“免疫系统”核心是“权力制约机制”，本文主要内容关键词为：免疫系统论文,权力论文,核心论文,制约机制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2008年3月31日，在南京召开的中国审计学会五届三次理事会暨第二次理事论坛上，刘家义审计长全面系统地阐述了国家审计作为国家经济社会“免疫系统”的重要理论观点。这一观点，准确把握住了审计的本质，树立了科学的审计理念，是对中国特色社会主义制度下国家审计的一次重新定位，对于进一步繁荣我国审计理论与推进审计实践发展，无疑具有极其重要的现实意义。
人体内的免疫系统，是人体抵御病菌侵犯最重要的保卫系统，是保障人体健康不可或缺的重要组成部分。从社会分工看，作为一个国家，也必须有一个“免疫系统”来保护它健康、稳定、安全地运行，否则一个国家的正常运行将陷入混乱和停顿。在刘家义审计长看来，国家审计责无旁贷地、历史地充当了国家的“免疫系统”这一角色，只有审计机关，其唯一的功能是受人们的委托，依法、独立、专门、主动去预防、揭示和查处问题，促进其他各个系统的功能平衡，使国家经济社会健康、安全。因此，审计的本质是“免疫”、审计机关作为一个‘免疫系统’，能够最早地感受到病害侵蚀的风险，更早地揭示病害侵蚀带来的危害，更快地运用法定权限去抵御、查处这些病害，也能及时建议政府或相应的权力机关，运用各种政治资源、经济资源、社会资源去消灭这些病害，从而健全制度、保护国家安全。
那么，应如何深层次地认识“审计作为国家经济社会的‘免疫系统’”（以下简称“审计‘免疫系统’”）的含义呢？
从属性上看，审计“免疫系统”应该是政治性的而不是经济性的。一方面，尽管审计“免疫系统”预防、揭示和查处的问题大多发生在经济与财政领域，但其根源可追溯到政治领域，大都带有鲜明的政治意义。比如就各国审计机关普遍监督的财政预算收支问题来看，预算表面上是对财政预算编制、审核、执行、报告和监督等环节制定和实施的各项政策、措施、手段，实质是国家政权机关以及行政诸部门之间所形成的相互制约又相互联系的权力运用方式，对预算支出进行立法控制已普遍被看做是民主政府的一个基本原则，政府只能按照立法授权来使用公共资金（这条原则在经合组织OECD各成员国中没有例外），预算的批准（即“权力制约”）已成为立法机关控制政府当局的主要方式，所以预算的中心问题是政治问题。今天各国审计机关普遍把预算收支作为审计重点，这充分凸现出审计在国家政治和经济管理中的政治使命，那就是审计要能更好地服务于国家政权建设（实质是特定的政治制度正常运转），这也是审计充分发挥其独立的监督职能和作用的必然选择。另一方面，无论审计“免疫系统”如何运转，也无论审计机关从事何种审计工作以及如何实施审计监督（如预防、揭示和查处经济社会运行中出现的重大的违法违规和经济犯罪问题、行政不作为和乱作为问题、重大的损失浪费和环境污染问题、威胁国家信息安全等问题），无不属于公共权力范畴的活动，即审计“免疫系统”的形成与功能发挥无不是公共权力博弈的过程和结果——而政治实际就是人们和组织围绕公共权力而展开的各种活动以及对公共权力的运用过程（这一点从“审计风暴”中可看得清清楚楚），可见审计与政治的内涵具有高度一致性。
审计的政治性还可从审计工作报告提交人大常委会审议这一环节上表现出来。这意味着国家审计的作用正发生着微妙的变化，这些变化已将国家审计悄悄地推入了国家的政治程序。从形式上看，这场变革是经济的，但从本质上说，它却是政治的，因为作为社会主义民主政治的集中体现——人民代表大会制度在这场变革中得到了实质性加强。实际上，对于审计的政治性看法，国内外是比较一致的。国外学者普遍认为：“在绝大多数现代民主国家，国家审计接近于国家权力设置的中心，因而应该具有较多的政治和民主意义”。刘家义审计长也把审计“免疫系统”明确地界定为“国家政治制度的一个组成部分”。审计监督权的政治性，也是各国普遍把审计监督职责列入宪法，同时把审计监督看做是宪政建设重要一环的一个重要原因。
既然是属于政治范畴的东西，那么审计“免疫系统”的核心就应该是“权力制约机制”。制约指的是对权力的节制、控制和约束，权力制约是权力部门之间在法制轨道上由于分工和责任的不同而形成的相互约束和牵制，是现代民主政治的核心问题之一。人类政治文明的历史发展进程，证明了这样一个事实，那就是在政治社会中，核心问题就是权力的制约问题。众所周知，公共权力是由特定的组织和人来行使的，这些组织和人同样具有人性的弱点，具有经济人特征：自私、个人理性、有机会主义倾向；同时由于权力的扩张性和腐蚀性，很容易造成权力异化，如权力商品化、权力私有化、权力资本化、权力血亲化和权力特殊化，从而导致权力腐败。因此，对权力必须进行监督和制约，凡是不受监督与制约的权力，必定会被滥用而导致政治的专横与腐败，绝对的权力必然导致绝对的腐败。可见，只有将权力置于一个有效制约的机制下，才能正常合理地运作，才不至于使掌握并行使权力的人滥用权力而导致民主制度的破坏。当前，权力制约机制已被各国认为是政治制度中的“免疫系统”，以此保证政治目标的顺利实现和民主制度的正常运转。
在现代民主化进程中，如何建立与运用权力制约机制这一“免疫系统”，是世界各国共同面临的、同时又是必须解决的问题，中国自然也不例外。为防止某些国家机关或国家机关工作人员因权力过于集中而滥用权力，进一步推进民主政治建设，党的十七大报告提出建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。这是对改革开放以来党在探索权力制约机制方面的重要经验和实践成果的总结，是对权力结构和运行机制认识的进一步深化，对于规范权力运行、从源头上防治腐败以及深化我国的政治体制改革，意义十分重大。
要实现对权力的有效制约，就必须在结构合理、配置科学和程序严密的基础上，根据公共权力体系内务职能主体的职责特点，有针对性地健全和完善权力制约手段，探索增强权力制约效力的方式方法，打造好权力运行的“免疫系统”。其中，设置和运用审计“免疫系统”无疑成为强化整个权力制约机制的重要组成部分，即审计成为整个政治制度中的权力制约机制这个大的“免疫系统”中的一个重要的子系统。这个子系统的有效运行，能使得整个权力制约机制得以发挥出应有的遏制“权力病害”侵袭的作用，从而使得整个政治制度得以受益。我们知道，国外立法机关的监督权主要是用于约束与监督政府行政权力，特别是政府在预算执行或各项公共开支上的权力，为此就必须要寻求和建立有效和完善的制约方式和途径，这自然就把国家审计视为重中之重了，所以各国立法机关在自身发展过程中，为强化对行政权的制约，普遍加强了与审计监督的联系，并将审计监督视为国家政治制度中的权力制约机制这个大的“免疫系统”中的组成部分。这一点，可以从美国著名议员威廉·普罗克斯迈尔的言论中看出，“审计总署对财政预算的监督对于国会顺利地发挥其作用是不可或缺的。没有审计总署和它所拥有的审计调查权，国会在监督方面就几乎无能为力。而且，审计总署几乎是国会可以用来调整行政部门片面的用款要求的唯一机构”。刘家义审计长也认为：“如果‘免疫系统’不健全，就会产生严重后果，这已为中外历史所证明。如我国历史上比较昌盛的贞观之治、文景之治、康雍乾之治等，一个很重要的原因就是这几个朝代的‘免疫系统’都很健全，充分发挥了作用，国家机器正常运转，各种权力较好制衡。相反，历朝历代由盛转衰，无不是‘免疫系统’遭到破坏的结果。审计作为国家经济社会运行的‘免疫系统’，能够最早感受到病毒侵蚀的风险，能够更早更快地用法定权限抵御病毒侵害。”毫无疑问，审计长是把审计“免疫系统”纳入到整个国家政治制度的建设与完善中去考虑的。由此看，审计“免疫系统”并不是孤立存在并独自发挥制约权力的作用，它的存在和作用的发挥更多地依赖于或依附于更高的权力制约系统乃至于整个国家权力系统的协调与完善。
事实上，我们党在探索权力制约和监督机制时也是考虑到了审计监督的专业性、特殊性和重要性。党的十六大报告指出：“加强对权力的制约和监督……发挥司法机关和行政监察、审计等职能部门的作用”，党的十七大报告也明确指出：“重点加强对领导干部特别是主要领导干部、人财物管理使用、关键岗位的监督，健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞职、罢免等制度”。这是党在深化政治体制改革、完善权力运行和监督机制方面对审计监督提出的要求，充分彰显出审计“免疫系统”的核心意义。
审计“免疫系统”制约的是什么样的权力？如果说人体内的“免疫系统”是“预防、提示、抵御”病害的侵入，以确保人体的健康，那么审计“免疫系统”则是“预防、提示、抵御”行政权力（主要是那种支配和运用国家财政收支方面的权力）腐败病害的侵入，包括行政权力的滥用、乱用和私用，以确保权力能够在按照法制和确保国家利益的轨道上正常有序地运行。这方面的权力如果缺乏监督，则有可能造成与财政财务有关的国有资产的巨大损失和浪费，对整个国民经济发展都是极为不利的。进一步看，审计“免疫系统”对于制约行政权扩张，规范财政秩序、各项专项资金（基金）收支和财政资金投资行为，从而督促政府按公开、真实和有效的管理目标去运用人民和权力机关所赋予的财权具有重要意义。
“免疫系统”又是如何发挥其功能呢？人体的“免疫系统”具有三大功能：一是保护功能，及早地发现自身机体的“病因”，快速调动“免疫系统”的功能来防范和解决这些问题。二是清除功能，新陈代谢后的废物及免疫细胞与“敌人”打仗时遗留下来的病毒“死伤尸体”，都必须由免疫细胞加以清除。三是修补功能，免疫细胞能修补受损的器官和组织，使其恢复原来的功能。作为用于权力制约方面的“免疫系统”，与人体“免疫系统”的功能可以说具有相同的内涵。从审计“免疫系统”看，其“保护功能”就是维护国家安全和国家利益，充分保障行政部门及其行政权的健康、合理和有效运行。其“清除功能”，就是要揭露经济运行和财政工作中的不真实、不合法以及弄虚作假、损失浪费、舞弊腐败等问题，“清除”影响国家民主和法制进程中不民主、不合法的因素，“清除”影响国家经济社会建设中不和谐、不合理的成分。其“修补功能”，就是在关注财政安全、金融安全、国有资产安全、社会安全、信息安全、环境安全的基础上，及时发现一些苗头性、倾向性问题，并通过审计调查，提出建设性的意见，积极促进整改和规范，防止问题的产生。同时透过现象看本质，挖掘深层次问题，针对体制、机制、制度、政策方面存在的问题，及时主动地提出建设性的、可操作的建议，为国家有关部门提供有价值的信息，为宏观管理和调控服务，促进经济社会发展。
总之，只有正确认识审计“免疫系统”及其本质，才能真正树立科学的审计理念，准确把握审计发展的内在规律，从而推动审计事业的发展以及有效维护国家利益和促进经济社会的不断进步。