试论国际农产品贸易体制的演进，本文主要内容关键词为：农产品论文,试论论文,体制论文,贸易论文,国际论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
农产品贸易是国际货物贸易的重要组成部分。由于长期以来各国之间农产品贸易关系的不 平衡及由此引起的争端与冲突不断发生，农产品贸易已成为当代国际贸易发展与政策协调中 最为突出和棘手的问题。本文拟在考察国际多边贸易体制下农产品贸易保护特殊待遇的基础 上，阐释农产品贸易保护的理论依据、成本与收益，并着重就今后国际农产品贸易自由化的 发展前景作一评析。
一、农产品贸易保护的传统背景
关贸总协定一开始就对初级产品确立了一些例外规定，而大多数农产品均可认定为初级产 品 ，因此农产品贸易实际上一直没被有效地纳入关贸总协定的自由贸易体制中。尽管农业部门 的保护措施极为广泛，但是作为关贸总协定国际贸易自由化规则的例外，农产品贸易因受经 济增长、收入提高和饮食改善等因素推动，一直呈平稳增长，并无激烈的贸易冲突。七十年 代以后，发展中国家剧烈的人口膨胀、部分国家农业政策的失误、不利的气候条件和全球性 的通货膨胀等导致了对食品进口需求的增加和农产品供给价格的上涨，由此引发的对长期食 品短缺的预测使各进出口国增加生产，促进了国际农产品市场竞争新格局的形成：不仅欧共 体作为奶制品、食糖、谷物以及肉类的主要出口方而崛起，而且许多发展中国家的农产品出 口实力也明显增强。同时，缔约方在农产品贸易中实施的非关税壁垒措施日益加强，其结果 是世界农产品市场混乱加剧，各国农产品贸易战频繁。为此，关贸总协定东京回合首次考虑 制订农产品贸易体制，通过多边贸易谈判来改革各国国内农业政策。但对农产品贸易进行管 理的努力进展不大，谈判无法协调有关农产品国际管理的性质和目的上的分歧意见。美国提 出了包括限制欧共体共同农业政策在内的贸易自由化，以扩大其农产品的出口；欧共体则要 求通过强化商品协定来稳定农产品贸易，拒绝就共同农业政策这一基础进行谈判；日本也不 愿意开放大米市场；而一些出口农产品的发展中国家和地区都希望通过谈判改善其出口产品 的市场准入条件，以及在有利的价格条件下稳定贸易环境以保障外汇收入。因此，缔约各方 没有就谷物贸易自由化达成协议，仅仅是最低限度地达成了协调某些非主要农产品的国际协 定，即牛肉和奶制品的贸易协定。东京回合未能解决农产品贸易中的诸如关税壁垒、数量限 制和补贴等根本问题。各国政府继续奉行农产品贸易的传统体制安排，努力与竞争者达成双 边市场分享协议，并使用补贴来维持其农产品贸易份额。
二、国际农产品贸易保护的理论分析
不同时期、不同经济发展国家往往采取不同的贸易政策。在自由贸易为主流的政策演进过 程中，保护贸易政策的确也经常盛行，并以各种各样的保护理论为依据。但农产品的贸易保 护历史悠久，在多边贸易体制中享有特殊地位，更有其独特的原因。主要有：
1.自给自足与国家安全。在战略意义上，一国的生存依赖于食品的获取通道。由于灾害、 战争和瘟疫等，饥荒在历史上总是周期性地不断发生。在这短缺时期，由于其他国家会采取 出口限制以首先保证国内的食品供应，且这种出口限制事实上也得到关贸总协定的认可， 因而一国从国外进口食品的通道常被封闭。这样，自给自足成为农产品贸易保护的理由，成 为 依据比较优势原则原本大多数甚至全部农产品应由进口来满足的国家却维持低效率的国内农 业生产的理论依据。从国家安全的角度，这种论据的另一解释是，战争期间在食品的供应上 ，一国不必依赖于敌国或潜在的敌国。
2.稳定并增加农民收入。由于易受气候等不可预期因素影响，农产品的供给缺乏弹性，价 格波动经常要大于其他商品，价格的异常不稳定导致农民的收入极不稳定，但同时他们的土 地、设备和服务等成本是相对固定的。为了防止大量农民的破产和失业，保护生产者利益， 国家必须通过进口限制或其他手段来稳定价格。
3.工业化经济发展对农业生产与贸易的影响。农产品贸易保护与一国经济发展水平密切相 关。随着工业化经济增长进程中农业地位的变化，决定一国农业保护程度的因素主要是农业 的比较优势、农业占整个经济的份额、以及农产品与制成品之间的国际贸易条件。一般而言 ，工业生产多为资本密集型，而农业生产尤其在经济起飞前则多为劳动密集型。工业化过程 中的资本增长和技术发展使工业生产的机会成本下降，而农业生产的机会成本会相对上升， 其比较优势也就随着工业劳动生产率提高而逐步丧失。因此，一国农业比较优势程度与其农 业保护水平之间存在负相关关系。一个国家在经济发展过程中丧失比较优势的行业很多，而 农业之所以得到政府的极力保护，这是因土地的不可转移性所致。与资本和劳动力不同，绝 大多数土地除了生产农产品别无他用，而当农民的收入主要来自农业时，对农产品的保护因 直接关系农民的生存而成为不可避免。而且，对本国农产品进行保护还需具备一个基本条件 ，即实现工业化以后，农业在一国经济中的比重和农民占总人口的比例降到较低的水平。所 以，尽管保护方式和程度不同，但几乎所有的发达国家都对农产品实行保护。发展中国家也 从经济发展初期的歧视农业向经济发达阶段的偏爱农业转变，从对农业征税转向对农业补贴 。
4.保持农村的生活方式和环境。这方面流行的保护论点有：(1)面对农村日益受到的工业化 带来的环境污染的压力，保护从事农业的土地和劳动力是对社会有益的；(2)农村是自然和 文化财富的象征；(3)农民艰苦劳动的崇高美德和传统价值观，也是获得社会同情与保护的 重要原因。尽管农村生活已不是大多数人所追求的生活方式，但他们愿意有人从事农业甚至 为此付出一些牺牲。
5.农产品贸易保护的政治经济学。该理论试图运用政治变量来解释农业保护的水平，认为 西方国家按区域划分的选举制度给农民相对大的政治权利和地位，而为使其当政机会最大化 的政治家为获得农业利益集团的政治支持，往往偏向于实施贸易保护。公共物品中的“免费 搭车”倾向越低，利益集团越小，保护主义者也就越具有个人政治参与的动力。由于工业化 以后农业变成了少数派，在政治上具有良好的组织力量，这样农产品贸易保护成为农业院外 活动 力量有效游说的结果。
根据农业保护的成本与收益分析，农产品生产者及利益集团是贸易保护的最大收益者，但 是其收入的增加是以大量的社会利益损失为成本的。这些贸易保护成本包括：国内补贴、出 口 补贴和购买剩余产品等措施带来的巨额预算支出，消费者购买更为昂贵食品的成本，以及资 源投向比较优势并不存在的农业部门的资源配置效率损失。此外，保护成本还包括诸如欧盟 鼓励增加生产引起过分耕作而带来的环境上的损失，以及为保护进行院外活动这种直接非生 产性寻租行为所引起的资源净损失。
三、农产品贸易自由化的制度框架和发展前景 八十年代以来，在世界农产品市场不景气、“以邻为壑”的补贴战不断升级和贸易保护成 本加重的背景下，各国消除农产品贸易保护的要求也日趋强烈。1986年9月开始的乌拉圭回 合专门设立农产品贸易议题，确定了改善市场进入条件和竞争条件的目标，试图从根本上解 决农产品贸易自由化问题。至1993年底，经过各成员方的妥协而达成了农产品协议。协议旨 在建立一个公平的和以市场主导的农产品贸易体制，逐步减少已持续了较长时期的农业补贴 和保护，消除国际农产品贸易中的扭曲现象和实现贸易自由化。其基本框架为在1993年-199 9 年：1.削减关税和实现贸易措施关税化，提高市场准入程度。现有各种非关税措施诸如 进口配额、自愿限制出口和进口差价税必须转换为同等程度的关税措施，然后再逐步降低进 口税率，并禁止采取新的非关税措施。2.削减生产补贴，消除农产品价格扭曲。生产补贴政 策分为二类：一是导致贸易扭曲的“黄箱”政策，这类直接补贴与农业生产有关，由消费者 转移支付给生产者，应以货币形式承诺减让；二是不引起或较少引起贸易扭曲的“绿箱”政 策这类直接补贴是由纳税人负担，通过政府预算支付，免予减让承诺。3.削减出口补贴，促 进公平竞争。应予逐步削减的各种出口补贴包括：政府机构根据出口实绩向出口商或生产者 提供的包括实物形式的各种直接补贴，政府以低于市场价格销售储存并出口，提供优惠贷款 或担保，减免出口农产品的税收，以及根据出口农产品的加工程度高低和国内运输而提供的 补贴等。4.确立环境保护和动植物卫生方面的行为规范。基于环保或动植物卫生理由而实施 的限制农产品进口措施，不得构成任意的或不公平的歧视政策；对进口农产品的卫生检疫应 以国际标准和准则为基础；环保和动植物卫生措施不能以一种隐蔽性国际贸易限制措施的方 式而实施。
在农产品的国际管理上，农产品协议是一个极其重要的转折点。履行这个协议尤其是在国 内农业政策上的复杂措施，真正推进农产品贸易的自由化，是WTO所面对的巨大挑战。应当 看到，尽管美国与欧盟通过讨价还价最终达成了妥协，原则上同意将农业纳入国际多边贸易 体系的框架下，但导致农产品贸易冲突和摩擦的因素仍没有得到根本解决。造成美国与欧共 体之间农产品贸易关系日趋紧张的焦点在于双边贸易的利益冲突及在第三国市场的销路竞争 。美国力图缓解和抵消欧共体共同农业政策对谷物以及用作饲料的谷物副产品贸易带来的后 果，它赞成欧共体的一体化，但没有真正接受关税同盟原则和共同农业政策。最为关注的是 ，欧共体对谷物的高保护政策，使美国谷物产品在欧共体的销量减少，也促使欧共体保护其 他农业部门。八十年代初借助于出口补贴等措施欧共体成为谷物及整个农产品的出口方以后 ，双边贸易关系更趋紧张。为了维持在谷物上竞争优势和贸易利益，作为对欧共体出口政策 的报复，美国采取了新的出口补贴方案，美国《1988年农业法》协调了国内农业收入及价格 政策和农业贸易政策，使其国内支持价格基本等于世界市场价格，刺激了其农产品的国际竞 争力。这并没有阻止欧共体谷物出口的快速增长。为避免世界谷物市场贸易战升级，所以 美国坚持要求在乌拉圭回合中就出口补贴问题进行单独的谈判。相反，面对美国一开始劲头 十足的10年内真正完全取消出口补贴，欧盟虽让步同意部分减让，但由于刺激过度生产的其 他措施的存在，仍继续需用出口补贴来削减过剩；欧盟同意承担谷物价格国内支持的削减， 但同时通过对农民的收入支持的形式进行补偿，并把它作为国内价格支持削减承诺的例外。 由于欧共体对美国出口的主要商品不属于共同农业政策的扶持对象，往往常凭借产品竞争力 而销售，亦难以成为贸易报复的对象，结果在谈判中欧共体的行为是被动的，确切地说是对 来自美国的压力的一种反应。从一开始欧共体就认为共同农业政策本身是没有谈判余地的， 差价税和补偿制度是国内政策符合逻辑的结果，认为贸易限制措施和出口补贴的削减应与国 内支持的减让同步进行。这些表明，在当今贸易冲突的时代，农产品的世界贸易已日益被主 要生产国的国内和出口政策所扭曲，因而难以找到衡量一种特殊出口政策效应的明确标准。 从WTO农业协议的执行情况来看，各成员国的承诺很难与实际执行划等号。在过去几年的实 践中，由于确定的基期的关税水平较高，农产品总体关税下降幅度不大；国内市场扶持的各 项 政策不但没有下降，反而有所上升。美国1996年的公平法案把国内扶持政策大多转换成“绿 箱” 政策，按原产量将直接同产量挂钩的扶持转为对农业和农民的直接扶持；欧盟1999年农业政 策改革是沿着减少对国内价格的直接支持的“黄箱”政策，转为对耕种面积和存栏头数补贴 的“蓝箱”政策。欧盟在执行农产品协议的过程中利用调节补贴农产品生产过剩，将剩余农 产品出口。1999年欧盟的出口补贴仍达到55亿欧元，占世界总补贴量的85%。
今后新一轮农业多边贸易谈判，将继续全球农业领域改革进程。这是因为：1.实施乌拉圭 回合农业协议中遇到的如关税配额管理、关税化、承诺遵守出口补贴和国内支持减让等问题 ，如何严格执行农业协议的规则，需作进一步的谈判；2.许多国家尤其发达国家因农业保护 而 导致政府财政预算紧张，要求削减农业补贴的内部压力日益增加，同时许多成员国希望通过 推动全球农业贸易自由化来改善其农产品出口的市场准入机会；3.许多成员国在农产品协 议的实施期间并没有充分履行其承诺，协议的执行未达到预期的效果。这样，新一轮农业谈 判议程，将继续在市场准入、国内支持和出口补贴领域进行谈判，以进一步推动农业贸易 自由化改革和修改目前国际农业贸易领域执行中的一些规则与标准。同时，可能就生物基因 产品的市场准入以及与农业有关的环境、卫生和安全进行谈判。就谈判各方立场而言，美国 认为应通过降低关税税率、规范配额、限制国营贸易公司的活动等手段促进农业的市场准入 机会，同时约束国内支持和取消出口补贴。欧盟承诺降低农产品的关税，但坚持应当循序渐 进；并要求其贸易伙伴减少进口壁垒，降低奶制品和葡萄酒等高附加值的农产品的关税。日 本则主张在谈判时应保持出口国和进口国的权利与义务的平衡，从而对美国等主要粮食进口 国 形成牵制，试图避免以这些国家为主导，实行单方面的自由化。
展望国际农产品贸易自由化的前景：
1.虽然农产品贸易自由化有助于实现国际范围内的资源优化配置，增进全球贸易利益，但 贸易保护又有其内在的、不可避免的原因。面对国民经济的其他部门迅速发展的态势，农业 乃至为农业服务的部门的保护要求，是农业比较优势下降的逻辑结果。农业的贸易保护主义 不可能根本消除，相反它会在已进行保护的发达国家经济中顽强存在，并且扩展到新兴工业 化国家和其他发展中国家经济的工业化进程中去。六、七十年代以来东亚国家日益加强保护 的农业政策正是有力的佐证。要彻底解决农产品的贸易保护，一方面要提高农产品的劳动生 产率，使农产品成为资本密集型和技术密集型产品，另一方面要将农民从土地上转移出来， 降低农民收入对土地的依赖性。
2.农产品贸易冲突之所以根深蒂固，是由美国和欧盟在世界农产品贸易中的地位及其采取 的贸易政策工具的不同决定的。这种差异既影响了农产品贸易自由化谈判的顺利进行，也影 响到农产品协议的圆满履行和自由化的进一步推进。美国凭借其农业比较优势、农场规模和 整 体经济实力，可从贸易自由化中获得最大利益。取消农业补贴将提高世界农产品价格和压低 发达国家的国内农产品价格，美国农场主在国内价格下降中可能遭受的损失，可以从生产规 模扩大、国际市场份额增加以及世界农产品价格上涨中弥补有余，美国消费者将得到更廉价 的食物，而美国政府因此也可卸下高达近千亿美元的财政支出负担。而欧盟共同农业政策是 建立在资源浪费的基础上的，并已形成了恶性循环：增加农业补贴导致更多的负效益和剩余 农产品，从而引起的农业经营者收入的减少又要求增加农业补贴。与美国、加拿大和澳大利 亚等国相比，欧盟农业在资本效益和生产规模上处于劣势，而与大多数发展中国家和地区相 比又在劳动成本上处于劣势，这样，完全取消补贴和承诺农产品自由贸易，就是等于要取消 欧盟的农业，农产品协议中欧盟作出的部分减让，确实是现实主义的承诺，但今后要在此基 础上进一步大幅减让是难以达到的。
3.农产品贸易政策问题具有高度的政治敏感性。欧美长期贸易保护主义的实践尤其在出口 补贴上的各持己见，正是说明农业院外利益集团对贸易政策的选择起着极为重要的影响。由 于农业部门的自由化进程将直接伤害欧洲、日本以及其他农产品价格远高于世界市场价格的 国家中为数不多、但颇具政治影响力的农业人口，这样现实的贸易政策并不是以国家的成本 与 收益为基础，而经常由这些具有特殊利益关系的集团所左右。过去欧洲农民反对减少农业补 贴的行为，差一点使乌拉圭回合功亏一篑，也给贸易自由化的未来走势蒙上了阴影。
4.世界绿色革命使许多发展中国家和地区农业产量迅速增长，并成为新的农产品出口国。 发达国家农产品贸易保护的不断升级、世界农产品价格的人为压低，造成发展中国家和地区 的农产品出口在其主要市场上的严重受阻。发达国家的农业政策变化对世界农产品市场造 成的动荡，无论在规模还是在频率上都远远高于自然条件变化所造成的市场波动，又无疑给 发展中国家农业的持续发展增加了外部压力。作为美国与欧盟之间的利益暂时均衡的产物， 农产品协议基本没有考虑到广大发展中国家的立场和利益，这表明，真正全球范围内的农产 品自由化才走出了第一步。
5.取消农产品贸易保护的过程实质是各国、各产业和各生产要素间利益再分配的过程。如 果仅从贸易政策决定的国内因素考虑，农产品贸易自由化很难有所作为，但各国政府贸易政 策选择的“囚犯困境”更表明，有必要通过国际协定来进行农产品贸易政策的国际合作。事 实上，也只有通过一系列的国际贸易谈判，农产品贸易自由化才会不断获得进展。在农产品 关税削减的促进作用上，农产品协议把各国减少进口竞争行业的保护与降低针对这些国家出 口行业的外国进口保护联系起来，通过给予出口商直接的好处，有助于增强各国支持自由贸 易的社会政治力量，也有助于避免由于非合作政策可能引发的对双边都不利的贸易战。因此 ，作为全球贸易政策论坛最为艰难的议题，农产品贸易自由化在新一轮贸易谈判中的实质性 进展不大，但至少也能得到农业保护程度日渐下降的多边保证。在推动和阻碍贸易自由化的 国际国内因素互为交织的背景下，国际农产品自由化的进程将充满曲折和艰辛。
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