非户籍常住人口子女义务教育权的应然与实然，本文主要内容关键词为：户籍论文,义务教育论文,子女论文,常住人口论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G40—011.8 文献标识码：A 文章编号：1004—633X（2006）02—0024—04
20世纪90年代以来，我国非户籍常住人口子女就学问题日益成为义务教育中的最大难题。针对我国“一些大城市流动人口的学龄儿童的入学率仅为94％”[1] 的严峻事实，本文将从教育法学与政策学的角度，在分析非户籍常住人口子女义务教育权之应然性的前提下，着重从政策与立法层面探讨如何保障非户籍常住人口子女接受义务教育的实然性问题。
一、国民受教育权：“人之为人应得”与宪法赋予的权益
公民受教育权是“人之为人应得”的我国公民的重要宪法权利。公民受教育权利的基本涵义指公民作为权利主体依照法律、法规的规定具有的接受教育的能力或资格。受教育权具有天赋人权的性质，是人与生俱来的权利。受教育权作为社会之人的生活与发展的重要权利，它保障着人人应获得教育的可能性的实现，是人的生存方式的本质规定。
为充分保障我国公民受教育的权利，《中华人民共和国宪法》对我国公民享有的权利和义务作了具体化规定。为全面落实我国公民的受教育权利，我国于1995年颁布了《中华人民共和国教育法》，该法第9条规定：“公民不分民族、种族、性别、职业、财产状况、宗教信仰等，依法享有平等的受教育的机会。”作为一项宪法性质的法定权利，受教育权利是指公民作为权利主体依照法律、法规的规定，可要求他人为其受教育而做出一定行为或履行一定义务的权利。从现代宪政的基本原理出发，公民的受教育权是现代国家应当承担绝对保障责任的宪法权利。我国宪法第19条规定：“国家发展社会主义教育事业，提高全国人民的科学文化水平。”受教育权作为一项基本人权，它内在要求国家为之提供均等的受教育的条件和受教育的机会。《教育法》第18条载明：“各级人民政府采取各种措施保障适龄儿童、少年就学。”《中华人民共和国义务教育法》第4条言明：“国家、社会、 学校和家庭依法保障适龄儿童、少年接受义务教育的权利。”从这些法律规定中不难归纳出，受教育权利的相对方主要是国家等。
就公民受教育权而言，作为一项法律权利，必然意味着国家作为义务主体有为受教育者提供教育场所、学习设施、充足师资等义务，而且是“国家必须积极履行”的义务。义务教育是我国的一项基本国策，也是一项重要的法律制度。为了保证义务教育的可靠性，儿童有受教育的要求权，儿童有权要求国家为其充分接受教育，提供充足的包括物质和制度在内的各种条件。义务教育是国家不可推卸的责任，公共教育系统应成为主要的解决渠道。我国《教育法》、《义务教育法》的颁布，基本保障了适龄儿童少年接受义务教育的权益，但对于如何解决处于特殊群体中的非户籍常住人口子女义务教育问题显得比较棘手。
二、人人享有平等的接受教育机会：公平、和谐社会的要求与表征
中国共产党的十六大报告《全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面》中关于全面建设小康社会的目标中，明确提出：“人民享有接受良好教育的机会。”普及和完善非户籍常住人口子女义务教育权，是国家应尽的义务，是全面建设小康社会与和谐社会的题中应有之义。
社会公平是现代社会的重要理念。教育公平是和谐社会的基石，“没有教育公平，便没有和谐社会”。体现教育公平，必须体现机会平等。公民受教育的机会平等，是世界各国现代教育法所普遍维护的一条重要原则之一。公民受教育的机会平等，既是教育权的社会权利属性的要求，又是受教育权的权利平等要求。立足于我国现阶段教育发展的不平衡，追求过程公平与结果公平还需做长期的不懈努力，但保证每个人有相同的享受义务教育的机会是完全应当做到的，也是国家和各级政府应为之奋斗的。平等的、高水平的义务教育是通向广泛的社会公正、社会和谐发展的重要途径。建立非户籍常住人口子女教育的保障制度应提到我国教育发展的重要议事日程。
城市化是国家发展的一项战略选择，而国家一旦选择了城市化的发展战略，也就意味着农村剩余劳动力必然要涌入城市，他们向城市的第二、三产业提供了较低成本的劳动力，他们是城市建设的劳动者、地方经济发展的推动者。他们的子女理应享受与流入地儿童少年同等接受义务教育的“国民待遇”。非户籍常住人口子女的父母是流入地的纳税人，他们所交纳的税费一部分已经用于他们流入地的义务教育，所以他们的孩子也有权在流入地享受义务教育。
受教育权是社会公正的政治“显示器”。“教育不平等是最大的不平等。”如果公民的受教育机会保持平等，将有利于调节和缩小社会贫富的差距。国家是实施义务教育的主体，国家不能将非户籍常住人口子女教育责任推卸给地方政府，也不应采取放任自流的态度，将义务教育的责任推向市场。特别是在当前，在社会分化还有可能扩大的情况下，政府应当更多地关注弱势群体的利益及其应享有的受教育权利。在义务教育阶段，应当更多地体现实质上的社会公平，使人人都能接受一种条件相同的教育。
教育的不公平，是社会合理流动的最大障碍，要想人们在社会流动中实现公平正义，最根本的是要实现教育公平。解决好非户籍常住人口子女教育就学的问题，涉及到整个社会流动机制的形成，对于维护社会主义公民所应享有的正当权益提出了严峻挑战，关系到整个国家的经济发展与社会的长治久安。如何保障非户籍常住人口子女接受义务教育的基本权益，已经成为社会转型时期难以回避的综合性社会问题。
三、相继出台的教育法律法规：事实上构成了一对二律背反
我国在1992年制定《中华人民共和国义务教育法实施细则》（以下简称《实施细则》）时考虑到了初见端倪的非户籍常住人口子女就学问题，为此《实施细则》第14条规定：“适龄儿童、少年到非户籍所在地接受义务教育的，经户籍所在地的县级教育主管部门或者乡级人民政府批准，可以按照居住地人民政府的有关规定申请借读。”以上规定的出台，有其特殊的时代背景，当时流动人口的数量相对现在规模较小，流入地基本能满足非当地户籍儿童少年在公办学校借读需求，所以非户籍常住人口子女就学难的问题没有凸显出来。
20世纪90年代中期以来，大量的劳动力富余人员进城务工，带来的连锁反应之一就是他们的子女跟随他们进城，而他们的子女大多处于接受义务教育阶段。1986年颁布的《义务教育法》规定适龄儿童以在户籍所在地就近入学为主。随着浩浩荡荡的非户籍常住人口子女在流入地的涌现，国家意识到了《义务教育法》中规定的适龄儿童以在户籍所在地就近入学为主的局限性，为此，1998年原国家教委、公安部联合颁布了《流动儿童少年就学暂行办法》，其中第4 条规定：“流入地人民政府应为流动儿童少年创造条件，提供接受义务教育的机会。流入地教育行政部门应具体承担流动儿童少年义务教育的职责。”为加强流入地与流出地政府之间的联系与合作，第5 条规定：“流动儿童少年常住户籍所在地人民政府和流入地政府要相互配合，加强联系，共同做好流动儿童少年义务教育工作。”仅从这两条规定来看，流入地政府与流出地政府的各自职责是模糊的，如何“相互配合”要求不明。实际上，现阶段流入地与流出地政府之间联系合作较少，没有相应的中介机构进行“牵线搭桥”，流出地政府与流入地政府长期以来各执一词，难以协调。
第7条还规定：“流动儿童少年就学，以在流入地全日制公办中小学借读为主。”2001年国务院颁布的《国务院关于基础教育改革与发展的决定》以及2002年国务院办公厅转发六部委《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》明确规定，以流入地区政府管理为主。2003年9月， 国务院召开全国农村教育工作会议，再次强调了以“两个为主”的方式解决进城务工就业农民子女接受义务教育问题。尽管国家再三强调了“两个为主”，但由于我国义务教育实行的是“义务教育事业，在国务院领导下，实行地方负责、分级管理”的办学模式，决定了教育经费主要由地方负责。非户籍常住人口子女因为没有流入地户籍，所以他们无法享受由流入地政府财政负担的教育“人头费”，而流出地政府也不可能将流出儿童少年应享受的义务教育经费划拨至流入地政府，由此带来了户籍与学籍、法定经费与专项经费等一系列相关问题。
由于非户籍人口的不断持续增长，流入地普遍面临教育资源相对不足、具体政策不配套、管理机制不健全等实际困难，而我国仅在现有的法律法规和政策框架下强调保障非户籍常住人口子女义务教育权利，仅仅从“应然”上强调流入地政府的责任，是难以解决当前非户籍常住人口子女就学问题的。一言以蔽之，现行的法律法规缺乏政策的有效性与长效保障机制。在我国由于长期存在“重实体法轻程序法”的倾向，所以实体法还需要与之配套的程序法作保障才能发挥它应有的作用。
四、非户籍常住人口子女义务教育权：政策与立法建议
非户籍常住人口子女义务教育问题，是社会转型期各种社会问题在教育层面的并发症。表面上看，造成非户籍常住人口子女不能平等地接受义务教育的根源是户籍制度和教育拨款制度；从深层次来看，非户籍常住人口子女的受教育问题反映了社会转型时期二元经济结构解体与二元社会结构、教育结构调整的滞后性之间的矛盾。现行的义务教育体制钳制了非户籍常住人口子女应享受与当地儿童少年相同的接受义务教育的权利。
户籍制度的改革是一个复杂的社会系统工程，尤其是大城市的户籍改革将是一个逐步推进的长期过程。然而非户籍常住人口子女接受义务教育是刻不容缓的大事。我们不能寄希望于户籍制度的改革来保障非户籍常住人口子女义务教育权。所以，在户籍制度尚存的前提下，通过法制建设、政策配套和财政筹措制度等其他方式，促进和保障非户籍常住人口子女就学的问题显得迫切和重要。
第一，解决非户籍常住人口子女的义务教育问题，实际上是解决两种体制在转型时期中如何并存和协调的问题。非户籍常住人口子女的义务教育政策必须与国家整体发展、人口流动政策相一致，必须放在我国城市化进程的大背景中，与农村剩余劳动力转移、户籍制度改革、完善社会保障体系、城市发展规划管理等结合起来综合考虑。对于政府允许流动的人口，政府要承担并保护他们合法的权益，包括他们子女在流入地学校享受与户籍居民同等的受教育权利。提高非户籍常住人口子女受教育水平，最大得益者是国家，是全社会。普及和完善非户籍常住人口子女义务教育权，应站在有利于国家发展的战略高度，进行观念和制度创新。
党中央提出要构建社会主义和谐社会，教育作为实现和谐社会的基础和重要保障，应该把教育的公平性作为制定教育政策的出发点和重要目标，完善和改进一些已经不合时宜的政策。立足于当前，要重视教育立法与教育发展战略规划，修订和完善《义务教育法》，中央和地方应抓紧制定保障非户籍常住人口子女义务教育权可行性高的政策法规，要求国家从立法上——包括实体法和程序法两方面，完善教育权利的保障和监督机制。明确中央、地方各级政府对义务教育的法定职责，逐步建立符合社会主义市场经济体制和政府公共财政体制的教育分担与补偿机制。
第二，“许多人认为，受教育权利的平等不仅要从行政上、财政上加以保证，更要从法律制度上加以保障。”[2] 鉴于当下非户籍常住人口子女就学的现状以及现行法律法规解决这一棘手问题的滞后性，教育立法已刻不容缓。就受教育权而言，如果没有立法机关对受教育权的内涵外延、保障的标准和措施、实施的方法和步骤等问题加以明确，宪法规定的受教育权就很难实现。为此，在立法的过程中，应突出考虑如何对待他们的受教育权利、资金的筹措、政府间教育责任的界定与划分。在立法的构思上要勇于创新。
综观世界各国普及义务教育的做法，可以归纳出以下几个共同特征：第一，推行义务教育的基础是教育立法，义务教育具有强制性；第二，推行义务教育的重要条件是免费入学，所需费用均由国家及社会承担；第三，义务教育阶段推行教育机会均等，即每一个适龄儿童和少年不分性别、民族、种族和地区，也不论家庭经济情况，都有平等接受等质量的初等教育的权利[3]。促进教育公平，保障弱势群体受教育的权利，必须建立在现代教育的法制基础上。我国的义务教育法是在1986年制定的，距今已经有了19载，在这19年中，社会、文化、政治、教育都发生了翻天覆地的变化，特别是社会主义市场经济的建立与完善的过程中与社会转型期中出现了许多新问题，使《义务教育法》不能完全适应时代的需要。非户籍常住人口子女就学问题是现行的《义务教育法》在制定时没能预见到的。现行的《义务教育法》第8条规定，“义务教育事业，在国务院领导下，实行地方负责，分级管理”， 但未把社会转型时期出现的非户籍常住人口子女接受义务教育纳入到哪一级负责的法律框架内。为保障非户籍常住人口子女接受义务教育，为此，我们建议，在《义务教育法》里修改有关实施义务教育主体的相关条款，或增加有关保障非户籍常住人口子女接受义务教育的专门条款。
作为国家教育部门规章的《流动儿童就学暂行办法》（以下简称《暂行办法》），为解决非户籍常住人口子女接受义务教育问题，强调了“两个为主”，但从法律的层级来看，显然是不够高的。“两个为主”是与《义务教育法》中规定的“地方负责，分级管理”是相悖的。对于流入地政府来讲，“两个为主”只有义务接受非户籍常住人口子女接受义务教育，但无国家财政的拨款，流入地遇到了经费障碍、资源短缺等现实问题。强调了“两个为主”，流出地政府是否也有责任？《暂行办法》回避了这个不得不回答的问题。1998年《暂行办法》的出台，起到了一些应急的作用，但还远远不能解决现实与今后实践中的诸多问题。针对《暂行办法》中存在的问题，当务之急就是要尽快出台一部专门规范非户籍常住人口子女接受义务教育的法律，针对实现“两个为主”面临的问题，对“两个为主”的政策进行一些修正。
“义务教育作为一种具有‘溢出’效应的准公共物品，对于责任者来说，应该建立起从中央到地方的多层级的责任体系，而不是仅仅明确交给地方。”[4] 要通过制定专门的政策法规，进一步明确中央政府、流入地、流出地政府各自的具体职责，中央政府应主动承担其相应的责任，并对流入地、流出地政府的相互协调承担责任，要形成一个中央政府主导、流入地和流出地政府为“两翼”、各自责、权、利明晰的管理体制。强化流入地政府保障非户籍常住人口子女就学的管理责任，要求流入地政府把非户籍常住人口子女受义务教育的权益真正纳入本地正常的教育规划与教育业务管理体系，加强流入地教育主管部门与相关职能部门的配合，明确各成员单位的职责和分工，使各部门在解决非户籍常住人口子女就学问题上相互配合，齐抓共管。流出地政府也要变被动为主动，可采取到集中地区举办学校、异地委托办学、合作办学等形式，努力探索流出地政府与流入地政府合作的新模式。
借鉴世界先进发达国家教育管理分权的有益经验，考虑我国教育发展极不平衡的特点，我们更应因地制宜加强地方教育法规的完善与制定，进一步制定完善非户籍常住人口子女接受义务教育的法规、政策、条例，使非户籍常住人口子女教育工作有法可依、有章可循。通过地方立法形式，建立监督和奖惩制度，督促政府、社会及非户籍常住人口子女家庭认真履行非户籍常住人口子女接受义务教育的义务。在当下，着眼于《义务教育法》留给地方政府实施义务教育地方立法的空间，按照国家“两个为主”的政策和考虑我国各地的差异性，非户籍常住人口子女教育地方立法具有其合法性、必要性和可能性。2004年江苏省教育厅出台了《关于进一部做好流动人口子女教育工作意见》，明确规定：“从2004年新学年起，进城务工就业的农民子女在流入地接受义务教育，到教育行政部门制定的公办中小学就读，其所负担的学校收费项目和标准与当地学生一视同仁，除按照国家和省规定收取杂费、课本费和住宿费外，一律不得收取借读费、择校费。”随后，天津、上海、浙江、陕西、辽宁等地也制定了对进城务工就业的农民子女接受义务教育收费与当地学生一视同仁的政策。
第三，建立中央财政对非户籍常住人口子女义务教育的转移支付制度。举办义务教育是国家的义务，按照《义务教育法》的规定，政府应该而且必须为每一名适龄儿童提供免费的义务教育。以公共财政满足义务教育的发展需要是政府的基本职责。“按照美国经济学家费里德曼的观点，政府的职能主要有四：一是提供国防与外交，二是提供公共产品，三是弥补市场失灵，四是为社会弱势群体提供基本保障。”义务教育主要属于公共产品，其经费应纳入国家财政预算，由国家负担。“从世界范围看，各国教育经费的来源均是多元的，但在义务教育的投入上，各国表现出共同特点，即政府公共投入构成义务教育经费的绝对来源。”[5] 在欧洲多数国家，中央政府负担基础教育经费的比例一般达50％以上，有的高达90％。鉴于我国是“分级办学，分级管理”体制和“实施义务教育所需事业费用和基本建设投资，由国务院和地方人民政府负责筹措”的实际，为彻底保障非户籍常住人口子女接受义务教育所需的经费，我们建议设立专项的教育经费预算，国家考虑列出专项经费，划拨给非户籍常住人口密集的省区，以帮助解决费用缺口问题。
我国教育财政支付主要包括中央政府和地方政府对下级政府的教育财政专项补贴。要通过国家立法，建立和完善政府公共财政体制，明确中央、流入地政府、流出地政府在非户籍常住人口子女接受义务教育中的财政责任，建立稳定的机制，实现分层供给，使经费投入规范化、制度化和法制化。建立规范的中央财政对地方的转移支付制度，中央和省级政府是转移支付的主体。我们建议，中央财政拿60％，流入地政府拿30％，流出地政府拿10％。通过强化中央宏观调控的手段，把流出地经费转移支付到流入地。流出地政府要按照外流人口的数量和去向，按照一定的比例向各流入地转移支付。
《义务教育法》第10条规定：“国家设立助学金，帮助贫困学生就学。”为此，建议国家拨出专项资金，减免非户籍常住人口子女借读费。各级政府要加大力度对流入地接受非户籍常住人口子女就学的各类学校予以资金补贴。对就读公立学校的非户籍常住人口子女，凡符合当地区县（市）家庭经济困难学生标准，经相关部门证明应按当地同类学生享受“两免一补”（免费提供教科书和免交学杂费，补助寄宿生的生活费）政策待遇。借鉴欧美通行的企业“社会责任道德标准”，可以根据进城务工人员对城市的贡献重新统计GDP， 按照一定的比例提取专项经费用于解决非户籍常住人口子女受教育的问题。总之，要建立起以国家投入为主体、流入地政府为主渠道、国家和各级政府专项资助以及社会捐助等为副渠道的经费筹措体制。