核安全峰会、全球核秩序建设与中国角色*，本文主要内容关键词为：峰会论文,中国论文,秩序论文,角色论文,全球论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D815.5 [文献标识码]A [文章编号]2095-574X(2015)02-0040-21 [DOI]10.14093/j.cnki.cn10-1132/d.2015.02.003 2010年4月12日，在奥巴马总统提出“无核武器世界”口号一年之际，美国在华盛顿举行了首届核安全峰会。47个国家的领导人或其代表以及联合国、国际原子能机构、欧盟等国际和地区组织的领导人参加了此次会议，美国称之为1945年以来最大规模的领导人盛会。很显然，国际社会对于奥巴马政府倡议举行的核安全峰会给予高度重视，一方面，国际社会对奥巴马寄予很多期待。国际社会希望美国新总统能够改变小布什政府时期崇尚武力、“个人英雄主义式”的国际战略，重新成为国际多边合作的积极倡导者和推动者；另一方面，核问题也确实是世界政治议程中的重量级议题。核力量一旦失控，就有可能对人类社会造成不可修复的、甚至毁灭性的伤害。由此，第一届核安全峰会得以成功举行。会议发表了《华盛顿核安全峰会公报》以及《华盛顿核安全峰会工作计划》，将防止恐怖分子、犯罪分子以及其他非授权行为获取核材料列为工作重点，确立了在四年内确保所有易流失核材料的安全目标。然而，奥巴马政府动用其国内资源和国际声望在执政初期就大力推动的一项全球性倡议，居然不涉及当前最受瞩目的核议题，比如：伊朗核问题、朝鲜核问题、深化核裁军以及推动《全面禁止核试验条约》批约等，难道真的只是为了保障全球的核工业能安全运行？①本文认为，奥巴马政府的核安全峰会倡议是美国延续其在冷战后构建的核秩序的又一轮努力。然而，由于奥巴马政府的动员能力有限，更重要的是，由于美国已经越来越难以将其利益转化为国际社会的共同利益，奥巴马政府能否在2016年任期届满前完成其核安全倡议的目标让人怀疑。全球核安全治理需要更好地反映国际社会的需求，中国政府正在为此做出积极努力。 一 冷战后美国的全球核秩序建设 冷战结束后，国际社会对核安全关注的内容发生了重大变化。由于两极格局的瓦解，超级大国对抗乃至发生核大战的风险大为下降，但是，核武器流向其他国家乃至非国家行为体的可能性却由于超级大国核控制能力的下降而呈上升趋势。在此背景下，克林顿政府于1993年执政后，即将防止大规模杀伤性武器扩散列为优先事项，在世界范围内构筑机制化的核不扩散体系。 (一)美国克林顿政府时期的全球核秩序 克林顿总统在1992年大选中是以“经济优先”为口号战胜老布什总统入主白宫的，但是，注重振兴经济并没有使克林顿政府将视线转向国内，而是积极介入国际事务。当时冷战已经结束，美国对外战略的主要使命已经发生了变化。1993年，克林顿首次在国会两院发表的《国情咨文》(《行政目标》)中主要描述了国内计划，但也谈到：“在精干和更有效的国防以及更强盛的经济的支持下，我们的国家准备领导世界，这个世界正受到种族冲突、大规模杀伤性武器扩散、全球民主革命以及环境健康问题的挑战。”②到1994年，美国在对外关系中的优先事项更加明确了。克林顿政府首要关注的是如何安顿苏联东欧集团解体后新独立的国家(如俄罗斯、乌克兰、白俄罗斯和哈萨克斯坦等国)的核武器扩散问题，③特别是如何防止这些国家的核武器、核技术以及敏感材料和设备外泄和扩散问题，由此，克林顿政府在构建冷战后国际核不扩散体制方面开展了一系列工作。 首先，克林顿政府通过推动《纳恩—卢格减少威胁合作计划》(CTR)、④推进《削减和限制进攻性战略武器条约》、降格导弹防御系统以及改善美国与俄罗斯及其继承苏联核武器的国家的关系等举措，介入对继承苏联核武器的俄罗斯等国家核武器及相关项目的管理。冷战结束以后，继承苏联核武器的俄罗斯等国的核状况更为复杂。苏联解体后，苏联拥有的核武器分散到俄罗斯、乌克兰、哈萨克斯坦和白俄罗斯四个国家手中，出现了事实上的核扩散。与此同时，由于俄罗斯及其他独联体国家的经济状况急速恶化，社会秩序处于重建之中，核材料、核技术乃至核武器流落到其他地区或非政府组织手中的可能性有所上升。克林顿政府一方面通过积极推动1991年美国参议员萨姆·纳恩(Sam Nunn)和理查德·卢格(Richard Lugar)的《纳恩—卢格减少威胁合作计划》，⑤向俄罗斯、乌克兰、哈萨克斯坦和白俄罗斯等国提供紧急援助，换取其加强对核武器及相关材料、技术和设施的控制，劝说乌克兰、哈萨克斯坦等国放弃从苏联继承下来的核武器；另一方面通过降格导弹防御系统等措施与俄罗斯进一步推进削减进攻性战略核武器的计划，在很大程度上控制了该地区的核风险，不仅使乌克兰等三国以无核武器国家身份签署《不扩散核武器条约》，而且在核裁军与不扩散问题上同俄罗斯保持了比较好的互动，保证了美国在国际核不扩散机制中的主导地位。 其次，在控制继承苏联核武器的国家核风险的基础上，克林顿政府进一步巩固了全球核不扩散体系。1995年是国际核不扩散体系建设的重要年份，因为被誉为国际核不扩散体制基础的《不扩散核武器条约》将于这一年到期，克林顿政府面临重大考验，即如何获得无核武器国家的支持，让《不扩散核武器条约》顺利延长并由此加强国际核不扩散体制的权威性。为此，克林顿政府不仅在1995年《不扩散核武器条约》审议大会上重申了对无核武器国家的积极安全保证，还启动了完成《全面禁止核试验条约》谈判的进程。《全面禁止核试验条约》不仅有助于限制无核武器国家发展核武器的能力，还可以限制核武器国家改进核武装的能力，在一定程度上激发了国际社会对美国核不扩散政策的认同与支持，成为美国冻结国际核力量发展状况的有效工具。可惜的是，《全面禁止核试验条约》自1996年签署之后就迟迟得不到美国国会的批准，其生效更是遥遥无期。 最后，加强国际原子能机构保障监督机制的约束性。克林顿政府为加强国际核不扩散体制，除了促使《不扩散核武器条约》无限期延长、签署《全面禁止核试验条约》外，还加强了国际原子能机构保障监督机制的约束性。⑥国际原子能机构的保障监督机制主要有两大类，一类被称为传统的保障监督机制，另一类被称为加强型保障监督。⑦传统的保障监督主要是自愿申报以及国际原子能机构对申报材料进行常规性核对与检查。按照申报者身份的不同分为三种情况：一是针对一般无核武器国家的全面保障监督协定(INFCIRC/153号文件)，二是针对未加入《不扩散核武器条约》的无核武器国家(地区)的单项保障协定(INFCIRC/66号文件)，三是针对核武器国家的自愿保障协定(INFCIRC/66号文件)。加强型保障监督则是在有国家违背核不扩散承诺的背景下，国际原子能机构强化其保障监督机制的努力。1997年5月，国际原子能机构理事会通过了保障监督协定附加议定书范本，要求已与国际原子能机构签订保障监督协定的国家按INFCIRC/540号文件要求尽早与国际原子能机构缔结附加议定书，进一步提高了保障监督的要求。 当然，在克林顿政府推进其全球核不扩散体系的过程中也遇到了不少困难，其中引发高度关注的就有1993年爆发的朝鲜核危机。朝鲜1985年加入《不扩散核武器条约》，1992年与国际原子能机构签订保障监督协议，1993年由于核查问题朝鲜与国际原子能机构发生了摩擦，并扬言要退出《不扩散核武器条约》，这对于将防止核武器扩散作为优先事项、坚持《不扩散核武器条约》基石地位的美国克林顿政府无疑是重大打击。为此，美国一方面推动国际原子能机构与朝鲜进行交涉，另一方面甚至研究了对朝采取军事行动的计划。然而，就在1994年6月15-18日，美朝双方剑拔弩张之际，正在平壤访问的前总统吉米·卡特(James Carter)传来了朝鲜愿意就朝核计划问题与美国进行谈判的消息。从1993年6月起，美朝开始谈判，经过三轮谈判，终于在1994年达成《美朝框架协议》：朝鲜同意冻结其核计划，作为回报，美国帮助朝鲜建立两座1000兆瓦的轻水反应堆，以替代朝鲜正在建设的两座50兆瓦和260兆瓦的气体冷却的石墨减速反应堆。此外，美国每年还向朝鲜提供50万吨重油直到新的核反应堆建成。这样，朝鲜半岛第一次核危机得以“软着陆”。克林顿政府虽然没能彻底解决朝核问题，但其处理朝核问题的方式具有典型意义，反映了克林顿政府愿意以接触和对话方式处理核扩散问题的特点。 到2000年克林顿总统第二任期结束时，美国通过国际核不扩散体制、多边合作以及接触和对话推进了其防止核武器扩散的利益。但是，2001年上台的小布什政府迅速改变了克林顿政府在核不扩散问题上的做法，国际核秩序出现新变化。 (二)美国小布什政府时期的全球核秩序 与克林顿政府不同，信奉新保守主义的小布什政府十分排斥国际多边机制。小布什政府不仅对于请国会批准克林顿政府签署的《全面禁止核试验条约》没有兴趣，而且在2001年退出了被认为是对于维护美俄战略核平衡至关重要的《反导条约》。在核裁军问题上，小布什同样采取了“单边主义”色彩浓厚的做法。2002年5月，在国际军控领域广受批评的小布什政府与俄罗斯达成了《削减进攻性战略武器条约》(又称《莫斯科条约》)。双方约定，到2012年12月31日，将各自部署的战略核弹头数量削减至1700-2200枚。照理说，这应该是体现小布什政府重视核军控与核裁军的有力证据，但是，国际军控与裁军界对于这一条约的评价完全不同。首先，这份条约与以往的裁军条约不同，不仅在篇幅上仅有5项条文，不足500字，而且完全没有核查措施。里根总统在20世纪80年代与苏联签署《中导条约》时有一句名言——“信任但要核查”，核查一直被美国认为是达成军控条约必不可少的条件。但是现在，向来推崇里根总统的共和党小布什政府达成了一份没有核查措施的裁军协议，很显然，这份协议的严肃性值得怀疑。其次，《莫斯科条约》的条文解释也引起很大争议。条约中，关于协议履行的时间很少见地用了“until December 31，2012”一词。从词义上讲，这似乎意味着只要在2012年12月31日结束的那一刻，将部署中的战略核武器减少到2200枚就符合了条约的规定。这种把复杂的核武器裁减进程当成数字游戏的做法显然难以让人满意。最后，《莫斯科条约》只要求部署中的战略核弹头达到一定数量，也就是说，美俄完全可以将部署中的弹头运回仓库储存起来。那样的话，美俄实际拥有的核弹头可能一枚都不会减少。由此，小布什政府时期难得的军控与裁军协议并没有得到国际军控与裁军界的认可，⑧人们十分怀疑小布什政府会对全球核治理问题有兴趣。然而，不重视国际协议和多边合作实际上并不等于不重视全球核秩序建设，小布什政府其实也在构筑推行符合美国核利益的全球秩序，只不过它采取了一条与克林顿政府截然不同的道路。 对于小布什政府的安全战略来说，最具影响力的当属2001年九一一事件。这一事件不仅使小布什政府未来八年的对外安全战略重心完全转向打击恐怖主义，而且也将防止恐怖分子获取大规模杀伤性武器置于优先的位置。2002年12月，小布什政府发表的《打击大规模毁伤性武器的国家战略》开宗明义地指出，大规模毁伤性武器落入敌对国家和恐怖主义组织手中是美国面临的最大的安全挑战之一。小布什政府将大规模毁伤性武器扩散与它所面临的最直接的挑战——恐怖主义袭击联系在一起，而这时，小布什政府尤感国际多边机制在控制核扩散方面效用有限。 在克林顿时期，国际核不扩散机制主要靠国际原子能机构的保障监督机制来发现可疑的扩散行为。但是，这一制度在实践中表现出了某种软弱性。一方面，国际原子能机构的保障监督措施只适用于与其签订保障监督协定的主权国家。它既对以色列、印度和巴基斯坦等游离于这一制度之外的主权国家无能为力，也无法应对非国家行为体的核走私、核盗窃或谋求核武器的行动；另一方面，国际原子能机构的监管力有限。国际原子能机构也许可以对出现核扩散的风险提出预警，但其处置违约或核扩散嫌疑时的手段十分有限。例如，国际原子能机构可以直接削减或停止国际原子能机构及其他成员国向这一国家提供的援助，索回已提供的材料与设备，停止这一国家行使成员国特权与权利。但是，这些措施对于制止违约与防止核武器扩散几乎没有什么效果。1998年以来，一旦出现核武器扩散的迹象，国际社会基本上没有手段来加以阻止或逆转。将核武器扩散与恐怖主义威胁联系起来的小布什政府，希望用更强有力的手段来弥补国际核体制中的这种软弱性，并由此提出了具有武力干预色彩的《防扩散安全倡议》。 《防扩散安全倡议》(Proliferation Security Initiative，PSI)是小布什总统在2003年5月31日访问波兰时提出的。除美国外，澳大利亚、法国、德国、意大利、日本、荷兰、波兰、葡萄牙、西班牙、英国等10个国家在2003年6月就加入了这一倡议。2003年9月，在巴黎举行的第三次会议上发表了“拦截原则声明”。虽然《防扩散安全倡议》中的海上拦截等措施是否符合国际法仍然存有争议，但该倡议得到了一些国家的积极支持：2003年12月，加拿大、丹麦、挪威、新加坡、土耳其等国家加入；2004年5月，俄罗斯加入；2009年5月，韩国也加入了。另外，世界上两个最重要的商船注册大国利比里亚和巴拿马也分别于2004年2月和2004年5月与美国签署相互登船检查货运船只的协定，成为《防扩散安全倡议》的合作伙伴国。美国称，它可以对世界上大约50％的商船进行检查。目前，《防扩散安全倡议》的成员已经开展了多次拦截和检查行动。比如：2003年8月，朝鲜一艘装有158桶军民两用化学品的船只在台湾地区高雄港被拦截；2003年10月，一艘开往利比亚、装有加工核燃料离心机设备的货轮被截获。这一拦截行动对推动利比亚最终放弃核武器计划起到了积极作用。2004年2月初，一艘马来西亚公司所属的被怀疑载有离心机部件的集装箱船在意大利被拦截。⑨2004年2月，一家日本公司被国际原子能机构指控卷入向伊朗、利比亚出口离心机部件事件而被查处。⑩这些拦截行动瓦解了一些扩散企图，具有一定的震慑效应。 由此可见，小布什政府虽然对于国际多边核不扩散机制十分抵触，但是，为了防止恐怖分子和敌对国家掌握大规模杀伤性武器，它也在组建反对大规模杀伤性武器扩散的国际体制。与克林顿政府推动的国际核不扩散体制相比，小布什政府的《防扩散安全倡议》具有非正式性和没有条约约束的特点，(11)但是，《防扩散安全倡议》在一定程度上弥补了国际核不扩散体制“没有牙齿”的缺陷。当前，《防扩散安全倡议》已经初具规模，(12)至2013年成立10周年之际，它已经获得一百多个国家的支持，(13)并开始在实际行动中显露效果，以至于有些学者指出，“《防扩散安全倡议》具有创制新的国际防扩散机制的可能性”。(14) 然而，《防扩散安全倡议》也具有非常明显的缺陷，尤其是其合法性问题始终没有得到很好的解决。正如有学者指出，《防扩散安全倡议》的参与国以“我即立法”的强者姿态集聚在一起，实际上却可能起到无视现存国际法准则和国家边界概念的效果。(15)再者，《防扩散安全倡议》有可能实质性地挑战国际关系中不使用武力原则，违背联合国宪章中各国主权平等原则，并可能与《联合国海洋法公约》部分条款相矛盾。与其说《防扩散安全倡议》是对现有国际核不扩散体制的补充，还不如说是在现行体制之侧另起了一个炉灶，一旦处理不当，就可能挑战现有体制的权威性和有效性，对团结国际力量共同反对核武器扩散产生负面作用。 二 奥巴马政府的核议程与核安全峰会 奥巴马政府于2009年上任时，美国在全球核治理问题上面临着比较矛盾的局面：第一，奥巴马政府必须抓住国际核不扩散议题。这不仅是因为核不扩散是民主党支持者热衷的议题，而且防止核武器扩散对于美国来说是至关重要的，否则这一命题不会在冷战后美国两位来自不同党派的总统的议程上都处于优先位置。奥巴马政府可以充分利用核不扩散议题显示其与小布什政府的不同政策，以提升国际威望、恢复美国的国际形象和影响力。第二，奥巴马政府在全球核治理问题上运作的空间有限。首先，早在克林顿政府时期，全球核不扩散的制度建设已经形成规模。无限期延长的《不扩散核武器条约》从法律和道义上否定了扩散核武器的合理性，使不扩散核武器成为国际规范；国际原子能机构的保障监督机制得以加强，虽然其有效性仍经常受到怀疑，但是它已经成为监控违反《不扩散核武器条约》和非法开发核武器的主要手段。此外，核供应国集团、桑戈委员会和各国国内法还构成了防止核武器以及敏感材料、技术和设备在国家间非法流动的出口控制制度。从体系建设的角度而言，留给奥巴马政府大显身手的领域不多了。其次，从小布什政府的举措来看，虽然该政府在促进国际合作方面广受批评，但是其推动的《防扩散安全倡议》在一定程度上弥补了国际核不扩散机制强制力不够的问题，降低了奥巴马政府在这方面寻求突破的可能性。最后，从核安全问题来看，不管是朝核问题、伊朗核问题，还是《全面禁止核试验条约》的批约问题，或谈判新的全球性核军控条约，比如《禁止生产核武器用裂变材料条约》，进一步推进的难度都很大。这些长期积累下来的问题，经过克林顿和小布什这两届能力很强，但执政理念、操作手段几乎截然相反的政府都没有得到解决，似乎意味着，奥巴马政府要想在这些问题上有所突破，要么拥有比前两届政府更强的能力，要么找到不同于前两届政府的第三条道路，或者前两者兼而有之。很显然，这对于奥巴马政府并不是件容易的事情。 由此可见，奥巴马政府要想在全球核治理方面有所建树，打上“奥氏”烙印，就必须另辟蹊径，发掘全球核秩序建设中另一个具有本源性的问题。核材料管理就是具有支柱意义的领域。为此，奥巴马政府搭建了核安全峰会这个平台，以掌控核材料管理这个全球核治理的新支柱。 (一)核安全峰会的目标与进程 核武器在全球安全事务中处于十分独特的地位，但其开发也无非是需要原材料和知道基本原理，这与其他武器的开发并无本质不同。核武器的基本原理，时至今日早已不是秘密。1964年，美国五角大楼秘密进行的一项“第N国计划”表明，两位毫无核经验的物理学本科毕业生仅凭一本笔记本和一张图书馆借书证在30个月内就能设计出一枚原子弹，当量与当年投掷在广岛的原子弹相似。(16)1964年至今已逾50年，要阻止其他国家或非国家行为体了解制造核武器的基本原理，基本上已不可能。因此，控制核材料就成为防止核武器扩散的核心关注，这无论是在朝核问题，还是在伊核问题中，都表现得十分明显。 核材料管理是个相当复杂的过程。从天然铀开采到获得武器用的高浓铀或钚材料，要经过不少阶段。当前的国际核不扩散体制，将防止核扩散的主要预警点设置在浓缩铀和从乏燃料(spent fuel；irradiated fuel，又称辐照核燃料)中提取钚的阶段，然而，朝核和伊核问题都表明，随着各国掌握科学技术能力的不断提高，仅仅扼守这个阶段，防止核武器扩散的前景并不乐观。而且，对于恐怖分子来说，要达到核讹诈和核恐吓的目标，甚至并不需要完整地开发核武器。他们可以从外部购买或盗窃核武器、通过获取放射性材料来制造“脏弹”(17)、通过引爆民用核设施来制造辐射危害和引发社会恐慌。面对当前的科技水平和安全挑战，国际社会需要将防止核扩散以及核恐慌的预警点提前。奥巴马政府通过核安全峰会提出的核材料管理倡议，在一定程度上应该说是回应了国际社会希望进一步改进全球核治理的要求，并因此得到了许多国家的支持。 当然，奥巴马政府要推动国际核材料管理，并不需要从零做起。20世纪50年代以来，国际上就核材料保护和防止恐怖分子获得大规模杀伤性武器已经形成了不少制度性安排，比如：《核材料实物保护公约》、《制止核恐怖主义行为国际公约》、《联合国安理会第1540号决议》以及国际原子能机构的相关安排等。(18)因此，在加强国际核材料管理方面，奥巴马政府首先做的就是重新梳理这些机制，使它们更好地服务于美国的核治理方案。2010年华盛顿核安全峰会后发表的《工作计划》中提出了推进《制止核恐怖主义行为国际公约》、《核材料实物保护公约》、《联合国安理会第1540(2004)号决议》、国际原子能机构以及其他一些机制的计划，主要包括：(1)再次确认这些机制的重要性，再次承诺维护这些机制的权威性，按照这些机制的要求行动；(2)提升这些机制的普遍性和有效性，使它们在全球核材料管理中发挥更大作用；(3)加强成员国之间的沟通与协调，既要为他国履约提供协助，也要提高各成员国在核材料保护方面的透明度。通过这些措施，奥巴马政府不仅重新激活了现有的国际核材料管理制度，而且也竖起了加强国际核材料管理的旗帜，为美国主导这一进程奠定了基础。 要掌控全球核材料管理，仅仅依靠现有的几项制度显然还不够，美国需要将高敏感度的核材料置于更直接的管理之下。美国提出了在四年内确保所有易流失核材料安全的设想，这一提法并不意味着在四年内就可以搭建起一整套国际架构，但美国的目标是有效管理“所有”易流失的核材料。《华盛顿核安全峰会公报》指出，“易流失核材料”不仅指民用核材料，还包括“核武器中使用的核材料”。美国通过强化国际核材料管理要达到的最终目标不仅仅局限在民用核领域，还可能对核武器国家造成影响。《核安全峰会公报》第三条指出：“确认高浓铀和分离钚需要采取特别防范措施，同意在适当情况下采取措施加强此类材料的安全、衡算和集中存放”。核材料是所有核项目的基础，一旦受到控制，任何国家或非国家行为体的核计划都会受到牵制，控制核材料实际上可谓是“釜底抽薪”之策。如果奥巴马政府的核安全倡议推进顺利，果真将世界上所有的武器用核材料集中置于美国主导的国际机制的控制之下，必将对其他核武器国家产生战略性影响。 当然，要将所有的武器级核材料置于美国控制之下并非易事。根据国际裂变材料专家组(International Panel on Fissile Materials，IPFM)公布的数据，截至2013年1月，全世界共有高浓铀1390吨，非民用钚材料234万吨，至少有30个国家拥有1公斤以上的民用高浓铀。(19)因此，将“所有”武器级核材料“集中存放”只能是个最高目标，奥巴马政府的《防扩散安全倡议》不可能将目标仅仅设定在这样一个远景规划上，它需要更贴近、更易操作的目标，而在这方面，《华盛顿核安全峰会工作计划》第九条应该引起重视。这一条指出：“同意根据各国法律和程序，通过双边和多边机制，在核探测、分析鉴定、执法和新技术开发等相关领域分享信息和专业知识。”所谓“分享”，几乎就是增加透明度的同义词。通过增加透明度方面，美国可以进一步了解其他国家在核材料和核管理方面的情况，如果说不用作进取性目标的话，至少也可以降低对方核力量的不确定性，降低美国对对方核力量的担忧程度。 根据以上分析可以看到，美国奥巴马政府的《防扩散安全倡议》可以说是具有多重目标：它既有助于防止核武器扩散和恐怖分子获取核武器，也是美国力图限制其他核武器国家，增加美国战略优势的工具。 为了实现以上目标，2010年4月，美国启动了核安全峰会进程。在华盛顿举行的首次峰会上，美国提出了它的设想，列出了工作计划，并要求与会各国采取自愿行动予以配合。当然，这种非约束性的自愿行动只是个开始，要构建一个有效的国际制度必然需要机制化和制度化，而这一过程应在2012年举办的首尔第二次核安全峰会上启动，但却未能取得预想的进展。在首尔核安全峰会上，各国展示了在核材料管理方面取得的成果，例如乌克兰和墨西哥将各自库存的所有高浓铀移到了安全地带，美国和俄罗斯把可以用于制造3000件核武器的高浓铀转化为了低浓铀，《核材料实物保护公约》和《制止核恐怖主义行为国际公约》分别新增了20个和14个成员国以及包括中国在内的十多个国家在建设核安全示范中心方面取得了进展等。(20)会议也发表了公报，列出了涉及全球核安全体系、国际原子能机构作用、核材料、放射源、核安全与核能安全等11个重点领域。有关国家还就13个项目达成了非约束性承诺或鼓励措施。然而，这些成果就其性质而言仍然停留在“自愿承诺”阶段，没有在全球核材料管理的制度化建设方面取得实质性进展。 实际上，首尔核安全峰会之后，奥巴马政府的核安全议程已经遇到了麻烦。一方面，核安全峰会虽然取得了成果，但这些成果仍然属于自愿执行的“软性成果”，难以转化为奥巴马政府在美国国内政治斗争中的政治资本，奥巴马政府在美国国内的政治动员能力不断下降；另一方面，美国总统的执政周期最长只有八年，项目进度一旦出现拖延，就可能出现再也无法完成的局面。在这种局面下，2013年美俄两大核国家的关系出现了重大倒退。首先，由于俄罗斯收留斯诺登，美俄关系紧张，美国总统奥巴马虽然参加了2013年在莫斯科举行的G20峰会，却没有与俄罗斯总统普京举行会谈。其次，2013年年末爆发了乌克兰危机，俄罗斯总统普京未出席海牙核安全峰会。这样，到2014年海牙核安全峰会召开时奥巴马政府虽然为推进全球核材料管理议程做出了重大努力，甚至不惜向其在亚太地区的重要盟友日本施压，令其归还300多公斤放射性材料钚，但是，全世界的注意力显然已经由防止恐怖分子获得核材料转向大国战略竞争。奥巴马总统要在2016年完成全球核材料管理的制度建设难度颇大。 (二)奥巴马核安全方案弱点探析 美国奥巴马政府在全球核治理方面为重树美国的领导权做出了努力，但其进展并不顺利，究其原因，恐怕与奥巴马政府的核治理方案在美国国内和国际上的动员能力有限不无关系。 1.奥巴马核安全方案的国内制约因素 第一，从美国国内来看，核材料管理并未能成为美国战略界的首要关注。防止恐怖分子获得核材料是个重要命题，对于遭受过九一一袭击的美国社会来说也具有一定吸引力，但是，到奥巴马政府上台时，美国的战略关注已经开始由反恐转向大国战略博弈。(21)第二，奥巴马政府的核安全议程较多地反映了左翼自由主义思想，未能获得美国战略界尤其是美国军方的支持。虽然许多评论家认为奥巴马总统在国际事务中奉行的是“现实主义”，(22)但是，奥巴马政府的指导思想中显然存在着自由主义色彩，这在奥巴马政府的经济刺激计划和医疗改革方案中表现得尤其明显，而这两项也正是美国国内争论激烈，民主、共和两党泾渭分明的领域。在核领域，奥巴马政府的自由进步主义色彩同样比较浓厚，2009年4月，奥巴马在捷克首都布拉格提出的“无核武器世界”倡议在美国战略界并没有得到广泛认同。2012年1月，美国国防部发表的《防务战略指南》指出，只要核武器存在，美国就要维持安全的、有效的核武库。(23)虽然这一报告承认，美国核武器的数量可以减小，但它强调美国的核武库要适应任何环境，对敌人造成不可接受的损失，这实际上是在暗示美国将继续改进核武器，否则美国军方怎能保证在未来的任何环境中都能维持“可信的”核威慑？第三，奥巴马政府虽然继承了克林顿政府签订的《全面禁止核试验条约》，但奥巴马政府并没有启动美国国会批准这一条约的程序。这表明，奥巴马政府并不认为这一条约能得到国会批准。奥巴马政府在核武器问题上的立场在美国国内政治中并不占明显优势。第四，除了美国国内政治极化严重，共和党和民主党在很多议题上以党派划线，奥巴马总统即使在行政系统内也受到不少牵制。奥巴马总统在最初组阁吸纳或沿用了不少资历深、能力强的成员，比如第一任期时的国务卿希拉里·克林顿、国防部长罗伯特·盖茨等。这些在华盛顿素有威望的“能人”有助于“新人”总统在华盛顿建立威望、扩展政策推行渠道，但是这些能人进入奥巴马团队并不意味着他们就能全面接受奥巴马总统的议事日程。(24)奥巴马总统越来越难以驾驭其“政敌团队”，(25)白宫的决策也越来越依赖其坚定的支持者。然而，这种“小圈子”决策(26)显然具有明显的负面效应，奥巴马政府在华盛顿的政策动员能力进一步下降。第五，美国经济在2008年金融危机之后就陷入衰退。恢复经济不仅成为奥巴马政府的主要关注，而且平抑财政赤字的巨大压力也要求奥巴马政府压缩许多项目的预算，其中，在2012年2月份提交给国会的预算项目中，美国国务院主管减少和保护脆弱性核和放射性材料的降低全球威胁项目，预算从2011年的1.67亿美元降低到1.55亿美元。美国作为核安全峰会的主要倡议者是否能够在这一项目上投入足够的资源并不确定。与美国相似，其他西方国家的经济状况也不甚理想，它们虽然承诺给予资金支持，但是这些诺言能否按时兑现，还需要实践加以证明。因此，从美国的国内情况来看，奥巴马政府的核材料管理方案所动员起来的参与面比较狭小，许多在安全和外交政策上有重要影响的学者、智库并不关注这一事态的进展。奥巴马政府核议程的国内支持基础比较薄弱。 2.奥巴马核安全治理方案的国际制约因素 奥巴马政府也未能很好地动员国际力量，扩大其核安全议程的国际认同和接受程度。国际社会对于防止核武器扩散、加强国际核不扩散体制具有共识，但对于如何评估和加强当前的国际核不扩散体制，世界上许多国家与美国的认识并不相同，许多国家对于美国能否比较公正地界定国际核不扩散利益产生了怀疑。美国作为当前这套国际核不扩散体制的创建者和主要推动者，常常非常“自然地”直接将美国的利益等同于国际社会的核不扩散利益，这种做法必然引起国际社会的警觉。第一，国际社会已经认识到，美国奉行的是“选择性的”核不扩散政策。对于盟友或在地缘政治上有需求的国家，美国在核扩散问题上采取了放任甚至是纵容的做法，这在以色列和印度的案例中都表现得十分明显。但是，对于美国所认为的“问题国家”或者敌对国家，核扩散有时就成了美国颠覆其他国家政府的借口，这在美国推翻伊拉克萨达姆政权的典型案例中表现得十分充分。第二，伊拉克萨达姆政权和利比亚卡扎菲政权的命运使一些正在寻求核武器的国家相信，轻信西方、放弃大规模杀伤性武器是件危险的事情。国际社会要劝说那些国家放弃核选择变得更加困难。第三，国际社会认识到，美国在对待自己的核武库和其他国家的核能力方面奉行“双重标准”。一方面，尽管奥巴马总统提出了“无核武器世界”的口号，但美国并没有放弃改进其核武库、维持核威慑的打算；另一方面，美国却因为要降低核武器扩散的风险而试图进一步限制无核武器国家和平利用核能的权利，这对于无核武器国家，尤其是对于广大发展中国家显然有失公平。第四，恐怖主义虽然对所有国家都是威胁，但是，美国在阿富汗和伊拉克进行的“反恐战争”非但没有增进全世界的福利，却把世界上许多国家，尤其是把西亚北非国家拖入了混乱和冲突的泥潭。因此到奥巴马政府上任时，美国在国际核治理方面的信誉已经大不如前，美国需要更认真地倾听世界对核治理的需求，提出更加贴近各国利益和实际需求的治理方案。但是，奥巴马政府显然没有那样做。“无核武器世界”的总目标固然诱人，严格管理核材料的设想也不无道理，但是，与许多国家的迫切需求似乎远了一些。 与奥巴马政府致力于构建全球核材料管理机制不同，许多国家更关注其他直接影响其安全的核问题，这种区别在第二次核安全峰会上表现得相当明显。首先，在首尔核安全峰会上，美国有意识地淡化朝核、伊核等热点问题，将会议议程集中在核材料管理问题上，用美国核安全峰会策划者的话说，就是朝核和伊核等问题已经有其他许多平台，核安全峰会应该保留用来讨论核材料管理问题。但是，许多与会国家对此大为反感。当时各国媒体大量报道的仍是各国领导人在朝核、伊核问题上的表态，有些国家的领导人也更希望利用核安全峰会的机会与其他国家的领导人就这些热点问题交换看法。其次，2012年的首尔核安全峰会也是2011年日本大地震以及由此引发核泄漏之后在亚洲召开的有关核问题的最高级别会议。因此，不管组织方再怎样想把议题限定在狭义的核材料管理问题上，核反应堆以及有关的核能安全问题仍然摆上了议事日程，这在一定程度上突破了核安全峰会的原有设计，但反映了亚洲国家的现实关切。其实，2012年的首尔核安全峰会已经相当明显地反映出奥巴马政府的核安全议程与其他国家的核安全需求之间存在着差距。即便是在落实核材料管理方面，各国由于经济社会发展水平、政治制度以及安全环境方面有很大差距，能够采取的行动也大不相同。核安全峰会要超越各国自愿申报阶段，难度大为增加。 美国奥巴马政府虽然在加强国际核治理的多边机制方面做出了新的尝试，但是这一努力能否继续推进面临着很大的不确定性。这种局面不仅说明全球核治理确实是复杂的进程，而且也表明美国从自己的本国利益出发已经越来越难以掌握国际社会在防止核武器扩散方面的利益需求。当今，国际核安全环境正在发生一些重要变化，全球核治理应该在更好地反映国际社会的利益需求、更好地体现公平和正义方面做出更大的努力。 三 全球核治理的新动力与中国的角色 2008年全球金融危机以来，国际关系格局发生了重要变化。新兴经济体在全球事务中的影响力不断上升，这必将对包括全球核治理在内的国际议程设置产生重要影响。首先，新兴国家在历史经验、文化背景、经济发展方式、社会结构、政治制度以及价值观等各个方面都与由发达国家组成的西方体系存在很大差异。虽然新兴国家愿意参与当前的国际体系，并不要求颠覆现有秩序，但是随着它们在国际事务中日益活跃，它们必将把不同于西方的价值判断、利益诉求以及行为方式带入现行国际体系。现行的国际体系将不得不依据新的国际权力结构和利益诉求来调整其优先关注和操作模式。其次，一些新兴经济体虽然在经济总量上已经名列世界前茅，但是这些国家无论是从历史人文和价值取向上看，还是从经济和社会发展阶段上看，都更接近发展中国家，它们在国际事务中也更愿意考虑发展中国家的利益，为发展中国家获得更好的发展环境做出贡献。当然，在当今世界，发展中国家作为一个整体也在分化：一部分在20世纪七八十年代实现了经济腾飞的发展中国家，在制度和心理上努力向西方工业化国家靠拢；另一部分发展中国家则由于战乱、治理不善等问题处于经济或社会崩溃的边缘，在国际事务中逐渐被边缘化。在此背景下，新兴国家作为发展中国家的代表，在国际事务中维护发展中国家的利益就显得更加重要。最后，新兴国家虽然在核领域的身份并不相同，比如，俄罗斯和中国是《不扩散核武器条约》认可的核武器国家，印度发展了核武器但正在积极寻求国际社会的承认，巴西和南非都放弃核武器选择，是《不扩散核武器条约》体系内重要的无核武器国家，但是，它们对改革和发展全球核治理体系仍有许多相似的立场和观点，可以共同为塑造更加平衡、更加符合世界上大多数国家的共同利益、更加能够保障发展中国家利益的全球核治理体系共同努力。新兴国家应该为推动全球核治理体系的更新和发展提出建设性的构想。 (一)以保障发展为目标推进全球核治理 当前的国际核治理体系说到底是从第二次世界大战后美苏两个超级大国的核竞争中发展而来的，具有明显的军事、安全倾向。第一，核武器扩散仍然是当今世界重要的安全忧虑。1998年以后，国际核扩散形势出现恶化。先是印度、巴基斯坦进行了核试验，然后是朝核和伊核问题不断升级。朝鲜成为第一个退出《不扩散核武器条约》的国家，连续进行了多次核试验和导弹试验，东亚和中东地区的核不扩散形势存在多种变数。第二，核大国的核裁军进程仍然有较大空间。2010年4月8日，奥巴马与时任俄罗斯总统的梅德韦杰夫在布拉格签署了新的《削减和限制进攻性战略武器条约》。根据这一条约，美俄在未来七年内，各自部署的核弹头数量将不超过1550枚，各自部署的战略核运载工具将不超过700枚，现役和预备役发射装置将不超过800单位。从数量上看，双方可部署核弹头数量减少了约1/3，运载工具减少了近1/2。但是，即便是这样，美俄部署的核弹头数量仍然远远超过实际需要，远远超过其他核武器国家的核武库规模，远远超过无核武器国家期待的核裁军效果。降低核武库数量仍将是全球核治理的重要内容。第三，恐怖主义组织和恐怖分子寻求核武器确实是最令人担心的问题。九一一事件以来，美国的反恐战争不仅没有彻底消灭恐怖主义，而且出现了恐怖活动向全球蔓延、在某些地区特别严重的局面。根据国际原子能机构的材料，恐怖分子或犯罪分子获得核材料、获得核或放射性材料的可能无法排除。(27)这样，面对以破坏秩序为主要目标、不遵从一般核逻辑的恐怖分子，防止核扩散的任务就变得更加急迫与艰巨。因此，以生存和军事斗争为核心的核问题在全球核治理中确实占有非常重要的比重。但是，全球核治理也不应该被军事斗争所垄断。如何更好地从非军事的角度保障全球的核运用也应该成为全球核治理的重要视角。 《不扩散核武器条约》是当今国际核不扩散体系的基础性文件。这一条约的基本目标是劝说广大无核武器国家不再发展核武器。值得注意的是，为了实现这一目标，条约要求核武器国家做出两项努力：一是承诺进行核裁军，二是承诺帮助无核武器国家发展核工业。(28)因此，和平利用核能是《不扩散核武器条约》赋予无核武器国家的一项重要权利。当然，核能是一种“两用技术”，也就是说，民用核能产生的基本原理和使用的材料与制造核炸弹的原理与材料有相通之处，别有用心的国家可以通过民用项目来探索和推进军用核技术。在帮助无核武器国家和平利用核能的同时，确实有必要防止其技术、设备和材料被转用为军事目的，也正因此，国际原子能机构在全球核治理中扮演着重要角色。但是，即便是和平利用核能存在着被挪用、被滥用的风险，这也不应该成为剥夺无核武器国家和平利用核能的权利的理由。和平利用核能、不扩散以及核裁军是一个整体，它们彼此衔接、相互制约，只有更平衡地照顾好各方利益，才能让全球核治理得到更广泛的支持，取得更好的效果。 对于广大发展中国家来说，核能(29)虽然不无风险，但其本身也是一种财富。发展中国家基本上都面临着发展经济、改善人民生活的艰巨任务，而能源供应显然是其中不可缺少的一环。相比于化石能源，核能其实有很多优势。第一，发展核能基本无需预设先天条件。对于那些天然就没有丰富的油气资源、煤炭资源或水力资源的国家，发展核能是弥补其先天资源不足的重要途径。第二，核能是一种相对经济的资源。虽然由于对环境成本有不同的看法，人们对核能到底是否“便宜”存在争议，但发达国家在20世纪五六十年代大力发展核电的事实表明，这种能源在经济上具有吸引力，这种吸引力对于当前许多急于发展经济的发展中国家显然也是存在的。第三，核能在不出事故的情况下是一种清洁能源。在气候变化、环境污染已经成为全球共同担忧的背景下，发展中国家既要发展经济又要降低碳排放，对可再生和清洁能源的需求自然更大。而与太阳能、风能以及潮汐能等所谓的新能源相比，核能在技术成熟度、成本以及不受环境制约等方面具有优势，是一种比较现实的可选方案。当然，核电站存在安全风险，一旦出现如苏联切尔诺贝利、美国三里岛或日本福岛核电站那样的事故，就会产生灾难性后果。但是即便是这样，我们也不可能因噎废食。面对核能使用中可能产生的安全风险，要讨论的实际上不是要不要核能的问题，而是如何通过改进技术、加强管理来预防核安全风险，如何通过及时和有效的应对以及积极救援来降低灾害程度，如何提高技术和资金支持来帮助广大发展中国家更好地利用核能的问题。 和平利用核能既是《不扩散核武器条约》赋予无核武器国家的权利，也是许多发展中国家不愿意放弃、希望有效使用的权利，全球核治理即便是要达到防止核武器扩散的目标，也不应该以牺牲无核武器国家和发展中国家的正当权益为代价。对于发展中国家来说，全球核治理是在发展的前提上如何保障安全的问题。美国核安全治理方案典型地反映了发达国家或核大国的安全利益，但是这种方案对于希望从和平利用核能中获得更多发展动力的发展中国家来说是缺乏吸引力的。全球核治理应该从无核武器国家，尤其是发展中国家的现实需要出发，考虑如何在服务于发展中国家的发展和利益的同时，达到防止核武器扩散的目的。发展中国家应该有更能代表其利益的全球核治理方案。 (二)中国的主张 中国作为联合国常任理事国、在全球事务中影响日益上升的大国，在国际军控与裁军事务中发挥着重要作用，主要表现在两个方面：第一，中国在涉及军控和裁军的一系列政策上处于全球领先地位。比如说，中国在它爆炸第一枚核装置的当天就主张全面禁止和彻底销毁核武器。(30)又比如，中国是世界上唯一一个坚持不首先使用和不对无核武器国家使用核武器的国家。(31)1995年，中国作为联合国安理会常任理事国又承诺：“任何无核武器国家受到核武器攻击时，在安理会范围内采取行动，以便安理会根据《联合国宪章》采取适当措施向该国提供必要的援助和对攻击国实行严厉和有效的制裁。”(32)中国成为五个核武器国家中唯一一个对无核武器国家做出消极和积极两方面安全保证的国家。再比如，中国的核武库始终维持在一个非常有限的范围内，中国政府明确宣布不参与军备竞赛，中国也不像有些国家那样在海外部署核武器或给其他国家提供核保护伞。因此，可以说，中国在核武器问题上采取了许多十分克制和符合国际道义的政策，在国际上具有独特的发言权。第二，中国在国际军控和裁军问题上的重要地位还表现在它非常注重维护发展中国家的权益。中国认同不扩散核武器的目标，但是同时也捍卫无核武器国家和平利用核能的权利，它并不因为要实现核不扩散就否定和平利用核能的正当性和合法性，这与有些核大国的做法形成了明显的区别。此外，中国关注国际和地区安全环境对中小国家及发展中国家造成的安全压力、在防止核武器扩散的同时注意维护和保护国家主权，能够比较好地反映发展中国家的安全利益和安全关切，使中国成为五个核武器国家中唯一一个能够设身处地为发展中国家着想的国家。 中国领导人自2010年以来，连续三次参加了核安全峰会。在2010年的华盛顿峰会上，胡锦涛主席首先肯定了开发利用核能的重要性，但也指出核恐怖主义潜在威胁不容忽视、核材料流失和非法贩运风险上升。为此，中国提出了切实履行核安全的国家承诺和责任、切实巩固现有核安全国际法框架、切实加强核安全国际合作、切实帮助发展中国家提高核安全能力、切实处理好核安全和和平利用核能的关系等五点主张，在“实”字上面做文章，既呼应了国际社会要求加强国际核治理体系的要求，又切切实实地站在发展中国家的立场上，为保护发展中国家的核权利说话。在2012年的首尔核安全峰会之前，中国政府发表了《中国在核安全领域的进展报告》。报告的第一部分指出，“中国政府加大对核安全的投入，对全国核设施的安全状况进行了全面分析检查，对运行核电站安全系统的有效性进行了评估并提出了升级建议”。这显然是针对2011年日本福岛核事故后国际社会对继续使用核能的疑虑和担心做出的回答。在首尔核安全峰会上，胡锦涛主席进一步向国际社会明确了中国对核能与核安全的看法。他指出，要坚持科学理性的核安全理念，增强核能发展信心；强化核安全能力建设，承担核安全国家责任；深化国际交流合作，提升全球核安全水平；标本兼顾、综合治理，消除核扩散及核恐怖主义根源。 中国领导人在核能与核安全方面的表态，将对全球核治理和地区核治理产生重要影响。首先，这段讲话在发达国家纷纷主张放弃使用核能的背景下，再次肯定了发展核能的合理性和必要性，在全球核治理议程中反映了发展中国家的利益。其次，这段讲话将全球核治理与地区核治理衔接了起来。2011年在日本福岛发生的核事故，尤其反映了亚洲国家在遇到核事故时所处的脆弱状态：一方面，像日本这样被认为具有先进技术的国家在出现核事故时应对失措；另一方面，东亚地区尚未就有可能出现的核事故建立起应对与合作机制，日本周边的国家在此次事故中也大受其害。因此，中国领导人在首尔核安全峰会上的讲话，应该转化为东亚国家加强核安全合作的契机和动力。核安全治理不仅应该是“全球的”，还应该是“地区的”。东亚国家应该在全球核治理中争取将地区合作提上新的层次。在此背景下，再看看中国核工业界代表、中国核工业集团公司总经理孙勤在首尔核安全峰会上的讲话，他说：“一旦发生核安保事件或核安全事故，任何国家都难以独善其身，对周边国家影响尤为明显，而核工业企业将承担事故的主要责任。因此，建立国际、特别是地区间核工业企业有效的沟通与互助机制，加强技术合作与交流，发挥各自优势，对核能的安全发展十分重要。中国核工业企业愿意利用已有的核安保培训设施，以及核燃料生产和储存设施，为周边地区国家提供服务，推进亚太地区核能的安全发展。”(33)很显然，以核工业界为代表，中国正在为更加积极地构建地区核安全秩序做准备。 2012年首尔核峰会后，由于美国奥巴马政府在国内政治中遇到困难以及在国际事务中大国关系进一步发生了变化，全球核治理在国际上受到的关注不断下降。但是，2014年习近平主席仍然出席了在荷兰海牙举行的第三次核安全峰会，他在会上提出的中国的核安全观更是成为焦点。习主席在演讲中开宗明义地指出，“原子的发现和核能的开发利用给人类发展带来了新的动力，极大增强了我们认识世界和改造世界的能力。同时，核能发展也伴生着核安全风险和挑战。人类要更好利用核能、实现更大发展，就必须应对好各种核安全挑战，维护好核材料和核设施安全。”(34)中国领导人从一开始就将核安全置于“发展”的大框架下，这实际上是提出了有别于从军事、安全角度看待全球核安全治理的新视角。在这一框架下，中国领导人进一步指出，加强核安全是个进程，是伴随核能发展而不断发展的进程。因此，核安全的目标不应该是静止、固定的，而应该“把核安全进程纳入健康持续发展的轨道”。根据这一目标，很显然，我们应该“坚持理性、协调、并进的核安全观”，具体而言就是要“发展与安全并重”“权利与义务并重”“自主与协作并重”“治标与治本并重”。这样，一套以推动发展为前提，以保障安全为目标，以互利共赢为核心的核治理方案就比较清晰地展现在了人们面前。 首先，中国的方案认为，发展和安全应该有机融合，全球核安全治理应该为发展求安全、以安全促发展。习主席在演讲中将和平利用核能事业比作普罗米修斯带到人间的火种，可见其对人类发展与进步的重要性，是人们不应该放弃和否定的重大进步和利益。当然，也要保障核能使用的安全，否则核能就无法有效、持续性地得到利用。其次，中国方案尊重各国的不同国情。虽然在切实履行国际法律文书规定的义务、全面执行联合国安理会有关决议、巩固和发展现有核安全法律框架等方面，各国有共同的责任，但是，不同国家确实有不同的国情，国际社会应该尊重各国根据本国国情采取最适合自己的核安全政策和举措的权利，尊重各国保护核安全敏感信息的权利，更加稳妥地推进全球核安全治理。再次，中国方案强调协作共赢。核安全虽然是全球性课题，但其基础仍是国家间合作。因此，在推进全球核安全治理的过程中，大国固然发挥着重要作用，但也必须考虑其他国家的利益和需求，使各国都从这一进程中获益，并为之做出贡献。习主席讲：“即使不在同一起跑线上起跑，也不让一个伙伴掉队。”最后，同样相当重要的是，中国方案认为，全球核安全治理不能自我孤立，要获得真正可持续的全球核安全，还需要从整体安全环境出发，进行综合治理。就如习主席所讲，“只有营造和平稳定的国际环境，发展和谐友善的国家关系，开展和睦开放的文明交流，才能从根源上解决核恐怖主义和核扩散问题，实现核能的持久安全和发展。” 由此我们看到，通过参加全球核安全议程，到2014年中国已经比较完整地提出了对全球核安全治理的看法。与美国的方案相比，中国更愿意贴近各国国情、更愿意贴近民生需求、更愿意贴近实现可持续安全的路径。中国作为一个发展中国家，虽然在能力上或多或少地仍然受到各种限制，但是它愿意为世界和平安全发展做出更大贡献，愿意为世界提供更多公共产品，愿意进一步促进地区和世界的核安全机制建设。中国正以一种新的姿态展现在全球核安全治理的舞台上。 四 结论 核治理是国际安全中一个重大课题，因为核武器、核材料、核技术、核设施管理不善有可能会给人类带来巨大损失，有些损失甚至会是不可修复的。在保障核安全问题上，国际社会应该始终给予高度重视，持续性地给予足够的投入，以防止出现任何实质性的安全风险。 长期以来，在核领域，国际上逐渐建立了一套管理机制。这套机制主要是由美国在第二次世界大战以后建立的。这套机制虽然仍有很多值得肯定和继承的方面，比如《不扩散核武器条约》、国际原子能机构、核出口管理制度等，但其中也确实存在很多需要改进的地方，比如：主导国家的选择性执法、缺乏对发展中国家利益的足够重视以及单边主义和军事色彩比较浓厚等等。随着经济全球化和科学技术的不断发展，尤其是在恐怖主义组织和恐怖分子有可能获得核武器、核材料的巨大压力下，国际社会普遍希望进一步改进和完善当前的全球核治理机制。美国奥巴马政府倡议举行的核安全峰会，是美国为“领导”全球核治理进程做出的又一次努力。但是，这一进程由于奥巴马政府的动员能力有限，更由于其议题选择并未真正、全面地反映国际社会，尤其是发展中国家的利益，而面临进展缓慢、甚至是停滞不前的窘境。奥巴马政府在全球核治理议程设置方面遇到的困境提示人们，全球核治理需要更加贴近民生需求，更加反映时代特征，在支持发展和保障安全两个方面都取得更大和更加平衡的发展。 鉴于全球核治理应该更加全面地反映国际社会的利益与需求，而不仅仅是美国的利益与需求，国际社会就应该更多地为其他国家参与全球核治理体系建设提供机会和平台。2008年全球金融危机以来，新兴国家已经在全球经济治理中发挥越来越重要的角色，这些国家凭借其经济和科技能力，其政治影响力，其更具代表性的身份特征，也应该在全球核治理体系建设中发挥更大作用。中国作为新兴经济体中的重要成员、作为发展中大国、作为在世界事务中拥有重要影响的国家，已经就如何构建更加贴近民生需求、更加符合各国国情、更加持久的核安全治理提出了基本设想。在新的核安全观的指导下，中国要动员更多的力量与资源，努力为国际尤其是其周边核安全治理不断做出新贡献。 *感谢《国际安全研究》杂志匿名审稿专家和责任编辑对本文提出的宝贵的修改意见，文中错漏之处由作者承担。 [收稿日期：2014-12-03] [修回日期：2015-01-05] 注释： ①林春挺：《核安全峰会：防核扩散还是核控制权博弈？》，载《第一财经日报》，2014年4月2日。 ②Bill Clinton,"Address Before a Joint Session of Congress on Administration Goals," February 17,1993,http://www.presidency.ucsb.edu/ws/index.php?pid=47232. ③Bill Clinton,"Address Before a Joint Session of Congress on the State of the Union," January 25,1994,http://stateoftheunionaddress.org/1994-william-j-clinton. ④关于“纳恩—卢格倡议”的情况，可参见Jason Ellis and Todd Perry,"Nunn Lugar's Unfinished Agenda," Arms Control Today,Vol.27,No.7(October 1997),pp.14-22。 ⑤关于这一计划的具体内容及克林顿政府的实施情况，可参见全克林：《美国的“合作降低威胁”项目评析》，载《美国研究》，2008年第2期，第77-95页。 ⑥国际原子能机构的保障监督机制，在保障无核武器国家和平利用核能的权利的同时，防止无核武器国家将和平利用核能的权利转化为发展核武器的便利，是《不扩散核武器条约》要求无核武器国家遵循的一种制度。 ⑦关于国际原子能机构保障监督方面的介绍，可参见滕建群：《国际军备控制与裁军》，北京：世界知识出版社2009年版，第396-399页。 ⑧关于《莫斯科条约》的情况和评论，可参见田景梅、田东风：《〈莫斯科条约〉与美俄核裁军》，载《现代国际关系》，2004年第5期，第7-12页。 ⑨“马来西亚一公司涉嫌向利比亚提供离心机部件”，http://www.dsti.net/Information/ViewPoint/15007；常姗：《马外长否认与利核武有关称媒体报道失实》，国际在线网站，http://big5.cri.cn/gate/big5/gb.cri.cn/321/2004102/11/148@65420.htm。 ⑩"IAEA says Japan company Involved in exporting nuke parts,",Japan Today,February 7,2004,http://www.japantoday.com. (11)关于非正式国际机制的分析，可参见刘宏松：《防扩散安全倡议的局限与困境：非正式国际机制的视角》，载《世界经济与政治论坛》，2008年第6期，第59-66页。 (12)高颖、孙渤：《小议“全球反扩散联盟”》，载《现代国际关系》，2003年第8期，第41-42页。 (13)具体名单可参见美国国务院网站：http://www.state.gov/t/isn/c27732.htm。 (14)杨明杰等：《“扩散安全倡议”评估》，载《现代国际关系》，2003年第10期，第39-48页。 (15)杨明杰等：《“扩散安全倡议”评估》，载《现代国际关系》，2003年第10期，第39-48页。 (16)关于这一“计划”的介绍，请参见徐冰川：《美国“第N国计划”内幕曝光：30个月设计出原子弹》，载人民网，http://www.people.com.cn/BIG5/keji/1056/1933285.html。 (17)“脏弹”是一种将放射性材料作为弹药的武器，其与核武器的区别是，这些放射性材料没能形成链式反应，没能产生核爆炸。 (18)参见夏立平：《论国际核安全体系的巩固与构建》，载《现代国际关系》，2012年第10期，第1-6页。 (19)具体数据请参见“国际裂变材料专家组”组织网站：http://www.fissilematerials.org。更详细的数据分析，可参见该组织2013年的年度报告：IPFM,Global Fissile Material Report 2013,http://www.fissilematerials.org。 (20)关于核安全峰会的成果，可参见"Key Facts on the 2012 Seoul Nuclear Security Summit," http://www.state.gov/t/isn/rls/fs/187208.htm。 (21)关于美国战略关注的转移，可以参见吴莼思：《美国对全球战略公域的焦虑及中国的应对》，载《国际展望》，2014年第6期，第90-104页。 (22)Fareed Zakaria,"Obama,Foreign Policy Realist," http://onfaith.washingtonpost.com/postglobal/fareed_zakaria/2008/07/obama_foreign_policy_realist.html,January 21,2012; Ross Douthat,"Obama the Realist," The New York Times,February 7,2011,p.A23. (23)Department of Defense,"Sustaining U.S.Global Leadership:Priorities for 21st Century Defense," January 2012,http://www.defense.gov/news/Defense_Strategic_Guidance.pdf,p.5. (24)奥巴马总统认为，虽然这些都是个性很强的人物，但由于他们都信奉务实主义，没有根本性的观念冲突，政府可以进行强有力的决策制定。参见Gordon Lubold,"Obama's National Security Team of Rivals'," The Christian Science Monitor,December 1,2008。 (25)Joe Klein,"Obama's Team of Rivals," Time,June 18,2008.“政敌团队”一词来自多丽丝·卡恩斯·古德温(Doris Keams Goodwin)于2005年出版的一本非常有名的著作《团队的竞争对手》(Team of Rivals)，描写了林肯政府的情况。参见Doris Goodwin,Team of Rivals:The Political Genius of Abraham Lincoln,New York:Simon & Schuster,2007; Evan Thomas,"Obama's Lincoln," Newsweek,November 14,2008。 (26)刁大明：《奥巴马的外交决策小圈子》，载《南风窗》，2014年10月13日。 (27)IAEA incident and trafficking database(ITDB),Incidents of nuclear and other radioactive material out of regulatory control 2014 Fact Sheet,http://www-ns.iaea.org/downloads/security/itdb-fact-sheet.pdf. (28)《不扩散核武器条约》第VI条规定：“本条约的每个成员都承诺，本着善意，就有关早日停止核军备竞赛和进行核裁军的有效措施，以及就在严格、有效的国际控制下达成普遍和彻底的裁军条约，寻求谈判”。 (29)当然，和平利用核能不仅是指运用核能产生电力，核元素还有很多非动力应用，主要运用在医学、生物、农业等领域。参见滕建群：《和平利用核能与防扩散的困境与出路》，载《国际问题研究》，2006年第6期，第64-70页。 (30)《我国第一颗原子弹爆炸成功》，载《人民日报》，1964年10月17日，第1版。 (31)《我国第一颗原子弹爆炸成功》，载《人民日报》，1964年10月17日，第1版。 (32)在这一声明中，中国政府同时指出，“中国在第四段中提供的积极安全保证毫无改变中国在第三段中表述的立场，也不得被解释为中国赞成使用核武器。”参见《中国关于安全保证问题的国家声明》，载《中华人民共和国国务院公报》，1995年第8期，第300页。 (33)《中国核工业代表在首尔呼吁加强地区核工业合作》，http://news.163.com/12/0323/18/7TA6AEER00014JB5.html。 (34)《习近平主席在荷兰海牙核安全峰会上的讲话》，参见中国外交部网站，http://www.fmprc.gov.cn/mfa_chn/ziliao_611306/zyjh_611308/t1140457.shtml。标签：核安全论文; 国际原子能机构论文; 朝鲜核武器论文; 中国武器论文; 美国社会论文; 社会体制论文; 国际秩序论文; 奥巴马论文; 美国总统论文; 原子能论文;