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实现东北老工业基地振兴的战略任务，制定振兴东北老工业基地的各项政策和措施，首先需要清楚东北老工业基地振兴的实质和根本方向。综合分析东北老工业基地工业化的发展程度、衰落的原因以及当前需要着力解决的主要课题，我们认为，在新的形势下调整、改造和振兴东北老工业基地，既不仅仅是解决国有大中型企业的问题，也不仅仅是振兴装备制造业等个别产业的问题，而是在该地区推进符合时代特点和区域比较优势的“再工业化”。这既应当成为观察、分析问题的一个基本着眼点，也应该成为制定与实施振兴东北老工业基地政策的基本出发点。
一、东北老工业基地的振兴需要一个“再工业化”过程
为了实现地区间协调发展，我国政府极为重视振兴东北老工业基地和西部大开发两项区域发展政策，并把二者视为加快推进全面建设小康社会和现代化建设“东西互动的两个轮子”。需要指出的是，二者的内涵和定位存在着根本性的区别。西部大开发属于经济欠发展地区的初次开发，其实质是一个推进工业化进程的过程。而东北老工业基地的振兴则属于经济相对衰落地区的再开发、再发展问题，其实质是一个再工业化的过程。工业化一般是指传统的农业社会向现代工业社会转变的过程，其主要标志是现代工业体系不断发展壮大，并逐步形成以现代工业为核心的社会生产体系。再工业化的实质就是已有较高工业化程度但面临发展困境的地区实现经济再发展的过程，进一步说就是工业化发展到一定阶段后陷入衰落的地区根据自然条件及社会经济条件的发展变化，对原有的发展思路、发展方向、经济结构等进行重大调整，并在此基础上充实产业基础和提高产业素质，推进更高水平的工业化的过程。
东北地区的工业化开始于19世纪末的中日甲午战争和20世纪初的日俄战争。建国后，通过国民经济恢复时期和“一五”期间的重点建设，东北地区的工业化水平不仅得到了前所未有的提高，而且工业结构也实现了重大调整，并从此确立了国家的重要原材料与装备制造业基地的地位。东北地区的工业化过程，从本质上说是在“统制经济”体制下利用当地丰富的自然资源加快工业发展的过程。然而，近20多年来支撑该地区经济成长的制度环境与资源基础都发生了根本性的变化。
在传统经济体制下，东北老工业基地的企业实质上是国家整个工业体系中的原材料与装备制造车间，其所需要的资金全部由国家提供，生产的产品则通过国家计划调拨和分配到全国各地，因而从根本上说不存在生存与发展危机的问题。随着我国经济体制改革的不断深入，东北地区不仅失去了经济赖以成长的制度性优势，而且还需要承受比其他地区更多的改革和体制转换成本。
首先，计划经济为东北老工业基地留下了特别多的国有企业，而绝大多数国有企业都存在社会与历史包袱沉重、组织结构与经营管理方式无法适应市场经济要求的问题。东北老工业基地的最主要经济力量缺乏活力，并且相当一部分陷入经营困境，自然会严重影响该地区整体的经济发展。
其次，国有经济大量存在还造成了东北地区比较严重的“大政府、小社会”问题，这又造成该地区在培育与完善市场经济环境方面步履缓慢。市场环境方面存在的问题不仅反过来制约着国有企业的发展，而且也严重地制约着非国有经济的发展。最后，随着对外开放程度的不断加深，东北地区传统的优势产业——装备制造业面临的国际竞争越来越激烈。据统计，近几年来我国全社会固定资产投资中，设备投资的2/3依赖进口，其中光纤制造设备的100%、集成电路芯片制造设备的85%、石油化工装备的80%及轿车工业、数控机床、纺织机械、胶印设备的70%，被进口产品所挤占。受机械设备大量进口冲击影响最严重的自然是东北等老工业基地。
再次，经过长时期的大规模开采和开发，东北的许多资源型城市和地区都变成了典型的“资源枯竭型城市和地区”。以黑龙江省为例，该省的鹤岗、鸡西、双鸭山、七台河四大国有煤矿的平均役龄已接近70年，33个主要矿井中已有16个进入资源枯竭期并被国家批准破产，其余矿井也处于煤层越采越深、巷道越开越远、采煤成本越来越高的状态；森工系统可供利用的资源仅有0.19亿立方米，比建国初期下降了97.3%，省属的40个林业局已有2/3无林可采；目前仍为全国最主要石油供应来源的大庆油田尽管尚没进入资源枯竭期，但可开采储量仅剩下30%，到2020年年产量只能维持在2000万吨左右，并且开采成本也将大大提高。与黑龙江省一样，辽宁省、吉林省也出现了许多资源枯竭型城市和地区。
因此，东北老工业基地的衰落，实质上是该地区传统的工业化道路失去了社会与自然支撑条件的必然结果，实现其振兴必须根据目前的现实条件和比较优势，推进再工业化。
二、实现就业有效增长是东北老工业基地“再工业化”的最重要目标
目前有一种比较流行的观点，认为振兴东北老工业基地就是要将其建设成“国家乃至世界的装备制造业和重要原材料生产两大基地”。然而，仔细分析一下东北地区在全国重要工业原材料工业和装备制造业的地位，就可以很容易发现上述目标并不切合实际。自20世纪80年代以来，东北作为全国重要原材料基地的地位不断降低。2001年东北三省的原煤产量仅占全国的10.34%，原油产量占42.0%，钢材占12.11%，水泥占6.01%，木材占30.57%，硫酸占4.8%，塑料占16.6%，化学纤维占8.6%，机制纸占4.51%。与此同时，装备制造业的情况也不乐观。目前，“竞争力产业”已经成为判断一个地区产业优势的最常用指标。所谓竞争力产业，就是指一个地区拥有的销售收入进入全国前3位的企业所在的行业，以及两家以上企业的销售收入进入全国前10位的行业。据统计，2001年我国统计的166个装备制造业（不包括武器弹药制造业）中，辽宁省只有23个行业属于“竞争力行业”，吉林和黑龙江则仅有7个和8个。在166个装备制造业销售额居前10位的1660个企业中，辽宁省有73家，占全国的4.4%，吉林省有13家，占0.79%；黑龙江有21家，占1.26%。三省合计107家，占全国的6.44%。上述情况表明，随着全国各个地区工业化的发展和装备制造业的兴起，很难将东北地区重新建设成全国的重要原材料基地和装备制造业基地。另外，必须看到计划经济时期东北老工业基地的辉煌历史，在很大的程度是当时特殊历史条件的产物，因而在新的社会经济环境下，振兴东北老工业基地不能以恢复往日的辉煌为目标。以建设新的重要原材料与装备制造业基地为目标来谋划振兴东北老工业基地，其实质就是以计划经济的思路推动区域经济发展。
我们认为，就业问题是今后较长一段时期东北老工业基地最迫切需要解决而且最难解决的问题，因此应该把振兴东北老工业基地，即再工业化的最重要目标定位于实现就业有效增长。其主要理由如下：首先，东北作为我国产业工人的密集区，职工下岗人数最多，就业与再就业压力最沉重，能否实现就业的有效增长已经直接关系到改革、稳定、发展的大局。据统计，辽宁省仅2002年国有企业下岗职工就达76.5万人，目前城镇登记失业人员83万人，城镇有就业需求的人员达160万人。吉林省的失业人员已达到80万，预计未来五年城镇约有230万下岗失业人员和新生劳动力需要就业。黑龙江省的下岗职工总数已达60余万人，保守估计，企业还有60多万富余人员，目前城镇登记失业率已达5%。其次，就业增长与经济总量增长之间具有非常复杂的关系，如果东北老工业基地仅仅把振兴目标定位于发展装备工业、重要原材料工业以及高新技术产业，很可能发生在经济总量增长的同时，就业问题却日益严重化现象。众所周知，装备工业和重要原材料工业都是典型的资本密集型产业。随着技术水平和生产自动化程度的提高，“机器排挤工人”的现象将日趋严重。最后，把实现就业有效增长作为东北老工业基地再工业化的最重要目标，充分体现了“以人为本”的新发展观。《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中明确提出：“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进社会经济和人的全面发展。”尽可能地扩大有效就业的发展思路，从实质上讲就是一种代表最广大人民根本利益、坚持以人为本的发展思路。
需要指出的是，实现就业有效增长与就业维持存在着根本的不同。就业维持是一种不讲求效率的消极就业扩大措施，其典型表现形式是政府为减轻失业压力以各种方式维持已无生存能力的企业存在，或者是企业维持冗员大量存在而不进行调整和改革，其实质是一种在短期内掩盖问题的手段，最终将引发更严重的就业问题。就业有效增长的关键是在确保经济效益提高的前提下，通过经济增量的扩大和经济结构的调整，不断创造出新的就业机会，满足人们的就业需求。其主要措施包括三个方面：第一，制定和实施基于促进就业有效增长的产业政策，大力发展吸纳劳动力多的劳动密集型制造业和第三产业，重视发展中小企业和民营企业，避免把着眼点都集中于发展资本、技术密集而吸纳劳动力能力差的重化学工业和高新技术产业。第二，借鉴国际经验，运用就业奖励、劳动成本补贴、减免税收等政策工具，鼓励创造新的就业机会。第三，通过发展接续产业、劳动力培训与劳动力对外输出等多种途径，解决资源枯竭型城市和地区的就业问题。
三、重塑产业基础是东北老工业基地“再工业化”的基本方向
世界上任何老工业基地的衰退都表现为原有产业基础的衰落，并且替代产业发展缓慢，不足以支撑该地区经济实现持续增长和提供足够的就业机会。自1920年至1945年，美国中西部城市群一直是该国强大的制造业中心，并且保持着全国经济中心的地位。但在20世纪50年代以后，随着美国制造业的衰落，该地区的经济地位不断下降，失业人口规模庞大，从而成了美国最严重的经济衰落地区。鲁尔区长期以来一直是德国乃至世界最著名的重工业区，但20世纪50年代末和60年代初开始，随着钢铁工业、煤炭工业、造船业等传统产业的衰落，该地区也陷入了经济衰退、失业问题严重的困境。我国东北老工业基地陷入发展滞后困境，也最集中地反映在传统产业增长乏力、替代产业发展迟缓两个方面。因此，振兴老工业基地必须重塑产业基础。例如，美国中西部城市为了遏制经济下滑的局面，通过大力发展第三产业、发展高新技术产业以及加强传统产业的技术改造等措施，大力推进产业结构升级。经过多年的调整，尽管该地区从整体上看虽远未实现经济的全面振兴，但其衰退状况已经有所好转。美国著名城市史专家杰拉尔德·纳什对此有一个非常客观的评价。他认为“自1985年以来中西部日见复兴”。德国鲁尔区也通过发展第三产业、推动传统技术进步以及努力开拓新兴产业，经济困境得到很大程度的缓解。
在开放的市场经济体制下，各个地区都必须充分发挥自身现实的与潜在的优势，并积极引入外部可移动要素，构筑起坚实的产业基础，才能形成地区竞争优势。与国内其他地区相比，东北老工业基地有较好的重工业发展基础和基础设施条件，有较高的城市化水平和较好的发展现代工业的人力资源条件。因此，不仅社会各界希望通过振兴装备工业带动东北老工业基地的振兴，而且东北三省也分别提出了建设装备制造业基地的发展目标。考虑到东北地区的自身条件和我国工业化的发展阶段，发展现代装备工业的确应该是该地区重塑产业基础的一个重要努力方向，但也必须对我国产业转移的新特点给予足够的重视。
改革开放以来，我国出现了非常明显的在某些产业蓬勃发展的同时，产业中心却迅速转移的现象。例如，我国的纺织与服装业曾长期以上海、青岛、天津为生产中心。20世纪80年代以来，江苏、浙江、广东逐步发展成了我国新的纺织与服装生产中心。导致生产中心转移的因素很多，其中一个重要因素就是产业集聚效应，即生产某类产品的龙头企业、为龙头企业配套的零部件生产企业以及为上述两类企业提供服务的其他企业，形成密切的专业化分工协作关系，并为降低生产与交易成本而密集地集聚在同一地区。现代装备工业的分工日益精细化，对上下游链条的依赖程度极高。但东北老工业基地的企业大多处于大而全、小而全、条块分割的状态，因此表面看来一个地区存在许多同行企业，但专业化程度很低。这是一种典型的“企业地区集中”，而不是地区性的“产业集聚”。东北老工业基地的装备制造业能否变“企业地区集中”为“产业集聚”，是决定该地区装备制造业发展前景的最重要因素之一。所以，东北老工业基地的产业政策必须从扶植主导产业的龙头企业向推动产业链整合方向转变，积极培育产业集群竞争优势。
另外，东北老工业基地重塑产业基础既要重视装备工业、重要原材料工业、高科技产业等资金与技术密集型产业的发展，也要积极发展各种劳动密集型产业。仅仅依靠资金与技术密集型产业的发展来推动东北老工业基地的振兴，将使该地区的就业问题愈发严峻。尤为重要的是，在市场经济条件下重塑产业基础最根本的是一个市场选择的过程，政府很难准确预料哪种产业在某一地区会有一个较大的发展。国内外的许多经验都表明，许多原本并不被政府所看好或根本就被忽视的一些产业很有可能获得蓬勃发展，成为地区经济增长和就业机会的最大来源。因此，东北老工业基地重塑产业基础必须有更开阔的思维，不能再按照计划经济时期的一贯做法——用政府的选择代替市场的选择，不能把全部的精力都放在所规划的几个重点产业上，必须摒弃惟装备工业、重要原材料工业、高新技术产业是重的发展思路。
四、经济结构的战略性调整是东北老工业基地“再工业化”的核心环节
自20世纪80年代“东北现象”出现开始，我国政府就已经意识到必须解决老工业基地经济增长缓慢、缺乏活力等问题。我国的老工业基地大多形成于上个世纪50-60年代，在以统收统支为主要特征的传统计划经济体制下，企业和各级地方政府既缺乏进行自主技术改造的能力，也缺乏进行自主技术改造的动力。改革开放以来，老工业基地技术装备水平落后的问题逐渐凸显出来。为此，我国确定了以技术改造为核心的老工业基地振兴思路。20世纪90年代中后期，由于人们意识到国有企业缺乏活力是影响老工业基地经济健康、快速发展的最重要原因，所以我国又形成了以搞活、搞好国有企业，特别是国有大中型企业为核心的振兴老工业基地的政策体系。即在继续加强国有企业技术改造的同时，努力推进国有企业改革和改组，并实行了债转股和减员增效等“国有企业脱困”政策。
随着国家技术改造的政策力度不断增强，老工业基地的部分行业或企业的技术装备水平得到了一定程度的提高，但东北等老工业基地设备落后、技术陈旧的状况并没有得到根本扭转。“八五”和“九五”期间，沈阳、哈尔滨都是国家实行投资倾斜政策重点改造的老工业城市。“九五”计划末期，沈阳市主要工业企业的生产设备达到国际先进水平的不足13.4%，达到国内先进水平的仅为19.2%左右，上个世纪60年代以前的老设备有70%还在运转。哈尔滨市工业企业设备役龄在20年以上的占23.8%，30年以上的占9.2%，全市还约有25%以上的企业仍然沿用上个世纪60年代陈旧落后的装备。这表明，仅仅依靠政府的技术改造政策不能从根本上改变老工业基地技术落后的问题。尤为值得注意的是，老工业基地的技术改造还产生了许多重大技改项目失败案例，即许多大型国有企业在技术改造完成之后反而陷入了经营难以为继的困境。正因如此，老工业基地在一定程度上陷入了“不进行技术改造等死、进行技术改造找死”的“项目陷阱”。另外，“国有企业脱困”政策虽然对减轻东北老工业基地国有企业负担、改善国有企业的经营状况发挥了重要作用，但并没有从根本上改变国有企业缺乏活力的困境。
因此，尽管技术装备水平落后、国有企业缺乏活力，的确是造成东北等老工业基地经济发展迟缓的重要原因，但解决这个问题却不能就技术改造论技术改造，就国有企业论国有企业。因为这种思路明显地忽略了东北老工业基地的经济结构性问题。形成于计划经济时期的东北老工业基地，不仅存在技术水平落后问题，而且经济结构也不符合市场经济要求。只有通过多层次、根本性的经济结构战略性调整，切实打破东北等老工业基地目前的经济运行循环路径，为经济发展注入新的活力，才能真正实现老工业基地的振兴。而在原有的经济结构上采取扶助措施，只会起到为老工业基地“输血”的作用，并且在一定的程度上强化了原有的经济运行循环路径。
在新的形势下东北老工业基地经济结构战略性调整的内容非常广泛，不仅包括单一资源型城市和地区发展接续产业，提升装备制造业和原材料加工业，发展新兴产业、高科技产业及劳动密集型产业等产业多元化战略，以及大力促进企业间重组和努力发展中小企业的产业组织结构调整战略，而且也包括国有经济“有退有进”的战略性调整以及城市布局的战略性调整。
五、小结
随着社会经济及自然条件的变化，老工业区在一定的历史时期陷入衰退是一个世界性的现象。老工业区实现振兴的基本方向就是重塑产业基础，这一般都需要一个较长的再工业化过程。我国东北老工业基地的振兴也必须走再工业化的道路。在这个过程中必须以解决东北老工业基地面临的严峻就业问题为最主要目标，而不应该把重塑特殊历史时期形成的辉煌成就作为目标。由于我国东北老工业基地与一些国外老工业区的衰落既有共同性的原因，更有自身的特殊原因，因此我们既要借鉴国外一些老工业区主要通过产业结构调整来实现振兴的做法，更要针对东北老工业基地的具体情况采取更全面的经济结构战略调整措施，打破原有的经济循环路径，为区域经济的再发展和再工业化营造条件，而不能仅仅期望通过个别性的技术改造和对国有企业的扶持来重现区域经济繁荣。
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