中国农地产权绩效：来自制度匹配的观点，本文主要内容关键词为：农地论文,中国论文,绩效论文,产权论文,观点论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
“土地是财富之母”，在未来中国城乡经济协调发展道路上，必须把“土地”问题放在重要位置。土地问题的关键是土地产权的运行及其实现。土地产权制度的具体模式承载着特定经济功能，土地产权制度的特定经济功能则反映特定时代国民经济发展的特殊要求。一种制度欲实现其功能绩效必然需要一系列制度匹配，集体土地产权模式的制度功能同样需要社会经济体系相关部分、相关环节的有序建设与总体发展，尤其需要关键制度或配套制度的促进、配合与滋养，以期实现集体土地产权绩效最大化。
一、中国集体土地产权绩效：制度匹配的框架
土地所有权、使用权、经营权、收益权和处置权等各项产权构成土地产权束。土地产权束中不同类型产权在不同产权主体间的划分及其特定关系构成土地产权制度的具体模式。其中，土地所有权与经营权划分对土地产权制度的运行至关重要。实践证明，20世纪70年代末80年代初集体土地产权模式变更推动了改革开放初期我国农村经济迅速增长，缩小了城乡经济发展差距。林毅夫、裴小林等研究了土地集体所有权与家庭经营权分离的经济增长绩效；[1][2]黄少安、王家庭和张换兆等探讨了促进经济持续增长的集体土地产权变迁。[3][4]20世纪90年代中期以后，特别是2000年以后，随着改革开放的深入推进，我国经济的工业化程度、市场化深度和城市化水平明显提升，我国资本禀赋日益改善，土地资源相对稀缺，土地增值不断显现。同时，农村经济增长趋缓，城乡差距不断拉大，国民经济整体结构出现相对失衡迹象。于是，蒋省三、刘守英、汪晖、陶然等学者转而关注土地流转、土地规模利用和土地资本化等问题。[5][6]以上学者主要关注集体土地产权制度本身的经济作用，其潜在的思维逻辑都是考察产权结构自身变迁的经济效率，在我国集体土地产权结构与农村经济、国民经济增长效率之间构架单一逻辑通道。结果，一个极为重要的问题——集体土地产权制度的特定经济功能及其实现机制——被忽视了。笔者认为，特定时期我国国民经济整体或者局部发展成果需要系列制度配合，而不是靠单一产权制度塑造。集体土地产权制度经济绩效的最大化需要关键配套制度的促进、配合与滋养。离开关键性制度的匹配作用，孤立地考察集体土地产权变更的经济绩效和潜在路径是片面的。相反，通过分析不同历史时期内集体土地产权制度的不同经济功能及其制度搭配，才能对相应土地产权模式的作用进行合理定性，才能预期未来集体土地产权制度具体模式的改革方向，进而明确相关配套制度的调整路径，最终形成城乡经济一体化发展的整体改革思路。根据制度匹配观点，我国集体土地产权制度及其匹配制度的逻辑关系可用图1反映。该逻辑关系也是下文的分析框架。
二、中国集体土地产权制度绩效：制度匹配解读
我国经济发展史表明，农村集体土地产权制度的主要经济功能是我国经济发展战略的需要，具有鲜明的时代特征。而在不同时期，国民经济发展战略的实现需要集体土地产权制度与其他相关制度密切配合。
(一)计划经济时期：户籍制度与价格“剪刀差”机制的匹配
从1953年第一个五年计划开始，我国开始集中力量建立社会主义的国民经济工业体系。工业经济建设活动需要大量占用农村土地。为保护初步建立的个体农民所有权，1953年《国家建设征用土地办法》强调土地征占和补偿标准的合理性与协商原则，政府土地财政投入因此剧增。[7]社会主义工业化同个体农民所有权的矛盾凸现。为解决这一矛盾，从1952年底开始，农业社会主义改造先把个体农民的土地转移到合作社手中，1958年又建立了规模更大的人民公社所有制。社会主义工业化建设快速推进的土地产权条件具备了。周其仁解释了农村土地公有化的可行性：农民最初并没有从市场或地主手中购买土地，而是从国家领导的土改中无偿分到土地，因此，变农民土地私有制为集体土地公有制会比较容易。[8]但是从逻辑上看，集体土地也是有产权边界的，国家工业建设用地同样面临集体地权约束。1958年《国家建设征用土地办法》的修订突破了集体地权约束。该办法规定：如果社员大会认为征地对社员生活没有影响，则不需要补偿，经当地县级人民委员会同意，可以不发补偿费。[7]新中国经济发展史上第一轮大规模“圈地运动”和城市扩张由此而始。根据表1，1957年我国城市建成区面积是1952年的1.5倍，1978年我国城市建成区面积在1952年的基础上几乎翻了一番。同时，在计划经济时期，相对缓和的人地矛盾在客观上有利于无偿征地目标的实现。土地集体所有权与经营权统一的产权要件、集体土地无偿征占的法律要件和客观经济背景彻底解决了国家工业化的财政负担问题，最终实现了农村土地资源的低成本、大规模集中利用。
注：表中“建成区面积”为估计数值。
资料来源：国家土地管理局，《全国土地利用总体规划研究》，科学出版社，1994年版。
裴小林认为，建立集体土地制度的目的是把农业剩余尽可能多和快地转化为重工业投资，这是20世纪50年代初我国农村大规模集体化运动的动因。[2]然而单纯的集体土地产权制度不足以实现农业剩余向工业领域快速转移，它只是为工业领域低成本用地准备了产权要件。在城乡经济体相对独立的条件下，工业领域资金的快速积累依然很难实现，它仍旧受城乡社会财富边界的局限。于是，城乡二元户籍制度和工农业产品价格“剪刀差”机制应运而生。(1)城乡二元户籍制度并不是简单地限制人口流动，而是限制人口向城市流动，控制农村和城市的人口规模。它一方面把中国经济体分割为城乡二元经济；另一方面，它把农民与土地捆绑起来，实现农村劳动力集中利用，使之在集体经济组织统一指挥下与农村土地联合创造大量“农业剩余”。从这两方面看，城乡二元户籍制度的经济功能既是“分割”，也是“集中”。当然，从构建之日起，城乡二元户籍制度还有另外一个功能——国民财富再分配功能：城乡户籍与国家基本公共服务的分享直接挂钩，城市居民享有比农村居民更多的公共产品和社会福利。樊小钢、王太元指出，户籍制度本身只是一个“壳”，“壳”内是一系列公共产品供给所构成的“核”；二元户籍制度实际上充当了区分不同人群和城乡福利分配的工具。[9][10]城乡二元户籍制度的这一经济功能提高了城市工人阶层的劳动积极性，促进了工业产出的快速增长，同样有利于国民经济工业体系的快速建立。(2)大量“农业剩余”经由工农业产品价格“剪刀差”机制与大量工业产品相交换，社会总产品于是以“几何级数”迅速转入工业领域，工业资本加速积累得以实现。具体见表2。陈锡文估计，改革开放前，国家通过工农业产品价格“剪刀差”大约从农民手里拿走了6000亿-8000亿元。[11]
计划经济时期国民经济的发展显然体现了农业哺育工业的经济增长理念：(1)在生产投入方面，土地集体所有权与经营权的统一为工业领域低成本用地准备了产权条件；城乡二元户籍制度既为农业生产准备了大量低成本的劳动力，又提高了城市工人的生产积极性。(2)在产品供求方面，工农业产品价格“剪刀差”机制在交换领域进一步抽取农业剩余。结果，无论是在生产领域还是在交换领域，社会财富不断向城市或工业领域集中。集体土地产权制度、城乡二元户籍制度与工农业产品价格“剪刀差”机制配套并行，相辅相成，在生产环节和交换环节携手促进我国早期国民经济工业体系快速建立。此外，农村人口众多，当大量社会财富(土地和农业剩余)流向城市和工业领域后，农民的基本生活保障必须解决。由于土地集体所有必然要求农产品分配上的相对平均，而农产品的相对平均分配则构成了农民生活的基本保障。于是集体土地制度自然承担了农民的基本生活保障功能。
(二)改革开放初期：集体统一经营体制和农村市场机制的匹配
土地集体所有、集体经营的产权制度模式导致了“大锅饭”、“搭便车”问题，经济效率低下。为此，我国农村土地产权制度再次改革，建立了土地集体所有、家庭联产承包的产权制度模式。该土地产权模式使农民获得了农业剩余索取权，提高了其生产积极性，是一次效率革命，促进了粮食生产。1984年农业总产值为1978年的2.25倍，为1975年的2.36倍，为1957年的5.34倍。具体见表3。1978-1984年农村改革前后我国农业产出增长42.12%，其中家庭承包责任制改革的贡献约占46.89%。[1]笔者认同集体土地所有权与家庭经营权分离提高了农户的生产积极性，但是生产积极性并不等于高效的劳动生产率。获得土地使用权的农户经济能力有限，缺乏高效的生产资料，如大型农机具，水利设施等。这类重要生产资料在改革过程中被作为集体财产留给集体经济组织支配。从理论上讲，如果没有这些生产资料的支持，农户家庭的生产积极性纵使能够提高农业产出，其力度也非常有限。集体统一经营体制解决了这一问题。在集体土地所有权与家庭经营权分离后，集体承担道路、灌溉设施、大型农机具等基本公共服务产品的供给。统分结合的双层经营体制构成农业劳动生产率提高的充分条件。或者说，“农民的生产积极性+集体的大型生产资料=农业生产率的提高”。
土地集体所有权与家庭经营权分离的经济意义不止于此。由于农户取得土地经营自主权，家庭经济单元随之获得了相对独立的市场经济地位，成为农村市场经济活动的重要参与主体。农户家庭得自市场的收入日渐增多，人均纯收入逐渐突破了集体经济的狭小范围，获得了更大生存空间。具体见表4。因此，土地集体所有权与家庭经营权分离还意味着市场革命——为农村市场经济主体的培育奠定产权基础。另一方面，由于农村市场的启动，农户所得剩余产出可以通过市场实现其价值。在市场价格信号指引下，获得农业生产自主权的农户可以合理确定农业资本投入和产品结构，农业利润最大化成为可能。即，集体所有权与家庭经营权分离的土地产权制度为农村市场经济主体的培育奠定产权基础，随后，市场的启动反过来促进了农户家庭经济利益的有效实现，使产权分离的经济成果得以巩固。因此，就改革开放后农业劳动生产率的提高而言，单纯强调集体土地所有权与家庭经营权分离的产权激励作用是片面的。任何一种经济激励都是内在动力，是内因，它需要外因支持。
注：本表“从集体得到的收入”是指农民从集体得到的全部收入，包括从基本核算单位和从基本核算单位以外各级集体单位获得的社员全部收入。“其它非借贷性收入”指在外人口寄回和带回的现金和实物折价，生活困难补助、民工补助、残废军人补助等其他非借贷性收入。
综上，在不同发展阶段，集体土地产权制度之经济功能的实现需要相应的制度配套。没有相应的制度搭配，集体土地产权制度的特定经济功能将非常有限，甚至不能顺利发挥。
三、中国集体土地产权经济绩效趋势与制度匹配架构
(一)集体土地产权制度的经济绩效趋势
1.集体土地产权制度的资源配置功能突显。我国市场化和城市化的不断推进要求集体土地资源的重新配置，防止集体土地资源的浪费，提高集体土地的利用率和经济效益，土地股份制应运而生。土地股份制的基本特征是“公司+农户”，其基本做法是农民以自有的土地承包权和使用权入股，从而换取股份公司一定数量的股份，土地则转交集体进行统一规划、开发、使用。[12]尽管在土地股份制的经济绩效方面存在争论，[13][14]但是土地股份制的运作模式对我国集体土地产权制度改革极具启示意义。土地股份制的实质是用创新的产权运营机制替代直接的市场调节，但是它并不排斥外部市场力量，而是在土地集体公有制的条件下制造一个土地产权市场主体——土地股份公司，突破土地家庭经营的局限。集体土地产权真正成了土地股份公司、政府和市场的边界：(1)在土地股份公司内部，相关土地产权束按照土地股份公司的章程实现土地资源的优化组合；(2)在土地股份公司外部，土地股份公司作为集体土地产权主体参与外部市场竞争。土地股份公司内部土地资源的优化组合受外部市场竞争状况的约束。市场经济体制通过土地股份公司间接配置农村集体土地资源。集体土地股份制则发挥了直接的土地资源配置功能。
2.集体土地产权制度的生活保障功能趋弱。进行逻辑推理易知，若农民的生活来源主要依靠农业生产，那么只要土地归农村集体组织所有，农民的生活就能取得基本保障，集体土地所有权与经营权的分离或统一与农民的基本生活保障无直接关系。从全国层面看，随着改革开放不断推进，我国农民家庭收入日益多样化，家庭经营收入和工资性收入(即劳动报酬)明显增加，尤其是工资性收入，从1990年的138.80元提高到2009年的2061.25元，增长了13.85倍。具体见表5。当然，落后地区农民家庭收入主要还是来自农业生产。[15]但是在经济相对发达地区，农民的收入更多来自劳动报酬。以东、中、西部地区为例：东部地区农民劳动报酬收入的比重从1993年36%增加到2009年的49.5%；中部地区农民劳动报酬收入的比重从1993年的15%增加到2009年的39.7%；西部地区农民劳动报酬收入的比重从1993年的12%增加到2009年的32.3%(中国统计年鉴1993，2010)。由于农民劳动报酬的增长，我国集体土地的基本生活保障功能将弱化。
(二)中国集体土地产权改革的制度匹配架构
顺应国民经济发展的客观要求，集体土地产权面临制度创新的新挑战。与集体土地产权制度搭配的城乡二元户籍制度和集体统一经营体制也要合理调整。
1.集体土地产权制度创新应该按市场经济要求继续推进。在土地集体所有制下，集体土地完全自由流转和纯粹市场配置是不可能的。在坚持土地集体所有制不变的前提下，可以考虑设计合理而具体的土地产权运营机制替代私有地权下直接的市场调节机制。符合该要求的集体土地产权运营机制将是未来中国农村市场经济的特色所在。家庭联产承包责任制是该类创新的开始，集体土地股份化是该类创新的继续。目前，集体土地产权制度的主要功能越来越表现为资源配置时，家庭经营模式的变革应该提上日程。笔者认为，可以让有条件的经济较发达地区试行广义的集体土地使用权自由流转制度：既允许农业领域内部农民个体之间集体土地使用权的流转，也允许外来资本从农民或集体手中购买土地使用权从事农业经营；同时，保持土地集体所有权不变，让农村集体经济组织据以获取合理的地租收入，使农村集体经济组织始终分享较大资本经营农业的收益。
2.城乡二元户籍制度改革应该使户籍制度向其本原功能回归。在改革开放过程中，由于担心大量“农民工”涌入城市导致“城市病”，驻扎城市的地方政府利用城乡二元户籍制度在城市经济体中筑起了城乡分割的无形之墙。户籍管制成了地方政府执行地区差别政策的基本手段，结果导致大量进入城市的“农民工”在为我国经济增长作出贡献的同时，无法分享我国城市化的成果，城乡收入差距日益扩大。随着我国市场经济的不断发展，城乡二元户籍制度使原来的劳动力限制功能明显下降，但是其“国民财富再分配功能”却日益强化。未来集体土地产权制度的主要经济功能将是资源配置——促进土地资源的优化利用：不论在农村经济内部，还是在城乡经济之间；不论在省区经济内部，还是在省区经济之间。与此对应，农村劳动力的优化配置将成为国民经济发展的必然。这种必然性不仅要求农村劳动力作为自然人流向城市，而且要求这些劳动力成为城市经济体不可或缺的一部分，成为城市居民。否则，城市经济体中土地和劳动力的生产匹配就容易断裂或失衡，中国经济也将只有增长而无发展。但是城乡二元户籍制度的国民财富再分配功能则排斥“农民市民化”。因此，城乡二元户籍制度必须调整。在农村经济较发达的地区和劳动力缺口比较大的经济发达地区，城乡二元户籍制度应该向户籍制度本原功能——国民信息登录和识别功能——逐步回归。
3.集体统一经营体制应该向农村基本公共服务供给体制转变。随着改革开放的深化，我国国民经济经历了较长时期的快速、稳定发展，国家与民间的工业经济实力明显增强。当前，集体经济组织为农户提供大型生产资料的情况出现了新变化。在很多地区，在大型农机具的提供主体方面，私人主体正在替代集体经济组织；另一方面，与农业生产的需要相比，农业基础设施的维护与建设则显得滞后了，此即目前学界广泛诟病的农村基本公共服务供给不足问题。可见，当前集体统一经营体制对家庭经济单元的支持力度趋弱。因此，地方政府应该提高自身的公共服务供给能力，促进农业基础设施的改善，替代集体经济组织发挥对家庭经济单元的支持作用，健全和完善农村基本生活的国家保障和社会保障体系，一方面，把集体土地从其生活保障功能中解放出来，恢复其作为基本生产要素的本来面目；另一方面，使农村集体经济组织在双层经营体制中的职能集中于集体财产的经营、管理和大型农业基础设施的保养维护。
四、结语：制度匹配的联动改革
未来中国城乡二元经济的融合是大势所趋。农村集体土地资源等各种生产要素的优化配置是国民经济进一步发展的客观要求。在土地集体所有的前提下，农村土地资源的优化配置必然要求集体土地产权制度具体运营机制创新。而基于制度搭配特征，集体土地产权制度改革、城乡二元户籍制度改革和集体统一经营体制改革必须统筹考量，整体推进。地方政府统筹土地、户籍和公共服务改革应该以“土地”为抓手，以“户籍”为突破口，以“公共服务”为指向，为我国市场化、工业化和城市化的深入推进铺平道路。具体而言，地方政府应该从区域土地经济功能的时代特征出发，建立健全有利于土地流转的户籍体系，为城乡劳动力、资本、土地和企业家才能等全要素的优化配置创造制度空间。这一改革过程是农村经济活动中政府与集体经济组织理顺关系的过程，是农村市场力量不断兴起和农村市场化程度进一步提高的过程，是农村公有制与市场经济进一步融合的过程，是中国特色市场经济体制健全与完善的过程。
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