划的蓝图难以实现，而且恐怕连医治这一沉疴痼疾的药费都难以支付。
二.治理区域经济冲突的区域管理制度建设
无论是分析现实，还是与发达国家对比，都能得出结论：中国区域经济冲突之所以普遍存在，主要是由于制度与政策存在缺陷。不从根本上解决制度建设与政策设计问题，企业家的呼吁、行业或政府促成的价格联盟或自律文书、失败的教训乃至于政府正式的规定都很难发挥作用。
各级政府有令不依、越俎代庖、自作主张、眼光短饯等缺陷是区域关系混乱的根本原因。治理区域经济冲突，首先得对政府机构进行改革，明确区域管理机构的设置。
在现实中人们经常会遇到的一个困惑是：规划与政策都非常合理，为什么做起来就走样呢?除了规划与政策本身的不完善外，制度缺陷是这一问题的根本原因。这一基本判断基于如下理由：
第一，中国没有形成完善的区域制度基础。区域政策与规划是政府的工具，无论是其形成，还是贯彻与评估，都需要一定的机构来负责。从发达国家的实践来看，这类机构不论如何设置，都是立法的产物。而且，必须有专门的职能部门对区域政策与规划负责。中国有许多部门（中央政府部门）涉及对地方的管理，但几乎无一部门具有立法意义上的区域政策与规划资源。根据“国务院关于机构设置的通知”，中国国务院组成部委共29个，国务院直属机构共17个，国务院办事机构共6个，国务院直属事业单位共9个。其中有许多涉及地方发展援助，各有一定的资源，但无一专门协调区域行动的机构。形成的结果是“事事有人管（有好处的），事事无人管（有麻烦的）”、中央部门间冲突不断且将其延伸至地方，而且冲突解决无规则可浓。改革开放以来，随着利益格局的调整，部门与区域冲突有加剧之势。改革在呼唤统一的区域管理机构。中国如果没有综合的区域管理机构，就不可能有真正意义上的区域政策与区域规划。现实往往是区域大战酣战之际，一些部门感到事态严重，便将各种“规定”、“通知”、“意见”、“办法”等发将出去，无奈将在外军令有所不从，眼见国家整体利益损失惨重，却无一部门承担责任。
第二，不存在可供区域管理利用的区域划分框架。中国是个大国，区域差距十分突出。然而，至今没有统一的区划框架，过去的六大区或七大区是行政需要的产物，只有经济地理研究价值；1996年3月17日八届人大四次会议提出在全国建立7个跨省市区经济区域，虽然其有立法基础，但遭到众多非议。而在提出西部大开发战略时有关西部的范围更是争论颇大。撇开对这些区域划分框架的范围合理与否不论，单就其单个区域的面积来说，无一适合作为区域政策的区域框架。因为即使是其中最小的一个区域，也比西欧好几个大国的总和还要大，在如此大的范围内实施援助或控制根本就不可能！英国只有区区25.86万平方公里，却划分成12个标准区、37个二级区域和65个三级区域，中国如此广袤的国土只划分为廖廖几个区域是不可能实施真正的区域倾斜政策的。
第三，区域政策工具残缺不全。除基础必须牢固外，还必须有规范与全面的区域政策工具，工具是区域政策的核心。中国除贫困地区扶持工具比较完善外，其他区域政策工具十分缺乏。此外，对区域/地区的援助绝大多数采取的是自主决定方式而非自动决定方式，这给地方政府甚至是个人“寻租”留下了很大空间，也是滋生腐败的一个温床。在缺乏透明度时，资金划拨权是寻租与搞权钱交易的工具或媒介。在这种情况下，区域政策效率不高是不可避免的。除扶贫政策外，中国尚没有针对其他问题区域的政策，这也是工具残缺不全的一个表现。
（注：中国目前没有综合区域管理机构，也没有真正意义上的区域政策与规划。）
第四，缺乏有效的监督与评估机制。这一问题是与前面三个问题相联系的。政策制定者与执行者尚且不明确，谁来监督政策的实施呢?
综上所述，在中国真正意义上的区域管理制度尚未形成，或者更确切地说，中国目前没有综合区域管理机构，也没有真正意义上的区域政策与规划。
根据对发达国家的经验总结和对中国改革开放以来存在的问题分析，作者认为，在地域如此广袤的中国，在中央政府里必须有一个负责区域管理的综合性权威机构。为了方便分析，我先定这一机构的名称为“区域管理委员会”。
未来的区域管理委员会的基本职能是：提出区域经济发展与区域关系协调的建议并报请中央与立法机构审批，具体执行经立法程序通过的政策、规划与其他规则，与地方政府合作协调不同地区利益主体间关系并约束地方政府行为，统一管理专门的区域基金（需要设立）或约束有关部门的区域资源的使用方向，具体负责区域划分工作，组织实施全国性跨区域重大项目，组织研究重大区域问题，等等。
区域管理委员会由中共中央与国务院双重领导，其与相关部门的关系见图1。在该图中，最关键的是成立机构与明确区域管理的立法程序。区域管理委员会提出有关区域问题的建议，报有关部委提意见，并呈交全国人大审议。若全国人大通过提议，则由区域管理委员会具体负责实施；若提议遭否决，且提议涉及重大问题，则交由中共中央与全国政协进一步研究，并将研究结论提供给区域管理委员会，区域管理委员会根据中共中央、全国人大与全国政协的意见重新研究，并将新提议报全国人大。
图1 未来中国区域管理机构运作程序设想
区域管理委员会的设置有两种选择：一是集中型，即成立一个独立的部委级机构。将现有的区域管理资源集中，成立一个“中国区域发展基金”，使之成为区域管理委员会的主要调控资源，并将目前分散于国务院各部委、直属机构、办事机构与事业单位的区域管理和研究功能集中于区域管理委员会，各部委涉及地方的事务，特别是涉及多地区的事务须报告区域管理委员会并由区域管理委员会统一协调；二是松散型，即成立一个跨部委的区域管理委员会，成员由各相关部委的代表组成，以少数几个部委为核心，如国家经济贸易委员会、国家计划委员会与国家民族事务委员会等。中央各部门的区域资源使用需经区域管理委员会同意，凡涉及多个地区的重大项目必须征得区域管理委员会的同意。
就近期机构改革的可能性而言，“十五”期间应考虑成立松散型的区域管理委员会，而从长远的区域关系协调来看，必须建立集中型的区域管理委员会，因为随着中国现代比进程的加速，区域间的利益矛盾会越来越多，对政府调控的要求会越来越高，越来越多，不如此则很难聚合中国各地区的发展。改革开放以来暴露出的区域大战充分说明了规范区域管理机构设置的重要性与迫切性。不论采取何种模式，除在中央设立职能部门外，省市区应成立相应的机构。此外，在规范全国综合经济区域的划分后，每个区域都应设立一个区域管理机构。
我国目前尚没有标准的、可供区域管理使用的区域划分框架，这也是区域制度的一个重要缺陷。从“十五”的发展趋势来看，“十五”期间，我们不仅要致力于解决落后区域的落后病，同时还要下功夫治疗已经或将要陷入结构膨胀之中的区域的膨胀病，而且极有可能还得面对新的区域病——萧条病。这些都是现代化过程中难免出现的区域问题。因此，为克服区域经济冲突，协调区域经济关系，“十五”期间区域划分工作必须提到议事日程上。首先，必须确定政府调控区域经济发展与协调区域经济关系的标准区体系划分，在中国这样的大国，标准区至少应分三级；其次，必须明确划分问题区域的标准，并在开发西部落后地区的同时，对东部发展过度地区予以适当的援助，以避免其因结构性衰退而陷入萧条的泥潭。至于具体如何划分区域，需要特别详细的研究，这不是本文所能解决的问题。无论如何，最终的区域划分必须以立法形式确定，为制订与实施真正意义上的区域政策和区域规划确定基础。
（注：仅从宏观经济的总体趋势、未来五年的战略重点项目、产业发展方向三个方面来分析，“十五”期间重复建设的可能性就非常大。）
考察世界各国所采取的区域政策会发现，具体的政策是多样的，且随着不同时期所面临的主要区域经济问题的变化，各国政府往住不断调整其政策目标与手段。重构我国区域政策，一方面需要弄清协调我国区域经济发展所面临的主要问题，另一方面需要不断调整、补充与完善现行的区域政策体系，使其与社会主义市场经济建设及整个国民经济的可持续发展的要求相符合，尽可能使区域政策法规化并使区域经济管理与调控法制化，这是我国区域经济协调发展的要求，也是重构我国区域政策的基本思路。我国的区域政策应当是一系列政策的总合。根据国内外的经验与我国的区域经济状况，“十五”期间，应尽快完善区域政策，包括四类，即区域分工政策、区域布局政策、特殊问题区域政策、区域管理与调控政策。
“十五”期间，许多基础设施建设是规模空前的，而且建设得好会造福子孙万代。然而，改革开放至今在这一领域的失误与问题颇多，这些是“十五”期间应着力避免的。其一是基础设施重复建设。在西部大开发过程中，西部地区要避免重蹈覆辙。其二是力避“豆腐渣”工程。“十五”期间的许多特大型基础设施项目投资巨大，影响深远，工程质量上的马虎将遗患千秋。其三是规范运作，防止出现新的“蠹虫”，要用制度创新从源头上防止腐败滋生。其四是防止各地区争中央项目资金，造成新的区域争资大战。
当然，区域制度建设需要进一步改革政府机构。此外，在区域管理机构设置与区域划分明确的基础上，还需要有系统，科学的区域政策与区域规划。但无论如何，这一切必须以区域管理机构完善为基础。否则，就很难从根本上消弭区域经济冲突。