中国农业科研体制与政策问题的调查与思考，本文主要内容关键词为：中国论文,体制论文,政策论文,农业科研论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
为了研究科研体制改革对农业科技工作的影响与中国未来农业科研政策的走向，探讨中国实现粮食自给的可能性及其途径，1995年4～7月份我们曾对江苏、浙江、湖南与福建4省的15所主要从事水稻研究的农业科研与教学单位进行了有关科技体制改革与科技生产力方面的调查。15所农业科研与教学单位包括2所农业大学的农学系，2所国家级农业科研单位，4个省农科院的水稻或者有关水稻科研的研究所，7个地（市）级农科所；调查内容包括基本情况、科研经费、职工收入、科研人员、科研成果等方面的变化，本文是该项研究的一部分。
一、中国政府对农业科研的投入与科研成果的变化
70年代以来，我国政府对农业科研的投入从总体上看是上升的。但是，自从1985年以来，政府对农业科研的投入始终未能赶上80年代中期水平，虽然近年来有所上升，但上升的幅度不大。这种趋势也可从15所农业科研单位的实际调查数据中得到反映（见表1）。
表1 15所农业科研单位收入来源及其变化 单位：万元
事业费收入科研经费收入 开发创收收入 合计
1985 756.7 520.4 30.2 1307.3
1990 638.6 575.0 201.4 1414.9
1994 766.7 397.4 191.1 1355.2
表中数据系1985年不变价，物价指数按年消费品价格指数（CPI）折算，各数据系同级别科研单位的相应项目收入之和。
资料来源：黄季昆，Carl Pray,Scott Rozelle,胡瑞法等调查 1995。
由表1看出，15所科研单位的政府下拔事业费收入总数基本与10年前持平，这对于在这期间曾多次调高工资的科研单位而言，无疑增加了其生存压力，使农业科研单位的各项活动受到影响。其影响最大的当然是与科研工作有关的科研后勤保障工作，如基建、职工生活条件改善等。各科研单位的事业费、科研经费与开发创收3项收入合计与10年前相比，增加不多，然而1990年开始下降，1994年比1990年下降4.2%。表明近年来政府的农业科研投入政策失之偏颇，这是导致这些年来科研人员严重流失（见表2）与所育成水稻品种数量下降一个重要原因（见表3）。
表2 15所农业科研单位科研人员的数量变化与年工作时间分配
科研人 从事科从事管从事开 职工
员总数 研时间理时间发时间 总数
198593169093 92230
1990
100768883
1042303
1994934558
109
1262143
科研人员工作时间由所从事的各种工作时间所占本人工作时间的百分比折算而来的。
资料来源：同表1。
表3 15所农业科研单位所育成的水稻品种数变化①
①表中所列品种数包括早稻、晚稻、杂交稻与糯稻品种；
②单位类型是指所调查的农业科研单位所属的行政系统级别，其中农业大学是指南京农业大学农学系与浙江农业大学农学系；国家级是指中国水稻研究所与湖南省杂交水稻研究中心；省级是指浙江省农科院作物研究所，福建省农科院水稻和小麦研究所，江苏省农科院粮食研究所，湖南省农科院水稻研究所；地区级是指江苏省太湖地区农科所，江苏省里下河地区农科所，浙江省金华地区农科所，浙江省嘉兴地区农科所，湖南省长德地区农科所，湖南省邵阳地区农科所，福建省龙岩地区农科所，福建省三明地区农科所。
③生产上所采用品种总数是指所调查科研单位选育的在生产上采用的品种总数。
资料来源：同表1。
由表2看出，与1990年相比，1994年15所科研单位的科研人员总数大幅度下降，几乎与1985年相同，而科研人员从事科研的时间则逐年下降，从事管理的时间有所增加，从事开发的时间大幅度增加。这里需要说明的是表中数据系根据科研人员的总数（包括从事行政工作的科研人员）按照从事科研、管理与开发的工作时间折算后求得的，而在一些单位的调查表格中，有些管理人员所填报的从事科研的时间明显偏高，因此，上述从事科研时间的数据中包含有从事管理的时间。这表明10年来我国科技人员的流向是由科研向管理与开发部门流动。这里所揭示的一个问题不得不引起人们的沉思，即10年来我国的科技体制改革，总是在喊精减行政管理机构，增加一线科研人员的力量，其结果是行政管理机构与管理人员越精减越多，科研人员越增加越少，使人不能不怀疑在这一阶段的改革机制是否有效，改革措施是否得力。为此，采取切实有效的措施，稳定农业科技人员队伍，是目前农业科研体制改革的当务之急。
与科研人员的数量变化相同，10年来15所科研单位所选育的水稻品种数也呈下降的趋势（见表3）。由表3看出，在1990年以前，15所农业科研单位培育并投入生产的品种数呈现增加的趋势，而在1990以后，则所投入生产的品种数明显下降，表明前一阶段我国的科技政策未能起到调动科研人员积极性的作用。各级政府应该迅速采取措施，制订与修改前一阶段的科技政策，加大对农业科研的投入，促进农业生产的科技进步。
二、中国现行科研体制的弊端
导致科研人才流失与科研成果数量下降的另一重要原因，是中国的现行农业科研体制。在中国，从新中国成立和农业科研院所组建开始，便是属于政府的全民所有制单位，这种科研体制在计划经济体制下为中国农业生产的发展与农作物产量的提高起到了极大的推动作用。然而，随着由计划经济向市场经济的转轨和科技成果的产业化，这种体制已显示出许多与经济发展水平不相符的弊端，主要表现在：
1.农业科研人员得不到与自己劳动成果相符合的报酬。在现阶段，中国的其他产业科研部门的科研成果产业化程度较高，科研成果一般可以通过专利的形式加以保护，科研成果所取得的经济效益一般能与科研人员所付出的劳动相符合，科研人员的科研积极性较高，多可以埋头自己的科研事业。而中国的农业科研体制自从改革开放以来，基本没有质的改变，科技成果的产业化水平过低，科研人员未能得到自己应得到的回报，使中国的农业科研活动受到影响，新育成品种数下降（见表3）。
2.农业科研经费来源渠道单一。与其他产业的科研部门不同，由于中国农业生产的比较效益低下以及种子部门的微利经营政策，使得种子生产与经营单位很难有能力承担与支持科研部门的科研活动。我国农业科研活动的唯一经费来源是各级政府部门的各种科研经费，虽然这些经费在绝对量上呈现增加的趋势，但扣除物价因素后则呈下降的趋势（黄季昆等，1995）。
3.农业科研人员力量分散，科研单位间的业务联系不够紧密。在此以中国的农作物育种科研为例来说明。在中国的县以上各级政府均有下属的农业科研单位，除了县级农科所以外，所有的农业科研单位均从事农作物育种的科研工作。另外，我国的30个省、市、自治区至少有1所以上的农业高等院校，1所以上的农业高等专科学校和多所农业中等专科学校，每个农业高等院校、多数农业高等专科学校以及少数中专都在从事农作物育种的科研工作。这些庞杂的育种单位，分散了育种的科研力量，并且各育种单位之间的业务联系虽然近年来有所加强，但尚未达到令人满意的程度。这种体制虽然所选育的品种数量不少，但真正在产量、品质与抗性上有突破的品种不多。如近10多年来，我国的主要作物品种水稻与小麦的育成品种数很多，但品种的经济寿命普遍缩短，有些品种甚至种植一年即被淘汰。再如15所农业科研单位实际调查数据显示（见表4），虽然1985～1994年各地的水稻单产水平在逐年提高，但各科研单位所育成并投入生产的水稻品种的产量水平，1994年与1990年相比，则呈下降趋势。这一方面虽然与80年代末以来，各地由于普遍重视米质的提高而加强选育优质品种有关外，更重要的则表明各地未能集中力量在产量、品质与抗性方面进行攻关，以选育出一些高产、优质、高抗病虫害的品种，造成品质提高，产量下降的局面。
表4 15所科研单位新育成水稻品种的产量水平变化① 单位：公斤／亩
单位类型② 1985 1990 1994③
农业大学 500524 480
国家级457490 509
省级 474452 440
地区级456465 457
样本平均 461468 459
四省水稻大田平均单产 380394 414
①表中产量水平系指所育成品种的区域试验产量；
②同表3；
③少部分品种为1993年育成品种。
资料来源：同表1。
4.在同一水平上从事重复的研究。由于我国的农业科研单位庞杂，科研力量分散，其结果必然会导致科研经费的分散，使我国的农业科研很难在基础理论方面集中精力进行攻关。多数育种单位的育种方法仍停留在常规育种阶段，从而限制了育种方法改进的研究，使得在产量、品质与抗性方面有突破的品种不多。如国家“八五”科研攻关计划中，水稻育种课题要求每年选育5个新品种，5年培育25个新品种即可，同时对这些新品种的产量、品质、抗性和适应性等方面提出了具体指标要求。1994年春，在对1991～1993年新育成并通过省级审定的新品种进行“后补助”评审时统计，此间经过省级以上品种审定委员会审定通过的水稻品种为149个，经专家组评审后，真正符合“八五”国家科技攻关指标要求的品种却很少（刘兴海等，1995）。
5.科研管理环节太多，管理效率低下，科研经费层层抽筋。加强对农业科研管理是非常必要的，但并非是管理环节越多越好，科研管理环节的增加，不仅增加了管理成本，使大量宝贵的科研经费花费在增加人员的事业费支出上，更重要的是增加了科研人员的额外工作负担，使科研人员不得不抽出极其宝贵的科研时间来应付过多的表格与繁杂事务。科研人员普遍感到头痛的是每年总有许多大体相同的表格需要填报，事实上，许多报表是完全没有必要的，多填表格并未增加科研管理的效率，恰恰相反，是降低了管理效率，管理人员不得不为这些大体雷同的表格去做同样的工作。另外，由于科研管理环节太多，有限的科研经费经过层层管理机构管理费的抽取，到达科研人员手中的科研经费已与国家实际下拨的科研经费相差很多，进一步减少了每年国家对农业科研的实际投资水平。
三、中国农业科研政策与体制的改革取向
中国要想解决自己的粮食问题，中国要想不饿了世界，中国必须加速对现行科研体制的改革步伐，增加对科研的投入，改善农业科研人员的生活条件与科研工作条件，加快农业科技进步的速度。由上述分析得知，在过去的10年，我国的农业科研投入没有增加，这种技术政策已经在新育成品种数量上得到了反映，如果不及时采取有效措施扭转这种局面，由于科研的滞后性，可能会引起本世纪末下世纪初我国粮食生产的较大的被动局面的出现。在此，就我国农业科研的政策与体制的改革取向进行讨论。
1.采取切实有效的措施，稳定农业科技人员的队伍。近年来的农业科技政策未能有效地稳定农业科研人员的队伍，科技人员流失严重。采取切实有效的措施，稳定农业科技人员队伍，已成为目前农业科研体制改革的当务之急。
首先，应采取切实有效的措施，改善农业科研人员的生活与工作条件。农业科研单位一般处于城市的郊区，或者远离城市，生活与工作条件均较为艰苦，这不仅表现在缺乏城市的一般生活设施上，而且在交通、文化娱乐、孩子教育等方面均存在一系列不便，农业科研人员均不同程度地存在着后顾之忧。只有改善科研人员的生活与工作条件，为农业科研人员分忧解难，使其安心工作，才能稳定科研人员的队伍。
其二，应把提高农业科研人员的工资待遇提到议事日程。我国的科研人员工资低，待遇差的状况未能从根本上改变，在经济高速发展与我国农业生产面临严峻形势的今天，已经具备提高农业科研人员工资待遇的条件。为此，政府应把提高农业科研人员工资待遇问题提到议事日程，把政府的各项投资与政策向农业倾斜的重点放在向农业科研倾斜上。
其三，在职称晋升、增加工资、项目资助等方面向年青人倾斜。青年农业科研人员是下世纪我国农业科研的主力军，如果不做好青年人的工作，青年科技人才严重流失，那么将会使下世纪我国的农业科研成为无本之木，使我国的农业生产遭受不可估量的损失。为此，政府应当建立起一个鼓励年青人成才的机制，在职称晋升、增加工资与农业科研项目资助方面，向年青人倾斜，使年青的一代迅速脱颖而出，成为农业科研的主力。
其四，保护农业科研成果的知识产权。农业科研人员收入普遍难以提高的一个重要原因，在于农业科研成果的知识产权没有得到应有的保护。在国际上，多数发达国家已就新品种的权利保护问题进行了立法，而我国现行的农业科研与技术推广体制以及目前农业生产规模过小的现实，为我国的新品种权利保护增加了难度。即使如此，并不等于不能就此问题进行立法。事实上，我国的许多农业科研成果可以有效地得到保护，例如杂交作物新品种的权利保护等。即使常规作物的新品种，如果措施得力，方法有效，法律有力，也可得到有效的保护。
2.建立一套增加农业科研投入的投入机制、投入检验机制与投入监督机制，切实有效地增加对农业科研的投入，保证农业科研投入的实际年增长率（扣除物价上涨因素）不低于3%。鉴于我国的实际情况，对农业生产与科研的投入是我国国民经济发展中的一项重要的公共事业投入，农业问题并不比计划生育次要，农业生产如果不能满足经济高速增长的需求，经济增长将是一句空话。我国之所以总是在喊增加对农业科研的投入，而实际投入总是未能增长的一个重要原因，就在于没有一套有效的增加农业科研投入的投入机制。鉴于目前我国的农业科研形势，政府应就增加农业科研投入问题进行立法，确定一个每年财政收入的百分率指标，作为对农业科研的投入，并应在每年的各级人代会上就农业科研投入问题向人民代表报告，由人民代表检验农业科研投入的落实情况，并建立相应的投入监督机制，配备一定的人员，建立相应的机构，对科研投入情况进行审计、监督，使科研资金真正地用在科研上。各级政府抓农业生产的关键是抓好农业科研工作，因为农业科研搞好了，就可以为农业生产积累一定的技术资本。农业生产可能有剩余，然而，农业科研永远不会有剩余。因为农业生产剩余会使生产一时萎缩（我国10年来的发展经验已经充分证明了这一点），然而一旦生产紧缺，如果没有充足的技术储备，则生产很难一下子恢复。根据我国的实际国情，由于农民占我国人口的80%，在短期内，通过集中大量的人力、物力仍可能会生产足以供自己消费的粮食，但是在不远的将来，随着我国人口的继续增加，靠集中人力与物力投入也将难以生产足够的满足我国自己消费的粮食。而增加科研投入，增加科技储备，也是平抑余缺，迅速恢复农业生产的有效措施。
3.加速农业科研的产业化改革进程，增加农业科研投入渠道，从多方面筹措科研经费。我国农业科研经费较少的一个重要原因是我国的科研经费来源渠道单一，仅依赖于政府的各种科研经费。虽然近年来各科研单位在科技开发创收中也为科研经费增加了新的来源，然而由于我国农业科研单位的职工工资较低，创收的收入往往被用来作为职工的奖金发放，绝大部分未能用于科研。加速农业科研的产业化进程，首先可以使科研人员的研究经费得到保证，研究经费由科研单位所属的产业部门提供，政府的科研经费作为科研产业部门的经费的补充，使研究活动有充足的经费来源；其次可以改善科研单位职工的待遇，科研部门的职工工资由产业部门负责，一方面减少政府的财政压力，同时，科技成果与职工工资紧密挂钩，增强科研人员从事科研工作的责任心，努力做好科研工作，多出成果，快出成果，出好成果；第三，有利于科技成果的知识产权保护，农业科研的产业化，使科技成果与产业发展紧密联系，科技成果越多，产业发展越快，科技人员的收入也将越高，从而形成一良性循环的机制，促进农业生产的快速发展。
4.改革现有的科研体制，改变农业科研力量过于分散，各科研单位之间联系不够紧密的状况，增强科技攻关的能力，为农业科研的突破性成就创造良好的环境。对于不宜产业化的科研部门，政府应加强对其重点研究部门或者核心研究部门的投资，有效地吸引最突出的科技人才，并集中力量攻关，解决生产上急需解决的，而一般的科技产业部门又难以解决的难题，使农业科研的各项研究都不重复，研究的水平、档次拉开，有突破性的成就不断涌现。同时，加强各科研部门间的联系，形成重点科研部门与各产业研究部门间的有机的联系，形成信息渠道畅通，科研层次分布合理，结构优良的农业研究体系。
5.加强技术推广部门的改革进程，加快农业科研成果的推广速度。我国已建成比较发达的农业技术推广体系，与发达国家相比，农业技术的推广速度较快然而，随着农村经济发展水平的提高，一些地方特别是经济比较发达地区的农业技术推广体系，由于比较效益低下，损坏较为严重，有的已名存实亡，这种现象在乡及乡以下行政部门的表现更为明显。如不及时加以纠正，即使有好的科研成果研制成功，也不会及时得到推广。因此，加强技术推广部门的配套改革，也刻不容缓，农业科研及其相应的体系改革是不可分割的。
6.加强科研管理部门的改革进程，对各类政府科研经费，全部实行基金会制度，使科研经费一步到位，提高科研的管理效率。近年来我国的自然科学基金管理取得了很好的效果，科研资金一步到位，科研人员所填报的表格较少，管理效率很高，研究经费利用效果也较好。如果各类科研经费都能实行基金管理，减少不必要的管理环节，可以有效地提高管理效率，节约人力与财力，把有限的科研经费全部用到科研上，提高科研投资的产出率，促进农业生产的科技进步速度与步伐。
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