城镇贫困所反映的体制性问题，本文主要内容关键词为：城镇论文,性问题论文,贫困论文,体制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国目前的城镇贫困问题尤其是绝对贫困问题是值得充分关注的。不仅总量已较大，贫困户的贫困程度较深，而且，与其他国家贫困者主要由社会弱者构成的情况不同，我国当前城镇贫困阶层的主体是经济效益不好的国有、集体企业在职（下岗）和退休职工家庭。从近一个时期的发展情况看，有关问题还有日渐严重之势，并且已经对经济和社会发展产生了较大的影响。
从表面看，以职工为主体的城镇贫困阶层的出现和发展，最直接的原因是经济转轨和经济结构调整过程中国有、集体企业的经济效益滑坡。但如果更进一步地进行分析，不难发现更深层的因素在于体制矛盾与障碍，而非单纯的企业效益问题。
一、收入分配领域中的矛盾及问题
贫困问题的出现和发展，从本质上讲是收入差距过于悬殊的结果。与改革前城镇居民收入高度均等化的情况相比，改革以来，收入差距的全面扩大是众所周知的，一个显著的高收入阶层也迅速形成。在目前经济发展水平尚不高、可供分配的资源还非常有限的情况下，差距的扩大及高收入层的形成，必然导致一部分人收入的低下和贫困。
如果收入差距及贫困问题的形成完全是市场竞争的结果，很多问题应另当别论，而且，也决不会出现贫困者高度集中于某一大的职业群体的情况。我国之所以出现了贫困者主要由企业职工构成的特殊情况，显然是由于收入分配领域中存在矛盾和问题。
在目前的收入分配领域中，除分配方式的多元化、竞争条件与起点的不公平以及非法和腐败收入等带有普遍性的问题外，还有一个与职工贫困关系最密切的问题是，受特殊的社会组织方式、利益分配方式的影响，个人的收入状况在很大程度上并不取决于个人能力及贡献，而是取决于所在的单位及部门。这种突出的单位制问题，决定了很多职工之所以沦为贫困，就是因为他们所就职的企业效益不好。考虑到我国劳动就业体制中浓重的计划色彩，很多人的贫困也就具有强烈的先赋特点，对个人来讲是一种完全被动的结果。
目前直接影响职工收入及生活的企业效益问题，特别是国有、集体企业的亏损问题，也与分配领域中的矛盾有关，并主要表现在两个大的方面：
其一，竞争条件不公平。与各种类型的非公有制经济以及近年来迅速发展的乡镇企业相比，城镇国有、集体企业普遍有着更高的劳动力成本及其他经济成本，当然也承担着更多的社会责任，而在事实上也存在税负过重的问题。这就自然形成企业贡献与效益的不对等。此外，目前效益不好的多是一些劳动密集型的生产性企业，在劳动力资源过剩、而其他生产要素（如资金）又严重短缺的情况下，要素收益的不对称问题也极为突出。很多不同类型企业之间效益的差异实质上是源于对稀缺资源的占有与控制能力的不同。在同是属于国有的制度背景下，这种差异显然是不公平的。
其二，在企业经营利润形成后的再分配过程中，企业利益（当然也意味着职工利益）损失过度。国有、集体企业不仅承担着较重的社会责任及税负，由于国有经济与政府之间特殊的利益关系以及目前较为混乱的税费状况、严重的腐败问题，往往使企业利益受到过分的切割甚至是掠夺。企业除承担法律范围内的各种义务外，还要面对形形色色的来自于方方面面的摊派、收费甚至是强取豪夺。我们在一些地方的调查中发现，有的企业交纳的除税收以外的各种费用竟达上百种。一些亏损企业的职工明确表示，他们的企业就是被“吃垮”的。在这种背景下，无论是企业发展还是职工利益都是无法保证的。
二、经济结构调整过程中的政策连续性问题
目前涉及贫困职工较多的困难企业及行业中，有些是在经济结构调整中明显属于夕阳产业的企业，有些是对资源高度依赖而目前资源又近于枯竭的行业和企业（如森工、煤炭等）。此类企业的效益滑坡或亏损是企业自身无法抗拒的。由于行业规模、地理位置以及经济调整过程中的各种结构性因素，产业转移等在短期内也难以奏效。从我们调查的情况看，由于缺乏行之有效的措施，无论是企业的困难还是职工生活的贫困，都有日益加重的趋势。
这里明显涉及到政策及利益关系的连续性问题。客观上讲，这几种类型的企业多是计划体制时期建立的国有大中型企业，不仅所有制关系，经济乃至政治利益关系都与政府密不可分，而且多数都为国家的资本积累和经济发展作出了很大贡献。在目前（包括今后更加）困难的情况下，一个绕不过去的问题就是，政府先前的有关承诺及高度一致的利益关系是否能够继续？更进一步讲，如果目前完全将企业视为自负盈亏的市场主体，过去的企业贡献应如何计算。在我们的调查中，很多企业也都提出这样一个问题。有些企业甚至表示，他们从企业建立起所上交利税，已足以建几个同样的企业，现在企业亏损，政府却将其推向市场，不管不问，这是极不公平的。据了解，目前除少数发达地区和城市采取了较为彻底和有效的措施（如较大规模的行业兼并）外，多数地区无有效办法。而且，在一些地方，行业主管部门和地方政府互相推逶的现象也时有发生。
不仅上述特殊类型的企业与政府间存在利益关系的协调问题，在众多亏损（停产）企业的下岗职工中也存在类似的问题。如在我们的调查中，几乎所有的下岗职工都提出了一个共同的问题：过去在企业工作许多年，无功劳有苦劳，现在企业亏损（或停产），要我们自谋生活，过去的老帐怎么算？这是对劳动关系补偿的明确要求。众所周知，我国企业过去一直实行的是低工资、高福利政策，这种制度下的工资实际上仅是劳动报酬的一部分，其余部分则通过养老金、医疗费以及住房等各种福利和保障方式来体现；而且，在传统的计划体制下，政府对不同企业的生产、利润及职工工资是采取严格计划方式管理的，这在事实上形成了一种社会化的包括保障及福利在内的利益统筹关系。按照这种事实上的逻辑，政府对企业职工是有责任和义务的。但据调查，目前多数地区的政府既无明确的补偿方式，也无补偿承诺。
上述经济及社会政策的不连续对贫困问题的影响是显而易见的。较大规模的结构性贫困群体的出现与此密不可分。当然，如果矛盾继续，问题还不仅仅是贫困。
三、现行社会保障制度的功能缺陷问题
以职工为主体的贫困群体的出现，也充分反映了现行社会保障制度尤其是社会保险体制的巨大缺陷。这突出地表现为以下几个方面的功能低下。
其一，养老保险制度对退休老职工的保障功能低下。在目前的贫困职工中，相当一部分是企业退休职工。贫困的原因主要是退休金不能按时、足额领取，有些甚至被停发或长期严重拖欠。虽然几乎所有的国有企业以及绝大部分集体企业都已参加了养老保险统筹，但由于各地劳动保险部门普遍采取的是统筹费用差额收缴和差额拨付的方式，退休金主要由企业发放，而企业拖欠、挪用或根本无力支付职工全额退休金的现象极为普遍。而且越是困难企业、老职工多的企业这种问题就越突出。
其二，失业保险形同虚设。目前失业保险对国有、集体企业及职工的名义覆盖范围已非常大，但由于基金收缴比例低（企业上缴部分及职工个人交纳部分合计只占工资总额的2%），基金总量很少， 并且只对几种特殊类型的失业人员发放，企业待业人员及下岗人员是无法从失业保险中得到帮助的，虽然他们事实上都处于一种非自愿的失业状态。我们在一些地方的调查中发现，一方面失业保险没有对困难的下岗职工发挥应有的保障职能，另一方面因实际的只取不支现象，失业保险基金又在以很高的速度积累，并时常被挪作他用。
其三，在社会保险不能给企业职工提供安全保障的情况下，目前也没有其他有效的救济与救助手段。如各级民政部门虽然负有社会救济职能，但主要针对职工以外的各种社会救济对象（如“三无”人员、鳏、寡、孤、独及残疾人等），基本不对职工进行救济救助，因而在缓解职工贫困问题上也不起作用。
当前的社会保障制度尤其是社会保险制度是值得认真反思的，其最突出的问题在于现行体制建立在利益关系严重扭曲的基础之上。如目前作为社会保险主要险种的职工养老保险，虽然有关方面一再强调国家、企业和个人共同负担，但因职工个人缴费刚刚开始实行并因工资水平的限制，职工个人缴费普遍很低，目前只占工资额的3%左右。 其余所需的养老金，基本都是由企业承担的。政府只对职工养老保险承担名义上的风险，无实际投入。将包袱甩给企业后，虽然政府财政压力大幅度减轻，但企业压力太大，并使社会保险的实际运行陷入困境。根据我们调查的情况并结合其他研究结果，目前对企业的养老金提取比例（所提取养老金占企业职工工资总额的比例）一般都在20%以上，个别地区将近30%，很多企业不堪重负。这种局面所导致的进一步的问题是，很多企业无力缴纳，各地养老金的收缴率普遍呈下降趋势。据调查，有些地区的收缴率1996年上半年竟降至50～60%，不仅积累无从谈起，正常收支都已出现危机。从今后一个时期的发展情况看，企业退休人员的数量还有迅速增加的趋势，而且，按现行保障体制的要求，企业不仅要负担老职工的养老，还要为年轻职工积累（个人帐户），实际运行无疑会更困难。
改革以来全面推行养老保险统筹的一个基本目标是解决企业负担畸轻畸重的问题。但在利益关系未理顺，主要靠企业承担责任的条件下，不仅困难企业未能走出困境，不少原来不困难的企业也因新的负担陷入困境。从职工保障的角度看，由于困难企业的困境并未得到缓解，再加上实际操作中由企业发放退休金造成的众多企业犯规机会，也使得真正需要保障的人得不到保障。
现行的社会保障体制在实际操作过程中也存在一些严重的问题。除发放渠道未实现社会化外， 其他突出的问题包括：具体办法不统一。 1995年国务院6号文提出两种可选择的方案， 在实际执行中各地又提出了很多折衷方案，因而正在运行的方案五花八门。地区特别是行业分割严重。从区域看，统筹范围仍普遍较小，更高层次的统筹协调及转移支付能力很弱，致使经济越困难的地区社会保险工作也越难维持。从行业看，行业分割的现象极为严重，若干效益尚好的行业自成一体。这不仅导致统筹能力的下降，也违背了社会保险的本来意义。主管部门的部门利益问题突出。主要表现是管理费用提取过高。据调查了解，许多地区提取的管理费用都超过甚至大大超过2%的规定提取标准。同时，基金被挪用、管理不善等问题也较为普遍。需要指出的是，目前之所以出现诸多行业自办统筹，与追求各自的部门利益密切相关。
四、企业制度的有关问题
目前众多国有、集体企业陷入生产经营的困境并同时导致职工贫困，除人们普遍关注的各种外部体制及环境条件外，企业内部的管理尤其是企业领导人行为问题也是值得充分关注的。
自80年代中期以来的国有企业改革，一个核心的线索就是以各种方式扩大了企业自主权，旨在以“放权让利”刺激企业的积极性。在企业活动中，企业家的行为总是居于核心地位的，对企业自主权的扩大实质上是对企业负责人权力的扩大，这在企业改革第二阶段的承包制中表现尤为突出。
扩大企业家经营决策权是无可非议的，但如何保证这种权力不被滥用并保证企业负责人行为不发生偏离，就成了一个必须解决而事实上却一直未能解决的问题。强调政企分开本身就意味着传统的政府监督与管理的弱化，而在企业内部，相应的民主管理与监督机制也没有得到有效的制度保证。相反，所赋予企业的人事管理权、工资奖金分配权、劳动用工权等在事实上是强化了企业负责人的权力而非职工的民主权利。企业负责人权力膨胀且无制约的问题已经成为一个普遍性问题。虽然职工利益与企业利益密切相关，但在企业领导的任免与选拔、企业重大经营决策以至财务、分配等一系列问题上往往无任何参与权，尤其是无法改变和控制企业负责人可能发生的权力滥用行为，同时却要承担相应的风险。从职工利益角度看，明显存在权力与风险的不对称，而且基本权益也往往受到侵害。在这种情况下，无论职工积极性还是企业效益都无法保证。
从调查了解的情况看，由于企业负责人行为无法控制，再加上目前企业负责人主要仍由主管部门任命产生，很多人无经营管理能力（据中国企业家调查系统的调查结果，国有企业领导人中，26.3%的人认为自己成为企业领导是组织安排，而自己勉为其难）甚至无责任心，因而决策失误与经营不善是一种经常现象，其结果自然是国家和职工利益共同受损。
更为严重的是，在企业负责人个人利益与企业利益、国家利益不统一的背景下，企业负责人权力膨胀并失控，还往往导致腐败问题。如在企业内部分配、劳动用工等方面严重侵害职工利益，或以各种方式贪污腐化，侵吞企业（国家）资产。事实上，这种问题绝非个别现象。我们在对困难企业的调查中，很多职工明确表示，一些企业之所以出现问题，企业领导人的责任是相当大的，有些企业就是让领导搞垮的。
非常富有启示意义的一项调查表明，河南省自1994年6 月以来由职工民主选举领导者并全面强化企业民主管理的485家亏损企业， 至1996年上半年，已扭亏和扭亏在望的已达83.5%。这是非常值得深思的。
基于上述原因，我们认为，解决贫困问题必须从体制入手，通过消除体制矛盾与障碍，全面提高企业经济效益、扩大就业尤其是再就业、促进社会保障事业的进一步发展。目前企业效益状况不佳、职工就业和再就业问题突出以及社会保障体系不能有效发挥功能，虽然涉及到其他许多问题，但一个共同性的矛盾是职工、企业及国家三者之间的利益关系。很多企业负担重，关键是富余人员再就业及生活问题，而企业职工的再就业障碍并非完全受制于劳动力供求矛盾（大批农民进城务工经商即是例证），更主要地还是利益关系未理顺。以致于目前不少企业富余及下岗人员事实上已重新就业，但却普遍呈一种隐性状态，而政府、企业压力却不能减轻，甚至还逐步上升。作为进一步的后果，社会保障体系的压力也越来越大。
基于这种现实，我们建议，体制改革的突破点从理顺利益关系入手，可以考虑对企业职工尤其是中老年职工进行劳动关系清偿，具体方式可采取一次性清算，也可采取分期支付手段；既可考虑以货币方式支付，也可考虑以国有资产的债权、股权方式或住房等非货币方式支付。劳动关系清偿从理论讲可以解决职工对企业及政府的依赖问题并扫清再就业的障碍，全面清除企业的压力和负担；同时，可以大幅度减轻社会保障压力，社会保险因此也应主要采取个人帐户形式。对于确实没有能力自我保障的，通过强化社会救助体系保障人民基本生活。
此外，在今后企业改革过程中，如何更有效地改善企业管理问题也必须引起高度重视。我们的意见是全面扩大职工民主权力。说到底，职工利益与企业利益有着高度的一致性。