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王曙光 译 黑龙江财专
尽管税法受环境影响常被人们所忽视，但这些影响却是持久的。例如，在20世纪20～30年代通过的“关于支持木材工业的税法”，则允许在再造林和植树上进行投资（在一段时间内宁愿不得不降低价格），且为了更多更快地收获木材，该税法鼓励建设人工林场。再例如，用一部分资源耗减的补偿来支持石油工业，即这些费用来自于卖石油所得而不是纳税人所缴的石油税款。这一法规已在1926年被收入国内的税收法规中（美国）。虽然有些争议，但该油田和矿储的开发利用，在很大程度上高于以往最大的开发量；同样联邦汽车燃料税已于1956年被扩展为旨在支持高速公路的建设上，至少现在它已被说成是一种环境税。
当然，这些税法并不是由于环境问题的促使而制定的。70年代环境税开始见效，尽管那时法律的焦点在能源保护上而不是在减少污染上。在1978年至1986年期间，国会提出了一个保障住宅能源开支的税收信用卡议案。1978年国会制定了汽油用的消费税，这种消费税一直生效至今，其变化是随环境保护协会制定的因机动车费制不同划分的燃料消耗等级而变化。为了控制污染，国会在1978年至1986年期间还制定了有效的免税债务基金。
在过去的10年，国会作为一个中央行政部门和施政于环境问题的团体，已经对环境消费税越来越感兴趣，这是因为环境问题大有使人望而生畏的趋势。1980年制定的一些较著名的包括关于危险化学物消费税的法规，充实了环境保护协会在危险废物工地清除项目上的内容。艾克森瓦尔迪兹原油泄露事件后，国会于1989年在环境消费税上补充了有关石油及石油制品的条款来为“原油泄露债务信用基金会”供以款项；同年国会制定了关于“耗臭氧化学物”的环境消费税，这一问题将在本文以后中进行深入探讨。
环境税范围的扩大趋势似乎要继续下去。例如，最近国会通过立法补充一项碳矿物税，以此解决全球气温的上升问题。该法条款中规定，用所纳税款和辅助金来促进碳化物的废物利用工程。环保协定已经讨论通过用所纳税款来处理铅从地表渗入地下水引起的对人类的危害问题，以及废弃机动车轮胎的处置，类似除虫剂等农药容器的处理及其它环境问题。当然，最近最显著的例子就是克林顿总统提出的修改能源税的议案。
一、环境税的分类
税法作为一种环境政策的工具来使用，经济学中提出了三点理论基础。第一，税收是根据投资于一些明确直接消费的款项及消费者的消费程度来估定。有时被称其为税制的利益原则，即那些得到的人必须纳税。除了高速公路汽油燃料税早已制定外，捕鱼业的消费税和摩托艇燃料税都已逐渐成型，如必须保护鱼类产卵的地域以及鱼的种类。
第二，税收可作为冒险赌注委托体制的保险业而被估定。一种税是由一种工业或一个消费团体估定而建立的潜在环境危机相对的共同保险基金，这种危机来源于纳税产品。例如，原油泄露信用债务基金会规定每进口或在国内生产一桶原油，征税5美分。当石油拥有者第一次提出石油泄露赔偿的要求后，这个组织便建立了一种税收基金，这种基金适用于沿海和国内管道的原油泄露事件。税和债务基金意味着一种保险项目，虽有风险但已为所有石油消费者接受。这种范围广泛的超级税收将有益于未来危险废弃物工地的消除，同时也作为一种保险费发挥效力。
第三，联邦政府已经使用税法来交付皮古维思(Pigouvian)辅助金或对污染者征收皮古维思税。这种税以英国经济学家Arthur·c皮古(Pigou)的名字命名，该税（或者说辅助金）的主要方面是当由于外部原因引起的使边际社会效益从私人边际成本分离出来，市场收入不应从产量的有效性产生。皮古是第一个提出边际社会效益与私人边际成本的区别，这将导致市场向一个有效能的方面发展。此税把对外经济转价为私人成本。皮古维思辅助金的一些条款将给居民提供能源信用业，此信用业主要集中于让人们相信私人市场的价格不应反映整个社会的能源利益问题；皮古维思税的一些条款，将包括关于汽油使用者消费税以及耗臭氧化学物环境消费税。
许多税法所列不止这三点，而且在附录上对许多环境税的分类中可见到。在此举两个例子：例1，环境税经常偏离经济学理论，这些税作为使用费只是用量的一个评估，正如不是所有的摩托艇都是用来捕鱼的；这些税还可作为一种保险业务对尚不完善的投资价格的一个评估。原油泄露信用债务基金税对于进口双层或单层坦克所征的税是相同的。惩罚违法者的政策是接受益者利益限额中提取赌注金归还受损者，同样皮古维思税衡量边际社会成本或利益是不很完美的。固定能源信用对于所有计划投资于国内绝缘材料和其他纳税物来说，是边际科学的一部分。例2，联邦政府经常用环境税建立保险业基金并以此评估所得税，而不是制定皮古维思税。实际上，皮古维思税的两个条款很快被证明了，其一，石油使用者消费税和耗臭氧化学物消费税；其二，仅有这两种税是从联邦政府的利益出发，与皮古维思税十分相似。
至少有两个原因能解释为什么皮古维思税如此之少，为什么现今的环境税是从教科书模型分离出来的。经济学家们倾向于应重视税法规模，而不是税法如何得以实施。大多数新古典经济模式不是为政治因素或实际上的设置和实现问题做解释的，这些问题往往限于缺少明显的成本和利益划定及缺少供应物精确标准。皮古维思税必须和其它环境保护工具在政治上竞争，最近消费税关于耗臭氧化学物的事项均说明了这些问题。
二、耗臭氧化学物的消费税
1989年国会制定了耗臭氧化学物的消费税，主要为了减少含氯氟碳的用量，其政治目的几乎是偶然达到一致的。以“环境工程总统”而著称的布什总统曾表达过自己的意愿，并赞同在国际间达成协议。蒙特利尔草案限制耗臭氧化学物的消耗量和生产量，政府官员在私下曾议论征收生产者的税收和拍卖生产权的行为同样可以接受，但国会预算却建议以拍卖生产这种化学品权利的形式去生产。同时，国会预算提案托管众议院筹集资金组织和参议院财政组织在其管辖范围内提高财政性税收，至少每一个税法制定委员会有一个成员已经提出立法机构制定耗臭氧化学物税。这说明耗臭氧化学物税虽是一种非常急需的财政性税收，但需税法制定委员会的支持，因此即使在总统反对的情况下，总统还是同意批准了。人们对该税的异议，经调解最终还是统一了认识。
1989年该税法正式建立，并于1990年1月1日开始实施。其征税范围1989年规定为8种化学物，即CFC-11、CFC-12、CFC-113、CFC-114、CFC-115、Halon-1211、Halon-1301和Halon-2402；1990年立法机关扩展化学物税法的条款，增加了四氧化碳、三氯甲烷和某种附含氯氟碳。化学物税和那些化学分类物，均受蒙特利尔草案的制约（后来伦敦改良条例符合此草案）。该税适用于对国内化学产品、进口化学品和生产过程中用这些化学物的产品的征税。
1990年规定的基础税率以每磅1.37美元为标准，并累计计算每个化学物产品的实价及计算化学品耗臭氧物的含量；1993年和1994年的基础税率由1990年的每磅1.37美元增加到2.65美元。耗臭氧化学物的含量还被蒙特利尔草案来鉴定不同化学品对环境的影响程度，如CFC-12含耗臭氧量为1.0、Halon-1301耗10.0和三氯甲烷耗0.1。耗臭氧因素标明化学物对同温层臭氧的直接破坏程度和在高空层化学物持续时间的长短。
三、环境消费税的配置问题
设置耗臭氧化学物税法的目的是为了建立实现其他元素的基础经济理论，影响该理论建立的主要因素是市场的实用性和政治导向。这可以通过四个问题来理解环境消费税的形成：什么将被纳入税法？谁将纳税？税率多少？辅助的政策目标是什么？
第一问题的答案来自于经济和环境问题。1989年某种化学品政策制定者研究同温层臭氧逐渐减少的现象，同温层臭氧的破坏被认为是地球升温和出现皮肤癌的原因。这种特殊化学元素由蒙特利尔草案鉴定，并同时得到了国际和布什内阁的认可。
第二个问题是谁将纳税。不考虑纳税的经济方式，征税的政府部门应怎样去鉴别那些不被鼓励的活动，并不只是含氯氟碳的产品导致了同温层臭氧的破坏，除非在生产此类产品过程中它们被释放到空中。例如，含氧氟碳作为电冰箱和自动空调的冷冻剂和在生产电路板上作为去焊剂，导致同温层臭氧破坏，但含氯氟碳作为自动空调的冷冻剂不只是导致同温层臭氧破坏的唯一原因。在自动化产品中把冷冻剂封闭在压缩机系统内的做法，这将会使含氯氟碳释放到空气中。纯理论建议从这些自动化产品中，征收含氯氟碳的泄露税。
纳税的类别显然缺乏行政管理，有成万上亿的潜在纳税者和对泄露的冷冻系统的区分。税务行政者能区分开汽车空调冷冻剂和房间空调冷冻剂，从而决定前者是主要泄露者；另一方面，在1989年至少有12种耗臭氧化学物在生产，只有少数这样的化学物品是进口而来的。从广度来说，所有的耗臭氧化学物最后都到达大气层的上层，政府研究应怎样提高对进口者和国内生产者的税额。由政局来决定生产附加税，政客们通过对经常被忽视的经济变化的分析来说明对环境有污染产品的征税方法。
不在进口产品上增加新税，这是解决转化产品税带来行政负担的方法。如果政府费用超过了应有的费用这是很正常的，如果是因为世界性对耗臭氧化学品的限制而引起的相对于美国国内耗臭氧化学物税提高了国外产品的物价，这也是正常的。但是，没有特殊理由让我们相信现在的税制是适宜的，即使是适宜的，供应的变化、需求条件的变化或政府部门政策的变化也需要改革该税制。
第三个问题，制定哪几个级别的税也是大多数经济问题分析上所涉及的问题，这纯属经济类专业性问题。在关于碳化物税和氧化碳物税方面，最近许多的研究测算了税率的标准。环境保护协会从拍卖含氯氟碳生产权估计了征税范围，但若接受政府的限制，该税将由生产者来缴纳。若使用耗臭氧化学物并未破坏同温层的臭氧，那么何种税将是适合的，则不明显。
从某种意义上来说，税率的变化是根据对环境危害程度的变化而变化。耗臭氧化学物的基本构成是在起草蒙特利尔草案中经科学分析被标明出来的，每个含臭氧元素的化学物都是来源于高空大气层中每个潜在含“耗臭氧元素”。例如，CFC-12中耗臭氧化学元素为1.0、Halon-1301中含10.0，其Halon-1301产品要以高出CFC-12产品10倍的税率纳税。
政策制定者很少仅为一个政策问题而集中一起研究，他们较为重视对复合政策的寻求。而且这些政策本身就有矛盾，例如耗臭氧化学物就形成了外部国际方面与促进出口之间的矛盾。这就是前面税法结构中所指出的第四个问题——辅助政策是什么？
同温层的臭氧消耗是个国际性问题，而没有政治界限。在墨西哥和新墨西哥从汽车空调中释放出来的冷冻剂对美国居民同样有害。如果我们采用产品税，那么就意味着这种税对国内产品和进口产品均要征税，但耗臭氧税可以对一定进口产品免税。
进口免税有两个原因，第一个原因是治国技巧。蒙特利尔草案签约者希望能劝说非签约者加入此项议案，并以较低价格提供给非签约者化学品为代价，建议他们至少在近期不要建立自己的耗臭氧化学物生产设备。第二个原因是与现今的时事政治有关。国内化学工业部门清楚地认识到如果进口产品是征税的对象，他们将会失去国外市场。政策制定者对竞争和对税法设置的合理性同样予以重视。的确，若环境政策制定的目的是增加美国居民对耗臭氧化学物的消费，则使用化学物的产品税也就是合理的工具。但在政治范围内，有的观点认为没有此税保护国内市场的竞争，国内工业将处于劣势。对于进口产品参予市场竞争的决定该有多么重要？有一个暗示：当政府效力是个值得讨论的问题——关于转化产品税——这是一个可以减轻政府负担的典型方法，其方法是允许行政人员放弃征收哪些效益不明显的小额税。这虽对耗臭氧化学物的价值不大，但对机电工业政治影响是很重要的。
除了行政业务由转化产品税的出现以外，同时还产生了税法和政策间的矛盾。美国很早就是自由贸易和关贸总协定谈判的倡导者，若对国内产品税和进口产品税一视同仁，那么进口产品税与关贸总协定是吻合的。例如，对国产和进口产品征税相同，但因产品生产过程不同，则进口产品税不应该与关贸总协定一致。因此，进口汽车空调内的冷冻剂很明显符合关贸总协定，但点火电门则不一定与关贸总协定相符合。现代的环境政策，主要是政府制定的有差别的国内贸易环境政策。
（选译自1994年版《Economic Perspectives》中的“Issues in the Design of Environmental Excise Taxes”一文）