西方教育市场化改革与我国公立高校体制创新——我国部分公立高校实行教育股份制初探，本文主要内容关键词为：高校论文,我国论文,股份制论文,体制创新论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
“创新是一个民族进步的灵魂，是一个国家兴旺发达的不竭动力。”如果我们用新制度经济学的制度变迁理论来理解江泽民同志的这句话，那么我们可以认为，实现伟大民族复兴的历史责任则更多地落在了高等教育上，高等教育制度的创新和突破是驱动社会发展的“发电机的动力源”。本文正是从西方教育市场化改革中寻找出一些可资我国公立高校体制创新的借鉴经验，提出在我国市场经济转轨的特殊历史条件下，对我国部分公立高校实行股份制改造不失为一种创新性的制度贡献，教育股份制以其特有的制度效益（收益）将是推动我国高等教育可持续发展的强心剂和重大制度选择。
一、西方教育市场化改革回顾
“当代，特别是近二三十年以来，是一个全世界都在经历着巨大变革的新的伟大时代。”西方各国政府也不得不重新反思自己的政治、经济、意识文化、教育思想等，各执政党纷纷寻求新的政治经济等理论来走出困境。教育，也因此经历了一场深刻的市场化变革。
1.背景及理论依据。
20世纪70年代，西方各国经济理论界和政府都感到凯恩斯新主张的大政府、高税收、高福利政策的失败。于是，在80年代初，倡导自我放任，弘扬市场机制的供应学派和货币学派便逐渐成为各国新政时期的政治、经济政策的基础。里根总统和撒切尔首相相继推行了紧缩货币、减税及税制改革、收缩福利等一系列减少政府作用、注重市场机制的改革政策。各国也开始重新思考了政府在教育中的地位和作用。于是，在弗里德曼新和哈耶克等的“‘自由主义思想’和‘新公共管理主义’”的影响下，教育市场化观点得以盛行。他们认为教育不应该是政府提供的一项服务，而应该是自由市场体系中的一部分，应该把教育推向市场，以有弹性的、以市场为基础教育制度来取代传统上僵死的、等级制的官僚行政制的教育组织形式。要对教育体制动大手术，只有市场化改革带来的竞争才能迫使公立学校按照顾客的需要进行改革。
2.在高教中的实践。
私营化在高等教育领域的主要标识是，除各种形式的私立高等教育机构雨后春笋般地涌现外，学生缴纳的学费急剧增加和公立大学被推向市场。在美国、英国、澳大利亚、新西兰、日本、西班牙、荷兰、智利等国家的高等教育突破了完全依靠国家拨款的局面，提出了面向市场或引入市场机制问题。比如日本，通过一系列的私立学校法，大力推动私立高校的发展，私立大学学生人数占全国在校 大学生的比例到1996年已上升到73.2％；国立大学90年代中的学费比20年前涨了10倍多，而私立大学学费只涨了不足3倍，两者之间的学费差距正在逐渐缩小。此外，根据1999年《独立行政法人通则法〉》和《个别法》，日本政府提出在未来几年内所有国立大学都将变为自主运营的独立法人，启动了公立教育私营化的新进程。
在美国、印度、巴西、南非等国家已出现了教育经营公司，如巴西的UNTP公司、印度的NITT公司和南非的教育投资有限公司，美国的知识世界公司。可见，在西方教育市场化改革浪潮的推动下，高等教育正如“世界银行教育经济学与教育政策研究专家图利教授指出，这是一项‘全球性的教育产业’。”
3.特点。
曲恒昌教授曾指出西方教育市场化改革具有“普遍性、同期性、多样性、企业直接参与、营利性、政府支持、法律保障、理论开路、宗教影响减弱”等特点。其实，我们通过对西方教育市场化改革的背景及理论依据及具体实践的论述可以将其特点总结为：各种政治经济哲学及教育产业理论先行，政府宏观支持，市场多元主体参与，学校微观经营管理。无论是自由主义还是新公共管理主义等，都是把高等教育当作一种产业（而非完全的福利事业）来看待，进而主张市场参与经营运作，政府通过立法和财政税收等宏观制度建设给以保障和引导，退出微观经营管理层面，学校在更大范围内实现微观自主经营管理。
4.西方教育市场化改革对我国公立高校体制创新的意义。
由于中西方社会政治经济制度背景不同，文化意识有相当大的差异。在西方崇尚个人主义和自由主义的潜意识下，西方的教育市场化改革带动的全球化的教育改革在中国的实践，首先遇到的就是要在全球化的背景下，在文化意识和制度存在巨大差异的情况下，如何使其本土化，结合我国的具体国情，实施有中国特色的高等教育改革。西方教育市场化改革的很多方面与我国的高教改革是基本相通的，要注意的是，我国目前处在市场经济转轨时期，很多改革都是在政府的主导下，先试行，然后由点到面，渐进展开的。所以，在中国政府保护下的一块阵地——高等教育，有必要大胆借鉴西方的成熟经验，在政府的主导下，实行我国公立高等教育市场化改革，对部分公立高校实行教育股份制改造，是符合高等教育时代发展需要的。
二、我国部分公立高校实行股份制改造的动因分析
1.西方教育市场化改革与我国加入WTO教育服务承诺。
在人力资本理论和教育经济学的影响下，教育特别是高等教育作为一种产业已被世界所认同，近年来，我国教育产业理论及教育产业也取得了长足的发展。“既然高等教育具有产业属性，从理论上说，它就可以按照产业运作，按照企业来管理，可以营利。”我国政府也正是把高等教育当作产业来看待，才签订了WTO教育服务承诺，把除政党、军事、特殊教育等五方面以外的教育都推向了市场。从此，作为全局性、先导性、战略性、基础性的知识产业的高等教育要面临国外优质教育资源的激烈竞争，而竞争关键是制度的竞争。要在竞争中取得优势地位，我们除了吸取西方的先进的教育经验外，应该从根本性的制度上入手，为此，可将我国少数除国家全力支持外的人部分公立高校进行股份制改造，以高等教育制度创新所释放的能量推动公立高校的持续发展并与国外高校展开竞争。
2.高教资金投入瓶颈问题——“穷国办大教育”及教育财政政策——“马太效应”。
在教育上，我国一直是“穷国办大教育”。据联合国教科文组织1991年《世界教育报告》统计，“中国公共教育支出约占全世界的11.8％，而与此相对应承担的三级正规教育（初等、中等、高等教育）学生占全球18.45％。”由于长期以来，我国的高等教育一直是政府保护下的一种福利事业，而挤占了基础教育及中等教育的经费，使我国的基础教育远远落后于很多国家同期的发展。如今，这种局面正在发生改变，尤其是新一届政府上台，更多地关注三农问题，关注基础教育，尤其是农村基础教育。可预见政府在一般性高校的投资将没有多大增长，而同期，高校却在不断地扩招，激增的学生需要更多的教育经费，解决经费短缺的主要责任落到了高校自身。而学校只能把这些费用在获得社会捐赠及创收甚微的情况下，更多的转嫁给教育消费者学生及家长。如，“学校自筹经费占中国高等教育总收入的百分比不断上升，如1995年为30％，1998年上升到36％，2000年已经达到44％；同期政府拨款比例则呈逐渐下降趋势，从1995年的70％，下降到1998年的64％，到2000年时仅占56％。”
另外，我国在高等教育的财政政策上，有那么一种现象，那就是在财政资助方面长期以来对重点大学重点支持而对非重点大学非重点支持。这种教育财政政策的“马太效应”对实现教育发展的公平、公正是不利的。一般大学要解决资金瓶颈问题，只能靠自己，而实行股份制是获得资金的一种有效途径。
3.我国高等教育产业的蓬勃发展与旧的教育体制之间相矛盾。
随着20世纪80年代后教育改革的兴起，各种教育“什么化”的理论也找到了其生存的土壤，而其中，教育产业论逐渐被业界和政府所认同。首先是一大批民办高校在改革中雨后春笋般地诞生了，接着是公立高校也经历了一系列的改革，管理体制改革、办学体制改革、素质教育改革、高校自主权改革、招生考试改革等，但是，“我们的教育投入、教育管理、教育体制和结构还有许多矛盾和问题；……特别是在教育创新方面，对高等教育水平的提高和快速发展具有明显成效和重大意义的创新成果还不多。”我国的高等教育在经历了内涵式发展、外延式发展及内涵与外延相结合的发展模式之后，高等教育产业的进一步发展急需从制度层面上解决高教发展的制度性桎梏，而对高教实行股份制改造正是能明显快速促进高教发展的一种制度性创新。
4.现代股份制的优越性。
我国部分公立高校为什么要实行股份制改造？归根到底还是教育股份制这一制度的优越性。教育股份制这一全新的教育组织模式，是对教育制度及教育思想的一种创新。“我们把教育思想也列为高等教育发展的目标，是因为它既是高等教育发展的先导和动力，其本身也是高等教育发展的任务和要求。”在全新教育思想的指导下，我们可以定义教育股份制为：将教育全部或部分资产合理地折合成国家股或法人股，并向社会发行法人股和社会公众股，成立一个以办学为目的的教育股份公司；各股东依据所持股份的多少参与教育股份公司的经营决策，并承担相应的风险，在扣除成本、发展金、公积金等后，可按实际教育成本收取相应回报；在教育股份公司或高校存续期间，股东所持股份不能抽回，但可以在有限范围内转让。而且，可以建立类似“股东们不仅以资金入股，而且也把劳动、技术、知识等生产要素折成股份的‘泛股份制’。”即建立起“人力资本与非人力资本的特别合约。”
教育股份制将学校的有形资产及无形资产折成国家法人股，通过发行普通股来吸引社会投资，并重视教育经营管理者和教职员工的人力知识资本投入，能够极大地调动公众教育投资的积极性，使全社会教育投资的整体能力大大提高，并把各方的利益捆绑在一起，较好地解决了资本的寻利性与教育的公益性之间的矛盾。由于公立高校的国有存量资产一般都很大，所以在股权中还是持大股者，这样教育股份制就成了公有制高校的一种新的实现形式。教育股份制通过对人力资本产权与非人力资本产权的有机结合与运作，“体观了按资分配与按劳分配相结合的原则，实现了资本联合与劳动联合的结合。”
三、我国部分公立高校实行股份制的可行性分析
1.先前的教育改革为进一步的深入改革提出了需要。
我国高等教育经历了不同阶段不同任务的改革，先前的改革主要是外围的，无论是管理体制改革、办学体制改革、素质教育改革、高校自主权改革、招生考试改革等，还是部分公立高校的“转制”改革（其实质是一种经营体制的转变），都是边缘性的改革，它们对提高教育效益所起的作为不那么明显。我国的高等教育改革应该进入第二阶段深层次的改革。正如斯蒂格利茨所说“中国进入了第二代改革。第二代改革的要点是确定游戏规则。建立市场经济制度最根本的问题是建立规则；而最根本的规则则是产权规则。”“产权改革是绕不过去的攻坚战。”而中国目前已经取得的改革成果均是由于建立了比原来要有效的产权契约引起的。目前，我国绝大多数公立高校在资金投入上都是多元投资，多元投资势必要求界定产权，然而，当下的投资多元化引起的“产权多元化不等于产权清晰”，因此，在教育多元投入而引起的产权多元化，还需要进一步明晰，界定消晰的产权。“一般而言，产权界定越明确，财富被无偿占有的可能性就越小，因此产权的价值就越大。”目前，我国“大多数学校的产权改革局限于所有权与经营权的分离。”这是低层次的产权改革。因此，需要建立高度清晰的完整的、可操作的现代产权制度。对部分公立高校实行股份制有助于这种清晰的高等教育产权制度的建立。
2.我国农村土地改革及国有企业改革的成功经验可资借鉴。
中国的改革最先始于农村，整个20世纪，国家在确认了包产到户体制之后，农村已形成了农民自有资源的私产制度。而这种制度安排并不是国家单方面主动提供了一套执行和保护有效产权的系统，也不是农村社区和农户自己仅仅依靠村庄习俗或其他自费的安排，而是金国“中央—地方政府—农村社区—农户”之间一系列分步达成的交易，主要依靠尚未法制化的信息、沟通、谈判、讨价还价，特别是政府事实上的退出权。近年来，我国的国有企业改革也进入了攻坚阶段，国家在“抓大放小”方针的指导下，先是扩大企业自主权，进而是国家在除控制有关国民经济命脉的重点行业外，对国有大中型企业实行股份制改造，从而建立现代企业制度。现在，股份制改造正深入传统的政府绝对垄断的行业，特别是加入WTO后，会进一步加快这种进程。
如果说我国的国有企业股份制改造是在政府主导下进行的建立产权清晰的现代企业制度；而农村土地改革则更多的是在农户牵头，并最终形成事实上的自有资源的私产制度的话；那么，我国的公立高校的第二代改革完全有可能在政府监督保证下，更多的由市场微观经营主体—高校自发的进行教育股份制发行，最终国家也逐步通过法律等制度的建设来巩固的话，对我国的部分公立高校实行股份制改造是完全有可能取得成功的，并将会创造中国高教发展的又一个春天。
3.教育制度变迁是保证我国高教持续发展的根本动力。
关于制度，人们有不同的定义，“舒尔茨把制度定义为‘一种行为规则，这些行为规则涉及社会、政治及经济行为。’诺斯认为‘制度是由非正式约束、正式规则及其实施机制组成的规范体系。’”凡勃仑则认为，“制度实质上是人们的一般思想习惯，它是对外来环境压力（主要是经济力量）刺激的反应，因此，制度随着环境的变化而变化。思想习惯与制度成长，相辅相成。”这里，笔者认为，教育制度既包括各级各类教育教学组织或结构，也包括它们与外界社会之间形成的规范相互关系的规则 （正式法律规则），以及教育中的社会文化意识、教育思想、观念等（非正式约束）和教育的运行机制。
制度变迁理论认为，当建立一种新制度的收益大于为建立这一制度所付出的成本时，创立这种新制度将是有利可图的事情。“制度变迁是制度的替代、转换与交换过程。第一，作为替代过程是一种效益更高的制度替代原制度。第二，作为转换过程是一种更有效益的制度的生产过程。”[7]当下，我国原有的公立高等教育体制已显得与市场经济改革的要求和步伐格格不入，公立高校的教育效益低下。一些仅是转变运行机制的“转制”学校都取得了空前的成功，在没有国家投入的情况下，实现了国有教育资产的保值增值，满足了扩大的教育需求，也为其他高校的改革提供了宝贵的经验。此外，还有民办高等教育的成功经营，等等这些都使我国公立高教深层次的制度变迁是有很大的潜在效益的。当前，我国的计划经济正在向市场经济过渡，“向市场经济过渡，实际上是一个制度变迁的过程。”而在经济转轨过程中，“如何设计好一个制度是中国必须解决的最为紧要的根本问题。因为制度是经济增长的源泉。”因此，作为我国高等教育主体的公立高校理应适应经济市场化过渡的需要，以解放教育思想为突破口，政府放弃对公立高校的垄断，开拓教育市场，在教育投资机制多元化的基础上，以股份制为具体的实现形式，构建以完整的、科学的现代产权制度为基础的高等教育产权制度。并建立完善的、公平的、自由竞争的高等教育运行机制及其配套制度。
4.实施策略——渐进式的教育制度变迁。
中国为什么要实行渐进式的改革，根本原因在于，“中国推行市场经济制度，从根本上还缺乏一种与市场经济相协调的文化基础。而且，同一般的经济利益关系调整有所不同，社会文化意识的调整往往需要更长的时间和付出更大的努力。”长期以来，马克思主义的思想意识在人们头脑中根深蒂固，加之中华民族优良传统的集体意识以及我国基本的公有制经济制度，使我们不具备西方那样的开放的、自由的、个人英雄主义式的社会意识，所以以突出个人自由主义为中心的私有产权制度，在我国必然会面临一个漫长的演进过程，那种激进的“休克疗法”不适合我国的国情。
“渐进改革创造了世界瞩目的‘中国奇迹’，这个成就的取得受益于中国改革的渐进式路径选择及其进程中的制度变迁。”我国止在进行的高等教育市场化改革也应是一种渐进式的改革。国家宏观上的改革如此，学校内部的微观改革也如是。以笔者所在的沈阳师范大学为例，沈师的改革以资产置换为依托，在换建中吸引社会资金1.2亿元建设并管理南北两个生活区，这是对学校办学的后勤服务外围这一块的改革；沈师还与民营企业联合举办旅游管理学院，与国外高校联合举办国际商学院，以及与国内其他两家科研单位兴办的股份制科信软件学院；此外，还有银行贷款投承。可见，其改革已从边缘—后勤走向了中心—教学，所涉及产权制度也从古典单纯的私有制或公有制、合伙制向现代的股份制甚至是混合制转变，产权变迁也渐进地从古典走向现代形式。
5.政府主导下建立完善的、公平的、自由竞争的高教市场机制。
我国若要保持公立高等教育发展的可持续性，制度建立是关键所在，也就是说只有建立起具有明晰的现代产权制度与完善的、自由公正的市场运行机制的市场制度是关键所在。目前，在我国市场化程度还较低的公立高等教育领域，不仅要深化产权制度改革，同时也要完善市场机制。因为，在市场制度建设中，产权变革与市场机制建设是有机结合的，没有完善的市场交易和竞争机制，即使通过产权变革解决了高校经营管理者的内在激励问题，高校也不会取得好的经营业绩。所以，我国的公立高等教育市场制度建设只有在“政府以行政手段推进市场化进程”中推动整个公立高等教育向市场经济体制前进。而且政府这支“看得见的手”要顺应“看不见的手”运行的规律才能驾驭市场，只有谨慎地使用才能有效地发挥功用，只有知道哪里应该“无为”才能有所作为。
四、我国部分公立高校实行股份制存在的问题
1.法权虽未肯定，事实上却存在这样的办学模式；第四次修宪可望建立相关的法律制度保障。
虽然我国法律尚未明确规定公立高校可以实行股份制改造，但是，实际上，我国早就有部分公立高校开始了股份制改造的成功尝试，建立起了一些二级学院或分校区。既然《中共中央国务院关于深化教育改革，全面推进素质教育的决定》明确提出，“……继续鼓励社会、个人和企业投资办学和捐 （集）资办学”。那么这种新的办学模式我们就应该鼓励，并完善之，依法管理之。正如浙江省在《浙江省关于鼓励社会力量参与办学的若干规定》中第一条所明确：“积极鼓励社会力量以多种形式参与办学。只要符合国家有关法律、法规，有利于增加教育投入，有利于扩大教育规模、提高教育质量，有利于满足社会教育需求，各种办学形式都可以大胆尝试，积极探索。”而且这种制度也可能预期取得法律保障，十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》明确提出了要建立健全现代产权制度，建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度，保障所有市场主体的平等法律地位和发展权利。这就要求我们从产权结构的完善上保证所有制结构的完善。而将由第四次修宪所引起的一系列法律体系的修改和完善将有利于这一进程。
2.突破陈旧观念的束缚，股份制实际上是一种现代意义上的“公有制度”。
中共十五大报告充分肯定股份制，资本主义可以使用，社会主义也可以用。不能把股份制作为一种私有制看待，也不能把股份制等同于资本主义私有制。在判断股份制的社会性质上，不能以控股权为依据，而应以企业生产过程的实际状态为依据。股份制在法人产权的层次上是具有社会所有性质的，因而具有公有的性质。因此，“正如马克思所说，股份制是在资本主义框架下对资本所有制的扬弃。”我们一定要适应实践的发展，以实践来检验一切，自觉地把思想认识从那些不合时宜的观念、做法和体制的束缚中解放出来。用体制改革和机制创新去释放市场的巨大能量，用非传统的筹资手段去突破投入瓶颈的制约，实施“投资—体制—机制三位一体”战略，推动我国高等教育的发展。
3.资本寻利性与教育公益性之间的矛盾问题。
教育长期以来被人们看作是一种政府应该提供的福利事业，但是，随着国家教育财政政策及责任的缺位和人们支付能力的提高及对教育服务需求的空前高涨，教育的公益性越来越受到挑战。教育股份制这种人力资本与非人力资本的特别合约，既要考虑到教育的公益性，又要照顾资本的寻利性，因而不免处于两难之地，出现了教育公益性和资本寻利性的悖论：一方面，资本的寻利性导致生产者和经营者往往会自发地倾向于追求私益作为出发点和归宿点；另一方面，教育的价值基础又决定了教育从根本上说是培养人的一种社会活动，不是为了谋求经济利益，而是为了造福他人、社会乃至整个人类。因此，在实行教育股份制时，就是在保证现代企业制度中的股份制的运行规律在不违背教育规律的前提下，实现教育规律与经济规律的整合，教育文化与经济文化的融合。实现“自主办学、自律机制、法律保障、市场机制以及教育规律必须有机结合，缺一不可。”
4.股权结构问题。
股权结构包括谁持股及各持多少股和谁控股的问题。在股权折算时，不仅要考虑国有教育资源的有形资产，更要考虑国有高校的无形资产的股权，我国现行法律对品牌等无形资产在股份中的所占比例有上限的规定，这是不合时宜的。还应鼓励“知识与贡献参与分配”，即鼓励人力知识资本持股。此外，学生家长的学费及社会捐赠是否也要考虑它们的股权问题？学校的增值资产义如何处理？等等，这些都是有待进一步探讨的问题。另外，在实行教育股份制改造的部分公立高校中，国家是不是要持绝对大股以取得实际控制权？笔者认为，政党军事类、基础应用等特殊教育类国家应绝对控股，师范类、工程技术类等国家相对控股，职业类等减少持股或退出。此外，还要考虑是否对股权所有者给予完整的、没有残缺的产权的问题。
5.人力知识资本的量化问题。
“人本身具有经济价值，是一个早就被发现的真理。”这种价值集中体现在人力资本上。广大高校经营管理者和教职员工在高校发展的中，应拥有最基本的人力资本产权，包括完整的权能、权责和权益。然而，人力资本的量化却是个难题，它不像物质、金融货币资本那样，可以按资金的投入多少来决定其股份。这有待于经营管理者市场的建立和完善，即便如此，也只能定性地评价，而不能定量的测量。知识资本作为人力资本的核心，也面临着同样的问题。
在高等教育创新中，我们要做到：“观念创新，制度创新，实践创新。观念创新是先导，制度创新是根本，实践创新是支撑。”通过解放思想，建立以股份制为实现形式的现代教育产权制度，并在实践中加强其运行机制的建设。作为一种制度性创新的教育股份制将是对我国公立高等教育发展的制度性贡献，也将必定产生可观的教育经济社会效益，促进我国公立高校在市场化转轨中的持续发展。
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