关键词：生态空间；规划；管控模式；实施路径
近期国家出台了生态文明体制改革总体方案，这标志着我国生态文明建设的顶层设计已经明确。在城乡规划领域，各大城市愈来愈关注城市生态空间的规划、管控和实施，但目前，相关规划在编制体系和内容深度上并无统一标准，在推进生态空间管控与建设实施的体制机制、管控模式和政策保障上，也仍处于探索阶段。
1城市生态空间规划管控的总体思路
针对近几年规划管控实践中遇到的现实问题，从规划编制、管控模式和政策法规制定三方面提出一套完整的城市生态空间管控的行动体系：通过完善覆盖宏观、中观与微观3个强化层次的规划编制体系，实现生态空间建设有规可依；以基本生态控制线为核心，提出针对不同层级、不同要素，实行刚弹结合的分区管控模式；同步跟进制定政策法规，解决生态空间规划管理无据、实施困难等问题，形成制度保障。
2城市生态空间管控模式与实施路径
2.1 从划线到功能引导的全域生态空间规划编制体系
生态空间范围绝不是简单意义的“无人区”，而是生态旅游、村庄建设与都市农业等各类生态型城市功能的载体，既需要对其空间范围进行明确界定，又需要通过规划统筹生态空间内各项功能，实现对生态空间内各项建设活动的有序管理。因此，提出构建一整套全域生态空间规划编制体系，逐步实现从划线到生态功能建设引导，全面统筹生态空间内生态要素保护、生态功能建设及原住民生产生活。
2.1.1宏观层面：全域划线，固化城市生态框架结构
依据总体规划确定的全市生态框架结构，从城市圈区域生态格局分析着手，提出通过区域协同，构建平均宽度为20～30km的“区域生态环”；通过内引外联，确保六大生态绿楔与城市圈生态网络内外贯通。全域基本生态控制线的划定，全面对接各行业的专项规划，整合各部门对各类生态资源的保护要求，系统梳理山、水、自然保护区与水源保护区等资源型生态要素以及生态廊道、生态绿楔核心区等结构型生态要素，采取“分层叠加”的方式，实现了基本生态控制线的市域全覆盖，明确了全市生态底线区、生态发展区、弹性控制区的范围，确保了生态资源的“应保尽保”，完成了总体规划确定的生态框架“落地”。
2.1.2中观层面：编制控规，为生态空间规划管理提供法定依据
划线完成后，选择在城乡关系最为密切、发展与保护矛盾最为突出的都市发展区范围内，编制生态绿楔控制性详细规划导则，研究基本生态控制线内的生态资源保护、原住民发展及生态项目布局等问题，提出具有特色的城市近郊区生态资源保护与利用模式。规划基于“保护优先、总量控制、功能引导、刚弹结合”的原则，以生态资源刚性管控、生态功能合理注入为目标，以核心生态资源“应保尽保”为前提，结合生态区内产业发展特色，提出生态保育、生态农业和生态旅游等生态功能板块布局，并通过确定差异化的建设项目用地规模、配套建设控制指标及农村居民点发展模式，统筹绿楔范围内村庄建设、基本农田保护、都市农业发展与生态休闲旅游配套建设等一揽子保护和建设诉求。
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2.1.3微观层面：编制实施性规划，单元式推进生态空间建设
在控规划定的功能单元范围内，编制园区实施性规划。在对区域内各项生态资源、村庄分布、现状用地规模、社会经济与现状建设等情况进行详实调查与分析的基础之上，按照全市统一的《郊野公园实施性规划编制技术标准》，对园区内的景观资源特色及可利用情况进行全面评估，提出生态项目建设以及村湾集并、土地整理、农村新社区建设的具体模式和项目布局，在控规的指导下落实居民点、旅游配套设施的建设要求，形成城市总体规划、土地利用总体规划“两规”有效衔接的生态功能区实施性规划，并通过“一区一个郊野公园”的模式推动实施。
2.2 以基本生态控制线为核心的生态空间管控模式
城市生态空间管控的目的不仅在于严格保护各类生态资源，严格控制各项建设行为，更在于有效推进生态功能的整体提升。针对生态空间的不同区位，进一步制定不同的分区管控策略。
(1) 都市发展区内的生态空间，由于临近城镇集中建设区，是发展与保护矛盾最为尖锐的区域，在此范围内，基本生态控制线是“建”与“非建”的直接分界线，划线过程对接了建设区的控规编制，落线精度在1 ∶2000 的地形图上，并充分考虑了“建”与“非建”边缘区的既有项目批租划拨等审批信息，强调精准；该区域范围内对“两线三区”均实行严格的刚性管控，不得随意调整，其管控要求全部落实到生态绿楔控规导则中，作为规划管理的法定依据。
(2) 都市发展区之外的农业生态区，以农业生产生活为主，集中成片的城镇建设发展诉求相对较小，但需考虑的是城市远期发展的不确定性及区内建设类型的不确定性。因此，在该区范围内一方面仍保证对生态要素的刚性控制，划定1∶10000 比例尺的基本生态控制线范围；另一方面沿城镇主要空间拓展轴预留适度“弹性区”，待新一轮城市总体规划编制完成后再行确定其中的生态空间范围。针对农业生态区建设用地规模小、分布零散，且空间落地与项目建设紧密相关的特点，在农业生态区范围内划定基本生态控制线时，暂不划定生态发展区范围，而通过建设用地指标台账管理方式，以漂浮指标控制，待具体生态建设项目的园区详细规划方案确定后再予落地。对于区域范围内的农村生产、生活等设施布局，则主要依据乡规划、村庄规划，作为该类建设的规划管理依据。
2.3 从地方性法规到实施细则的生态空间政策法规体系保障
积极跟进有效的配套法规政策，真正实现技术文件到公共政策的转化，才能将保护和管理落到实处。生态空间规划有别于传统物质空间规划，目前在国家层面尚无统一的章法可循。在生态空间规划过程中，注重生态控制区与城乡集中建设区的不同，以期充分利用生态控制区优美的自然环境、丰富的乡土文化，构建山青、水秀、宜居、宜业的乡村田园新风貌。
3结语
面对经济发展新常态，城市生态空间规划与管理实施对城市未来空间形态和城市品质具有至关重要的意义。在制定“强控”型法规的同时，必须逐步形成常态化的管控机制。同时，随着工作的深入，也更加深切地体会到规划的实施需要从体制与机制方面进行不断探索，唯有“疏堵结合”，才能实现基本生态控制线规划的有效实施和常态化管理。
参考文献：
[1]王国恩，汪文婷，周恒．城市基本生态控制区规划控制方法 [J]．城市规划学刊，2014(2)：73-79．
[2]刘菁．城市生态空间管控路径探索[C]//城乡治理与规划改革——2014中国城市规划年会论文集，2014．
论文作者:张慧娇1,,邢猛2
论文发表刊物:《科学与技术》2019年第22期
论文发表时间:2020/4/29
标签：生态论文; 空间规划论文; 城市论文; 空间论文; 范围内论文; 模式论文; 功能论文; 《科学与技术》2019年第22期论文;