关于建立我国政府采购制度的探讨，本文主要内容关键词为：政府采购论文,制度论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
政府采购，也称公共采购，是指各级政府为了开展日常政务活动或为公众提供公共服务的需要，在财政的监督下，以法定的方式、方法和程序（按国际规范一般应以竞争性招标采购为主要方式），从市场上为政府部门或所属公共部门购买商品和服务的行为。
政府采购制度作为财政制度的组成部分，在很多国家已有相当长的历史。随着世界经济一体化格局的形成和发展，政府采购制度已经延伸到贸易领域，成为贸易自由化谈判的一个重要方面。截至目前为止，我国还没有建立符合国际惯例的政府采购制度，但随着我国社会主义市场体制的建立和加入双边和多边国际经济组织的需要，尽快建立我国的政府采购制度已经成为一个不可回避的问题。
一、建立我国政府采购制度是确立社会主义市场经济体系的必然要求
（一）是健全我国财政政策、加强支出管理的方向。
健全完整的财政政策包括两个方面，一是收入管理政策，二是支出管理政策，这两个方面处于同样重要的地位，只有收支政策都是科学和健全的， 财政职能才能最有效的发挥， 资源才能得到最合理的配置。1994年，我国实行的分税制财政体制，规范了中央与地方的收入分配关系，但到目前为止，在加强支出管理方面，还缺乏行之有效的办法。近些年来，各级财政部门在加强支出管理方面作了很多工作，但都只是一些临时性、局部性的措施，没有形成一整套符合市场经济体制要求的管理制度，因而效果并不理想。
在西方国家，为了有效地加强支出管理，将政府支出划分为采购支出和转移支出（付）两大部分，并相应制定了各自的管理办法，建立各自的运行机制。他们的采购支出是通过建立政府采购制度来进行管理的，其主要特点是以一整套法规为基础，以公开投标、公平竞争和财政部门直接向供货商付款的方式，购买商品和服务。通过政府采购制度这种机制，政府得到了价廉物美的商品和服务，大幅度节约支出；细化预算，强化预算约束；减少资金流通环节，提高资金使用效率；提高透明度，加强了财政监督。
为了建立与我国社会主义市场经济体制相适应的支出管理制度，通过借鉴国际经验，我国已在建立规范的转移支付制度方面迈出了重要一步，参考国际惯例，结合我国的实际情况，建立我国的政府采购制度，是加强采购支出管理的必由之路，而且势在必行。
（二）是落实政府重大政策目标的有效手段。
政府采购实质上就是政府支出的安排和使用行为，将政府采购政策与其他政策相结合，能够实现政府的各项重大政策目标。
1.调节国民经济的运行。众所周所，财政政策是我国实施经济宏观调控的主要手段之一，财政政策的调控方式，在收入方面主要是通过税收政策来体现的，在支出方面，则主要是通过政府采购来体现的。政府作为国内最大的单一消费者，政府采购的数量、品种和频率，对整个国民经济有着直接的影响。因此，在经济过热时，与其他政策相配合，减少政府采购规模，即通过紧的财政政策实现经济的正常运行；当经济萧条时，可以增加政府采购规模，促进经济的增长。同时，通过弹性的采购计划，还能实现产业结构调整的目标。
2.保护民族工业，支持国有企业的发展。国家支持或扶持民族工业的方式是多种多样的。改革开放以后，减税让利和指令性银行贷款是我国政府支持国有企业的主要手段，其效果并不理想。这种把支持重点放在生产环节，目的只是保证企业的运转，而忽视企业生产的产品是否能通过市场转化为商品的做法显然不符合市场经济客观规律的。在市场经济条件下，政府与企业除法律关系外的联接点应该是市场，政府对企业的限制与支持应通过市场来实现。政府通过购买国内企业产品或重点购买国有企业的产品，尤其是国有名牌产品，来保护民族工业，支持国有企业，搞活大中型国有企业，创造和鼓励名牌产品，从整体上提高国有企业在国内、国际市场上的竞争力。
即使我国在加入世贸组织后，我们仍可以用上述方法，在《政府采购协议》规定的时间内，对国内有关行业和产业继续实行有效的支持。
3.维护生产和消费者的利益。市场不是万能的，它本身也存在一些缺陷。市场的波动会直接影响产品的供求关系和价格变化，在此情况下，如果政府不采取必要的手段，就会损害生产者和消费者的利益。政府采购就是政府弥补市场不足的手段之一，即通过存货（如粮食、石油等）的吞吐，来平抑或稳定市场物价。
此外，政府采购政策与环境保护政策相结合，可以实现保护环境的目标，与就业政策相结合，可以促进就业特别是残疾人、妇女和下岗工人就业的政策目标，等等。
（三）是反腐倡廉和整顿财经秩序的重要配套措施。
改革开放以来，反腐倡廉一直是我党在新时期加强党的建设的一项极其重要的任务。造成腐败的原因是多方面的，其中财政职能被肢解、财政监督机制不健全是一个重要因素。同样，消除腐败的措施应是多管齐下，健全财政监督机制将是反腐倡廉的一项重要举措。
政府采购制度是财政监督机制的有机组成部分。它是财政分配职能的延伸，是对支出使用进行监督和管理。政府采购制度使政府的各项采购活动在公开、公正、公平、透明的环境中运作，而且形成了财政、审计、供应商和社会公众等全方位参与监督的机制，从而有效地抑制了公共采购活动中的各种腐败现象，有利于保护政府信誉，维护政府官员廉洁奉公的良好形象。
（四）是推动并实现政府消费行为市场化的重要途径。
与其他国家相比，我国政府部门的消费行为和消费倾向非常独特，在发达或较为发达的市场经济国家，政府部门消费不是由政府内部提供的，而是通过市场提供的，即向市场购买各种所需服务。我国政府部门则是倾向由部门内部提供，因此，几乎每一个政府部门或每一个系统内部都设有各种各样的服务机构，从电话班到司机班，从司务室到招待所甚至高级宾馆，从印刷厂到培训中心甚至副食生产基地，等等。而且，现在这种力图通过内部提供全方位服务的倾向仍然非常明显。这种做法符合计划经济体制的要求，目前，虽有其便利之处，但按照市场经济条件下公共财政管理原则来衡量，显然是弊大于利，突出表现在：重复建设，人员、设施闲置浪费，服务态度和服务质量差，机构臃肿，大幅度增加了财政供养人口等。很显然，依靠由部门或系统内部提供服务的做法，既无经济效益，也无社会效益，其直接后果，就是增加财政负担，影响政府形象。
近几年来，我国在努力推行将机关服务实体与机关脱钩的尝试，但效果并不明显，这与缺乏相应的机制是密切相关的。我国可以以建立政府采购制度为契机，将机关的各种服务实体推向社会，让各机关同类服务体组成一个更大的实体，政府部门需要服务时，向这些实体购买，建立起机关与服务实体之间的商业性关系，从根本上解决依靠政府部门自己提供服务的方式及产生的各种问题。
二、建立我国政府采购制度的迫切性
1979年以后，随着世界经济的区域化和全球化进程的加快，曾经是封闭和独立的政府采购市场逐步走向开放。国际上第一个有关政府采购的守则是在东京回合多边贸易谈判期间制定的，它将关贸总协定的一些基本原则，如最惠国待遇、国民待遇和透明度原则延伸到政府采购领域。从此以后，各地区经济组织和国际经济组织相继在有关的贸易政策中明确了政府采购准入的条款，或者专门制定政策采购协议。在这些条款或者协议中规定，缔约方应给予同等机会的市场准入，建立公平竞争和非歧视性的政府采购机制。
尽快建立我国政府采购制度已时不我待。1996年，我国政府向亚太经济合作组织提交的单边行动计划中，明确最迟于2020年与各亚太经济合作组织成员对等开放政府采购市场。但是，应该注意的是我国在加入世贸组织时，必须签署《政府采购协议》，这就意味着我国实行政府采购的实际时间可能要大大提前。
我国的企业要生存和发展，必须走向世界市场。由于开放政府采购市场是相互的，不能只享受权利不承担义务，随着我国出口产品的升级即由农副产品向工业产品转变和劳动密集型向技术密集型转变，而这些产品最大的需求者是各国政府部门，要进一步扩大我国产品的出口实际上就需进入其他国家的政府采购市场，这样，就需相应开放我们的政府采购市场。
我国的政府采购市场打开后，国外供应商就要与国内企业争夺国内政府需求份额，使我国的企业不出国门也将面临国际竞争。这样，我们应该充分利用从现在起到签署《政府采购协议》这段时间差，按国际通行的方法建立政府采购制度并开始运转，在实践中培养我们的政府采购管理人员，让我国的供应商逐步适应按国际惯例从国内外市场上获取政府的购买合同，完善我们的政府采购制度。我国建立市场经济体制的经验表明，培训政府采购的管理人员和让国内企业适应政府采购市场的规则比建立规则需要更多的时间、耐心和精力。
另一方面，尽快建立我国的政府采购制度，有利于推动我国加入世界贸易组织。《政府采购协议》本不是各国加入世贸组织必签的文件之一，但一些发达国家要求我国在加入世贸组织时必须签署这个协议，即对外开放我国的政府采购市场。实际上外国的供应商已经进入了我国的政府采购市场，我国的政府机关已经在采购外国商品，如果我国制定政府采购法，可以制约政府采购行为，按国际惯例明确规定各采购单位不得随意购买外国产品，这样既保护了民族产业，给国内企业较为充足的准备时间，反过来又会促使外国政府重视我国的政府采购市场，达到加快我国加入世贸组织谈判进程的效果。
三、建立我国政府采购制度必须消除一些认识上的误区
政府采购制度虽然在国际普遍实行，但在我国还是一件新生事物，不少人只是从现象上理解政府采购，产生了一些不利于推动我国建立政府采购制度的认识。
1.建立政府采购制度不是简单的利益调整，而是加强支出管理和国有资产管理的需要。目前，有一种担心，认为实行政府采购制度是财政想垄断采购事务，改变支出单位的既得利益。建立政府采购制度，并不影响各支出单位对所需商品、工程或服务的采购，他们仍是采购的主体，而财政部门只是加强对财政资金由价值形态向实物形态转变过程的影响、监督和管理，也有利于为加强国有资产的管理奠定基础，改变目前财政部门对由财政支出形成的实物形态的管理基本失控的状况。
2.政府采购不等于控购。社会上有一种观点，认为政府采购就是政府控购。其实，政府采购制度与计划经济体制下财政对实物形态的直接管理方式如控制集团购买力有着根本的区别。
从目的看，最初实行控购主要目的，是控制集团需求，平衡供求矛盾，避免政府与民争夺商品；政府采购主要是细化预算，节约支出，提高资金使用效率，抑制采购中的腐败现象。
从管理的手段看，控购主要是通过直接的行政性的财政计划来实现的，即分指标；政府采购主要是通过间接的规范的购买方式（如招标）和财政监督（会计和国库支付方式）来实现。
从管理的范围看，控购针对的是某些具体的商品（品目是有选择的）；政府采购针对的是政府对所有商品、工程和服务的购买，没有品目的限制。
3.政府采购制度不等于供给制。社会上还有一种观点，认为实行政府采购就是恢复供给制时代的做法，这也是一种误解。在供给制的条件下，财政是选购商品的主体，商品的使用者只能被动地接受商品。而实行政府采购制度，财政只是监督商品的采购过程，使采购工作在公正、公开、公平的条件下进行，保证采购过程的廉洁和资金的有效使用。商品的使用者不仅要参加采购过程而且是采购商品的主体（它是所购商品合同签署的甲方），所购商品的性能、质量、主（附、软）件、到货期限、安装及售后服务等方面的技术和物理指标都要满足商品使用者的要求。
四、建立我国的政府采购制度重点应放在法规体系的建设上
鉴于政府采购对政府形象以及国民经济的重大影响，按照依法行政的原则，制定我国的政府采购法以及相应的配套法规势在必行。
目前国内有关部委起草的招标投标法中，明确规定行政机关、事业单位、国有和集体所有制单位及其控股的企业在购买一定额度以上的货物、服务和工程时必须实行招标，这样就把部分政府采购纳入招标投标法强制性招标范围进行规范，因此，社会上有一种观点认为，我国有了招投标法，无需再制定政府采购法。事实上这两个法有着本质的区别：
第一，调整对象不同。政府采购法的调整对象是政府采购商品、工程和服务的经济行为；招投标是指招标人发出要约，投标人承诺的行为，因此，招投标法调整的对象是订立合同的行为。
第二，法的类别不同。按法律的性质分类，政府采购法为行政法范畴；招投标法为民法、经济法范畴。
第三，立法目的不同。政府采购法通过对采购的政策性和技术性规定，来达到加强支出管理，实现资源的合理、有效配置，充分发挥财政政策的宏观调控作用，并与其他政策结合实现政府的其他政策目标的目的，同时，为我国加入双边或多边政府采购协议后，对外国供应商进入我国政府采购市场的领域及其行为作出规定；招投标法是为了规范市场竞争秩序，主要是从技术上明确招投标的具体程序及相关要求，保证金额达到一定数量以上的采购活动能够公开、公正、公平和透明地运作。
第四，适用对象不同。政府采购法的适用对象是所有的行政单位、事业单位及使用财政资金的社会团体；招投标法的适用对象为行政单位、事业单位、社会团体及国有企业。如果单从适用对象的覆盖面上看，招投标法要比政府采购法宽得多，如从涉及的业务来看，政府采购法包括适用对象所有的采购活动，而招投标法只涉及到适用对象中采购金额达到一定数额以上且又适合于公开招标的采购活动。另一方面，政府采购法只强调买进（最低价）；而招投标法应该包括买进和卖出（最高价）两种行为。
按照国际惯例，政府采购法已经包含了招投标法的全部内容，由于招投标法已经列入了全国人大的立法计划，要取消是不太现实的，因此，我国可以同时制定招投标法和政府采购法，界定各自的侧重点。政府采购法主要规范政府采购的主体、政府采购方式及各自的适用条件、政府采购政策、政府采购管理机制等内容。招投标法主要规范招投标程序和规则，或规范企业的经营行为，但不涉及采购实体、采购政策、管理机制等方面的内容。
制定我国的政府采购法，应把握住以下基本原则：政府采购法中的有关政策性条款，要从国情出发，结合国际惯例来确定；有关技术性条款，应以可以操作为前提，借鉴国际惯例加以明确；对采购行为的规范和管理，要有利于财政对这项工作的主导地位的形成；国内已有成文法可对采购工作中有关行为进行规范的，且不影响财政对采购工作管理的，仍应维持现行法律的有效性。
仅有政府采购法是不够的，还需要制定大量的配套法规，如对供应商资格要求的规定、对评标标准和程序的规定、对采购从业人员资格要求的规定、对采购管理和经办人员行为规范的规定，对采购质疑和仲裁程序的规定，等等。
五、建立我国的政府采购制度需要全面改进现行的预算管理和运行机制
政府采购制度是现行财政管理方式的转变和延伸，它的实施需要相应的内部和外部条件，从财政系统来说，它需要改变现行的预算管理机制。
1.改进预算监督。实行政府采购制度以后，财政监督将由价值形态向实物形态延伸，改变目前财政监督形同虚设，财政支出管理弱化的现状。而要真正实现这一目标，财政部门不仅要制定政府采购政策，而且要参与采购管理，这将意味着财政部门的工作领域将得到拓宽，财政部门干部的知识结构也要作相应的调整，他们既要懂政策、懂技术性，还要了解市场。只有财政干部具备这些能力，才能真正做到事前、事中和事后全方位监督。
2.改革现行的行政、事业单位的会计管理体系和具体操作方法。现行的行政、事业单位的会计管理体系和具体操作方法，是按国家机构的建制和经费领报关系确定的。一般分为主管会计单位、二级会计单位和基层会计单位三种。向同级财政部门直接领报经费的为主管会计单位；向主管单位领报经费，下面有所属会计单位的为二级会计单位；向主管单位或二级单位领报经费，只有本单位开支，下面没有所属会计单位的为基层会计单位。这些单位的预算会计，构成各级政府会计的核算网络。每年预算一经批准，财政部门即按预算和各单位的用款进度层层下拨经费，年度终了后，又层层上报经费使用情况，汇编决算。实行政府采购制度后，财政部门不再简单按预算下拨经费，而是按批准的预算和采购合同的履约情况直接向供货商拨付货款（支出）。由于采取直接付款形式，支出的决算也不需再层层上报，财政总会计可以根据支出数直接办理决算了。
考虑到实行政府采购制度的开始阶段和今后的相当时间内，各单位预算支出中，一部分如设备购置等将通过政府采购方式实现，另一部分如人员工资等仍将由各部门（单位）办理，这样客观上预算经费的层层下拨和直接支付方式将长期并存。根据这一现状，行政、事业单位的会计制度在不改变现行的核算方式的前提下，要明确允许直接支付方式并规范核算的具体方法。财政部门内的总预算会计帐户也要作相应的调整，即要设置一个专门的明细帐或开设一个专门的帐户，用于核算各部门（单位）经核准用于政府采购的支出预算。当然由于会计事务的增加，财政部门内的总会计工作人员也要相应增加。
3.完善国家金库制度。按现行国家金库的有关规定，国家的一切预算支出，一律凭各级财政机关的拨款凭证，经国库统一办理拨付。目前，国库的拨款体系与预算会计管理体系是匹配的，即国库办理的财政拨款按会计管理体系在银行结算体系中层层拨至用款单位。实行政府采购制度后，国家金库的有关办法中应明确允许财政办理直接拨款的方式并制定相应的具体操作方法。这种方式与正在探索改革的国库单一帐户的管理方式基本吻合。
六、建立我国政府采购制度需要建立政府采购的管理机制
政府采购制度本身就是一个非常庞杂的系统工程，涉及面广，事务多，需要建立一整套管理机制来管理和协调，政府采购制度才能顺利运转，发挥其应有的作用。
1.建立明确的政府采购管理体制。政府采购是本级支出管理制度，因此，各级政府应在不违反政府采购法精神的前提下，制定各自的采购管理规则，但是，如果地方政府进行的采购项目中，含有中央政府的专项拨款，不管比重有多大，必须按照中央政府的采购规则运作，接受中央政府的监督。
2.建立政府采购主管机构。国际惯例表明，为了加强对政府采购的管理，需要在财政部门内明确一个主管机构。政府采购主管机构的主要职责因国而异，大致包括：采购预算编制、制定采购法规、对政府采购事务进行协调和管理、采购统计、采购分析和评估、直接进行采购等。我国要建立政府采购制度，也有必要明确一个主管机构，对政府采购事务进行管理和协调。
3.明确采购模式。目前，国际通行的采购模式大致有三种：集中采购模式，即由财政部门或另由一个专门的部门负责本级政府所有的采购；分散采购模式，即由各支出单位自行采购；半集中半分散采购模式，即财政部门直接负责对部分商品的采购，其他则由各支出单位自行采购。其中，分散采购模式最为广泛。结合我国的具体情况，实行集中采购模式的可能性不大，也将是以分散采购为主，但在城市地区，也可以允许实行集中采购模式，因为在城市地区，各单位相对集中，集中采购可以大大节约运输成本和其他采购成本。明确采购模式的重要性，主要是便于建立起相适应的采购管理机制。
4.加强对招标代理机构或采购代理机构的管理。招投标是政府采购的主要方式之一，由于招投标技术性很强，财政部门以及支出单位目前还没有这方面的专门人才，因此，需要借助招标代理机构来办理。另外，有的支出单位由于种种原因，不愿意或不能自行采购，如果实行分散采购模式，他们就可以委托给采购代理机构来办理。因此，我国建立政府采购制度后，要鼓励社会上成立招标代理机构和采购代理机构。一般来说，这些机构属于社会中介组织，财政部门应建立相应的机构并制定办法对这些社会中介机构进行管理。
5.建立仲裁机构。实行政府采购制度后，必然会产生许多矛盾，需要进行仲裁。仲裁的主要内容是招、投标和履约中的疑义和有争议的问题。在招、投标和履约的过程中，招、投标双方和履约双方在一些程序、协议条款和运作方式上会产生这样或那样的疑义和争议，当这些问题无法通过协商解决时就需进行仲裁，如涉及国外厂商还有一个国际仲裁问题。按照国际惯例，政府采购仲裁机构，有财政部门负责的如新加坡、韩国等。有独立的采购仲裁机构，如加拿大国家贸易仲裁法庭、日本政论采购审查委员会等；有很多国家是依靠地方法院来进行仲裁。我国也需要建立或明确政府采购仲裁机构，以解决政府采购过程中发生的争议，确保政府采购公正、公平原则的落实，维护政府的信誉。
七、建立我国的政府采购制度要从制定指导试点工作的非约束性规定开始
按我国的立法程序，制定《政府采购法》需要一个比较长的周期。从现在至政府采购法出台以前，应制定我国政府采购的非约束性规定来指导各级政府的试点工作。
所谓非约束性规定就是非强制性的规定，是一种指导性的原则要求。在正式执行政府采购法之前，由中央政府先制定政府采购非约束性规定，是与国际惯例相一致的。在亚太经济合作组织，根据1995年领导人会议作出的声明，该组织将在2020年执行统一的政府采购政策，即具有约束性的采购政策，但在此之前，要先制定并实施亚太经济合作组织政府采购非约束性原则，指导各成员的政府采购工作，逐步与国际惯例接轨。
根据我国的实际情况，政府采购非约束性规定中，要明确我国政府采购的有关政策性和技术性问题，包括适用范围、采购应遵循的原则、采购方式及其适用条件、各采购方法的具体程序及要求、采购申诉及仲裁条件及程序、合同履约要求、验收要求、违约处罚，等等。
关于试点问题，各级政府应以非约束性规定为基准，根据各地的具体情况制定采购试点办法，同时还要注意以下几个方面的问题：
1.政府采购工作的试点范围，应严格控制在行政单位和事业单位的范围之内，不应包括国有企业。这是因为，随着十五大关于公有制经济实现形式多样化改革的推进，今后区分是否属于国有企业将会变得越来越困难；按国际惯例，国有企业可以不包括在政府采购管理的范围之内；如将国有企业纳入政府采购范围，等于扩大了我国政府采购市场，将来在国际贸易中会使国家利益受到严重损害。
2.试点工作中，在政府采购的项目和方式上要注意多样性和全面性，既要安排标准产品的采购，也要有意识安排一些非标准产品的采购；既要安排竞争性招标采购，也要有意识安排两阶段采购、限制性招标采购、询价采购、单一来源采购、竞争性谈判采购，以及集中采购和批量采购。这样做的目的是，可以积累经验，锻炼干部。
3.在试点工作中，财政部门的工作重点应该放在制定采购政策和采购管理办法，监督采购政策、管理办法的落实，处理采购工作中产生的采购机关与供应商、供应商之间的纠纷及采购管理人员的培训等方面，不应干预（参与）采购机关与供应商之间的具体采购事务如商务谈判、供应商的选择，等等。另外，各地在制定政府采购试点办法时，对供应商的限制性规定中，不应也不能出现地区垄断和地区保护性条款。
4.在试点工作中，财政部门要做好与有关部门的协调工作。政府采购工作不仅与预算编制、支出管理和财政总预算会计工作紧密相联，而且还涉及产业政策、国际贸易政策及外汇管理等项工作，按现行我国政府的职责分工，这些工作涉及到不少主管部门。因此，财政部门在工作中，应主动加强与有关部门的协调共同把工作做好。
制定政府采购非约束性规定和采购试点工作是一个问题的两个方面，二者相辅相成。按依法行政的原则，为了使政府采购工作能从一个比较规范的起点上健康地发展，避免试点工作走弯路或少走弯路，在政府采购法未出台前，制定指导各级政府开展政府采购试点的政府采购非约束性规定显得尤为重要。从“纸上谈兵”到具体操作肯定会遇到许多具体问题，在政府采购试点的实践中，应注意总结成功的经验和失败的教训，从中发现和提炼适合中国国情的政府采购工作的一般规律，并及时将完善后的非约束性规定反馈于政府采购工作的实践，不断完善采购行为。在此基础上，为最终完成政府采购法的立法工作，并建立起既符合我国国情又能与国际惯例接轨的政府采购制度创造条件。
标签：政府采购制度论文; 政府采购代理机构论文; 政府采购合同论文; 政府会计论文; 国内宏观论文; 会计规范论文; 政府采购协议论文; 预算执行论文; 供应商关系管理论文; 政府支出论文; 政府采购程序论文; 预算控制论文; 预算调整论文; 工作规范论文; 国际会计论文; 部门预算论文; 政府服务论文; 财政制度论文; 会计论文; 工作管理论文;