地域型政区及聚落型政区刍议——兼论撤县设市模式的误区，本文主要内容关键词为：政区论文,聚落论文,刍议论文,地域论文,误区论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一个主权国家对其行政区域的划分，是为行政区划。纵观当今世界各国，除少数小国或城邦之外，其行政区划多可分为地域型与聚落型两大体系。前者如日本的都、道、府、县，美国的州、县，波兰的省、乡等；后者如日本的市、町、村，美国、加拿大的市、镇、村等。欧美各国，实行两种体系由来已久，而在我国，历史却很短。在漫长的古代封建专制社会，中国一直实行的是城乡合治，即只有单一的地域型政区（如郡、县、州、道、路、行省等），包括城市、集镇、村落在内的各种聚落统统附属于地域型政区，不设独立的行政体，聚落得不到其作为人口聚居地所应有的政治地位。直至1909年初，清王朝颁布《城镇乡自治章程》，规定以府厅州县治城厢为城，城厢以外的市镇屯集村庄，人口5万以上者为镇，以下者为乡。 以法的形式确认城镇乡同为县领导下的基层行政建制，从而开中国聚落型政区之先河。
之所以要区分地域型与聚落型两种政区体系，一方面是因为地域与聚落在性质与特点上有显著差异，相应地需要对之运用不同特色的管理模式，实现专业化管理，提高行政效率。另一方面也是承认聚落的自治权力，更好地贯彻人民当家作主。我国自80年代初以来实行的撤县设市模式，之所以在实践中遇到种种矛盾，遭到众多专家学者的非议，主要一点是因为其严重混淆了地域型与聚落型两种政区的差异。本文拟在辨析地域型政区与聚落型政区的基础上，指出撤县设市模式的某些误区，提请有关部门参考。
一、地域型政区与聚落型政区的概念辨析
地域是一种面状的地表空间，包括一定面积的土地及其所容纳的所有地理——事物。所谓地域型政区，则是指主权国家为了对其国土资源及生息与此的居民实施有效管辖，而将全部国土按照一定的法律和某些原则、标准划分为成片的、无空隙的、彼此不重叠的基层区域——政区。若国家面积广大，进行第一次划分后，每个政区幅员过大，不便管理，则有必要再细分次一级甚至更次一级政区，另赋以不同级别的权限。这样，便形成了不同层级的地域型政区，构成地域型政区体系。如我国现行的省（自治区）、地区（自治州、盟）、县（自治县、旗）、乡（民族乡、苏木）。当然，地域型政区划分的法规、原则因国家政体不同而有本质区别，在单一制、集权制国家，与联邦制、分权制国家是不一样的，前者多是自上而下逐层划分，后者多为自下而上逐级联合。
聚落的本质特征是一定规模的人口聚居，也包括由人口聚居引发的一切人文活动（如经济、政治、文化等）的集中。所谓聚落型政区，正是以区域中一个个离散的聚落实体的覆盖范围为主体设置的政区，直接承担对聚落公共事务管理、居民服务的职责。由于聚落之间规模、功能、景观差异巨大，既有千万人口的超级城市，也有几百人口的小村，因而有必要实行聚落分等。首先根据人口规模，聚落景观，居民从业结构及生活方式，经济水平，公共设施的完善程度等差异，分设为市、镇、村三类。进而，各市之间规模差异仍很大，需要进行进一步分等，归属不同层级的地域型政区管辖，分别称为中央直辖市、省辖市、县辖市。
地域型政区体系与聚落型政区体系的结构与关系如下图所示：
二、地域型政区与聚落型政区的特点对比
1.两类政区空间分布形态不同。地域型政区在逻辑上是一个面的概念，在空间上是彼此连续分布，并布满整个空间，两者之间不允许有空隙和重叠。而聚落型政区，虽也占据一定地表空间，但在逻辑上可抽象为一个点，在地域中呈离散分布，故两者之间虽不允许重叠但可能有空隙。
2.两类政区体系内部关系不同。省、县、乡的区分是地域分层的结果，它们之间是不同层级的纵向关系，在权力地位上，不是平等的，而是逐级隶属与被隶属的。在空间上，上级政区嵌套下级政区，下级政区是上级政区的细分，有如子系统与母系统的关系。
市、镇、村的区分则是聚落分等的结果，它们在空间上是彼此独立的不同聚落，既相互依存，又相互竞争，在法律上处于平等地位，彼此不相隶属。它们之间只是不同等级的横向关系：由于聚落间人口规模、财政收入等方面存在客观的等级差异，而分设市、镇、村建制，在管理权限、机构设置及人员编制上有所区别。此外，由于不同等级的聚落往往是中心地系统中不同尺度地域的中心地，故将其分属相应层级的地域型政区管辖，有利于发挥其中心地职能。例如，全国级和大区级中心可设中央直辖市，省级、地区级中心设省辖市，县级、区级中心设县辖市镇，等级最低的小集镇和行政村则由乡辖。
3.两类政区的职能及管理模式不同。以县、市为例。县是县域国土与居民管理单元，县域内存在由众多不同等级的聚落共同构成的一个聚落体系（若仅考虑其中的市、镇，则构成城镇体系）。而在聚落之外，还存在其它国土利用形式及大量自然、半自然状态的国土，如森林、草原、荒漠、大片水域等等。县政府必须对其全部国土和居民承担管理或服务职责，并制定与实施县域国土开发与整治规划、城镇体系规则。由于聚落只是县域的一个组成部分，而且县域内存在众多大小不等、彼此独立的聚落，故县政府不应也不可能承担各个聚落的直接管理，只能负责对聚落事务的间接干预及聚落间的协调。
而聚落型政区正是为了适应对聚落进行直接管理的需要而设置的。市政管理部门应是全体市民的自治机构，直接负责市政建设和管理，向市民提供公共服务，并制定和实施本市的城市规划。当然，其城市规划必须接受所属地域型政区的城市体系规则的指导。
4.两类政区的数量、幅员的稳定程度不同。一个地域型政区一旦设置，其国土面积不可能自然增长，只能通过人为地调整其边界方能改变其管辖范围。然而，由于划分地域型政区需依据一定的山川地形、历史传统、文化趋同及居民共同心理归属感等原则，而这些条件往往是不易变的，这就使得地域型政区一旦划分，便具有很强惯性，抑制其边界、幅员的变动。惟有在朝代更迭、社会动荡或重大变革时期，其格局才会出现大的变化。
在国土总面积一定的前提下，地域型政区的数量变化来自原有政区的析置、撤并或重组。地域型政区幅员需同其人口和经济规模相适应，历史上，随着人口的不断膨胀，社会事务的日益繁杂，地域型政区有越划越小、越划越多的趋势。但地域型政区的频繁变更，不利于社会稳定，不利于凝聚人心。因此又要求其数量与幅员保持相对稳定。以县为例，从秦至清，我国县数始终维持在1050～1450个之间。我国目前的大多数县都已有几百甚至上千年的历史。
而聚落是地域中一个个离散的居民点。处在不断的发生、发展、衰落的“成长”过程中。在一个时间断面中，总有新聚落的产生和老聚落和衰亡；已有聚落的范围也会有扩张和收缩。因而以聚落为基础设置的聚落型政区其数量与范围必然经常变动。以市为例，当代世界，城市化进程日益加快。一方面表现为新城市不断出现，客观上要求获得与其规模和发展程度相应的行政权力，要求在法律上对其城市地位予以承认，从而导致建制市数量的不断增长。另一方面也表现为原有城市的不断扩张，蚕食周围的乡村，客观上要求随城市实体的扩展而扩大市的管辖范围。由此可见，市的数量与特定市的辖区都是动态的、不稳定的。
三.撤县设市模式误区
自本世纪20年代市制正式确立，到70年代末改革开放以前，我国的设市模式一直是切块设市，即以城市实体范围为主体，市域略大于建成区。80年代初，国家开始尝试设市模式的改革，率先在广东、浙江等地试行整县改市，又称撤县设市模式，不久便在全国迅速推广。1983年起新设的市绝大部分均采用此种模式。然而，近年来，撤县设市模式的争议渐成势门话题，对其持怀疑甚至否定态度的专家学者越来越多。这并非偶然，撤县设市模式确实缺乏理论上的科学性，逻辑上的合理性，在实践中也已遇到种种问题。
1.违背实事求是原则，混淆了两种政区体系的概念。城市是村镇聚落吸引力增强，人口膨胀，面积扩展，城市化生活方式普及到一定程度的客观产物。市的建制是对一个聚落上升为城市的一种法律上的承认，也是对其居民以城市化管理方式进行自我管理和服务的权力的赋予。因此，设市虽是一种主观行为，但必须与城市实体这一客观现实相吻合。否则，只能是空有“市”之名，而无“市”之实。
县改市模式却无视市的建制需基于城市实体这一原则，不顾聚落自然发展升级的客观规律，强行将整个县均纳入市的范围。市域内不仅有真正的城市，也有大量镇、村等低级聚落，仍是一个聚落群，而非单一城市；不仅有工商业中心，也有大量农业用地。从居民从业结构看，农业人口占大多数，非农业人口比重低且高度集中；从国土特征看，仍是一个面状国土单元，城区只占市域极小部分。综上所述，整县所设的市，几乎保留着地域型政区的所有特征，可谓“换汤不换药”。它导致的直接后果是严重混淆了两种政区体系的概念，使得“市不像市”，不伦不类。
2.违背公平原则，导致政区间不平等竞争。县市间不公平。如上所述，县改市与县仍为同级地域型政区，并不会因改市而发生实质性变化。但设市却可获得许多超乎县的地位与特权，造成同级政区间权力与地位的不平等。现行的撤县设市标准，实际上是将一些富县、大县改市，改市后能获得诸多实惠，这势必造成富县更富，穷县愈穷，从而加剧县（市）际经济发展不平衡。必须指出的是，这种不平衡与地区政策倾斜所造成的不平衡是两码事，后者有利于资源的合理配置，前者却未必。此外，县之间大小、贫富的差异完全可以通过县分等来体现，没有必要设置名不副实的“市”。
城区镇与市内其它达到设市条件的大镇间不公平。在某些经济较发达、城市化水平较高的市内，除城区外，还有若干够条件设市的镇，如广东省东莞市的虎门、石龙，中山市的小榄，南海市的大沥、九江，顺德市的容奇、桂洲等。但整县设市模式却抑制了它们成为建制市的可能。这些事实上的城市得不到法律上的承认，因而与城区镇在财权、事权等方面处于不平等地位，这必然在一定程度上不利于这些城市的发展，也挫伤了其积极性。
3.使城市人口统计混乱、失真，假性城市化现象突出。撤县设市模式造成的城市人口统计混乱已引起各方面的关注。这种混乱至少表现在以下方面：若按全市人口统计，则包含了占多数的农村人口；若以全市非农业人口统计，则又必然包括了许多散居乡间的非农业人口；若以城区非农业人口计，则又未包括城区以外其它市镇的非农业人口。总之，这种设市模式，使城市人口统计口径要么偏大，要么偏小，难以反映真实的城市化水平。
城市人口统计的混乱，给中外学者研究我国的城市化问题，给国家制定正确的区域发展政策，城镇体系规划及城市规划，给中外横向对比，正确认识自己的发展程度均造成了巨大的困难。许多地方政府好大喜功，在统计和宣传时乐意采用偏大口径，导致城市化水平被严重夸大，假性城市化现象突出。有些县改市后一夜之间便跃居“大城市”甚至“特大城市”之列，并以此招摇。
4.引发浮夸务虚之风，滋生腐败及浪费。县市分属两种不可类比的政区体系，撤县设市模式却将它们扭在一起，而由于县市地位的不平等，导致“市尊县卑”的思想，直接促成了近年来“县改市热”的出现。县改市，一方面可突击宣传一下本地，提高所谓的知名度；另一方面改市可获得一些政策、权限及城建经费等方面的实惠；再者县里的官员也可借此彰显政绩，并提高自己的行政待遇。在利益驱动下，许多县是“达得到条件要改，达不到条件制造条件也要改”，或不惜虚报浮夸，大掺水分，或搞形式主义，如突击增加农转非名额；或上省、中央找门路托关系，由此滋生出不少腐败风气。
另外，县改市后，一般城乡人口比、建域比都很小，市不像市，便刺激了某些市盲目扩大城区，而不顾其人口和经济发展的实际需要。珠江三角洲附近，有些县级市城区人口才10万左右，却动辄规划城区面积几十甚至上百平方公里，铺大摊子，超标准建设市政基础设施。这必然造成土地（尤其是耕地）、资金及人力、物力的严重浪费。
5.县改市模式的持续实施最终会导致全国范围的以“市”代“县”。随着我国经济的持续快速发展，城市化水平的不断提高，必将会有越来越多的县达到设市标准而撤县设市。假设以1979～1993年15年间平均每年撤县改市21个计，则不出100年，即到21世纪中下叶， 我国几乎所有的县都可能改为市。到那时，我国可能成为世界上惟一一个完全“市化”的国家（城邦小国除外）。而实际上，我国那时的城市化人口比重最多达到当前发达国家70%左右的水平。试看当今美日加英澳各国，城市化水平均在70%甚至80%以上，处于城市化成熟阶段，却从未有哪一个国家试图将其面状地域型政区改设为市，以图一个“城市化国家”的美名，尽管这些政区城市化水平已很高。
到那时，“县”这一已存在2000多年历史的地域型政区通名也将寿终正寝，而“市”将成为新的地域型政区通名。那时我们将如梦初醒，原来我们花了近百年的光阴，贯彻撤县设市模式的结果，只不过是更换了地域型政区通名而已。
四.结语
1.关于行政区划体系类型的划分。在我国存在这么一种观点，即把市、镇看成是城市型政区，而把省、县、乡看作农村型政区。这实际上就将市与县，镇与乡对立起来。由于城市代表较高生产力，农村代表较低生产力，必然导致市比县尊，镇比乡尊的观念；导致市是由县发展而来，镇是由乡发展而来的错误认识；导致县、乡分别向市、镇看齐，只要经济发展到一定程度，非农业人口达到一定比重，就应该撤县设市、撤乡设镇。由此可见，城市政区与农村政区两分法实际上为撤县设市模式及相应的设市标准提供了理论上的依据。
然而，这种分类法并未抓住两类政区体系的本质特征，省、县、乡并不能简单视为农村型政区。表面上看，省、县、乡一般在城市化人口比重、非农业产值比重等方面低于对应等级的市镇，而实际上，这只是因为省县乡是既包含若干城镇，又包含广大农村的行政区域，而市镇则是以单一城镇占主体的行政区域。
2.从逻辑上说，省县乡均是面状政区，而市镇村均是点状聚落。点包容于面，面由众多点组成，故理应以面辖点，这也是世界各国或地区不约而同遵循的惯例。如日本，市町村不分大小，一律由都道府县管辖。又如我国的台湾省，市分大小，分别由“行政院”、省、县管辖。
而我国的撤县设市模式，乃至乡改镇模式，市带县体制，均犯了相似的逻辑错误。以撤县设市模式的逻辑推之，若省的经济和城市化水平达到一定程度，岂非也该撤省设（直辖）市？遗憾的是，重庆直辖市的设立已经表现出这种倾向。
3.当初我国推行撤县设市模式的宗旨，无非是想通过城市领导农村，打破城乡分割，崩解二元结构，建立以城市为中心，以农村为腹地的城市经济区，促进城乡一体化。但是城乡分割的根源并非来自城乡分治，而是来自当时僵化的计划经济体制。在这种体制下，一切经济活动均受制于各级政府，生产要素不能自由流通，市场自发作用遭到抑制，结果必然导致行政区内部自成一体，行政区之间壁垒森严。在这种体制下，不仅存在城乡分割，也存在县际、省际等种种块块分割。因此城乡分割本质上是经济体制问题，而非行政体制问题。只要计划经济体制尚未彻底变革，即使解决了县域城乡分割，仍存在地域、省域城乡分割，迫使国家不得不继续推出市领导县体制和重庆直辖市模式等一系列改革措施。
不可否认，在由计划经济体制向市场经济体制过渡的初期，尤其是80年代，计划体制仍很顽固，市场体制远未成熟，撤县设市之类模式确实适应了当时的形势，对解决城乡二元分割起到了积极作用，为保证全国经济的持续快速增长作出了贡献。
但是，应当指出的是，这种模式并非长久之计，而只能是政经体制改革过渡时期的一种无奈的过渡措施。其本质上仍是一种以行政手段将城乡强行捆绑在一起的措施，并不符合市场经济体制下政府组织方式；不利于简政放权，发挥城乡自主性；不利于体现聚落自治原则，促进城乡居民自治，推动民主发展。近年来，随着城乡经济的活跃，市场机制的日渐完善，撤县设市之类模式逐渐暴露出诸多矛盾和问题。故而，该是我们对之进行认真反思的时候了！