转移支付的区域分配及其对财政收入差异的调节效果，本文主要内容关键词为：财政收入论文,其对论文,转移支付论文,差异论文,分配论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F812.41 文献标识码：A 文章编号：1002-8102(2013)12-0047-10
由于欠发达地区政府入不敷出，基础设施严重不足，诸如教育、医疗、就业、社会保障等公共服务能力与发达地区存在较大差距，为了实现公共支出和基本公共服务水平的均等化，增强可用财力，转移支付成为中央政府缩小区域财政收入差异的常用政策工具之一。也就是说，各地区尽管在财政收入上存在较大差距，但是应当提供大体相当的基本公共服务。在实践上，大多数国家，尤其是发展中国家，中央政府常采用转移支付来弥补区域间财政能力的差异，实现基本公共服务水平的均等化。我国各区域在资源禀赋、区位条件、经济基础、财政能力等方面都存在很大差异。因此，在1994年分税制基础上，我国建立了转移支付制度。但是，我国转移支付对缩小区域财政收入差异有没有作用？调节效果有多大？国内外学者进行了大量的相关研究。
大部分研究旨在探讨转移支付对省际财政收入差异的调节效果，使用的指标包括基尼系数、变异系数和标准差系数。从实证研究来看，关于中国转移支付对省际财政收入差异的调节效果并无一致的可靠结论。部分学者认为转移支付基本没有均衡财政收入的效果。曾军平(2000)计算了1994-1997年转移支付前后人均财政收入和支出的基尼系数及变异系数，发现除了1997年外，中央对地方的转移支付加大了省际间人均财政收入的差距。刘溶沧和焦国华(2002)运用1988-1999年的省级数据，比较了人均财政收入和支出的变异系数，指出转移支付后省际间财政能力差异没有明显变化。Dabla-Norris(2005)对中国改革开放以来20多年政府间的财政关系演变进行了分析，指出现行体制中转移支付对省际财政差异的平衡效应有限。
但也有学者认为转移支付对财政收入差异有一定的调节效果。曹俊文和罗良清(2006)比较了1996-2003年省际、三大区域内部和三大区域之间财政收入和支出的标准差系数，认为转移支付在缩小省际间和三大区域间的财力差距上起到了一定作用，但扩大了中部和西部地区内部的财力差距。刘亮(2007)运用变异系数分析了1997-2003年省际财力的不平等性，发现转移支付前后人均财政收入的变异系数之差呈现越来越大的态势，转移支付在一定程度上弥补了各省之间人均财政收入的差距，且调节作用在增加。江庆(2007)通过比较1994-2003年转移支付前后我国东、中、西三大区域内部和省际间财政能力的标准差和变异系数后发现，从人均财政收入角度看，我国转移支付明显缩小了区域间与省际间的财力差距，但从人均财政支出角度看，转移支付效果不理想；从县级财政看，转移支付不仅没有起到缩小县级财政差异的作用，反而起到逆向调节的作用。
Moisio(2002)的研究证实，转移支付效应在不同类型地区和不同类型项目上存在较大差异。而目前已有研究在我国转移支付对东、中、西三大区域内部和区域间财政收入差异的调节效果上关注太少，本文将对其进行重点分析。本文余下部分安排如下：第二部分介绍分析方法和相关数据源；第三部分构造转移支付的效果系数，探讨2003-2011年中央转移支付对区域财政收入差异的调节效果；第四部分运用秩和检验对转移支付的区域分配结构进行评价，并采用转移份额法分析区域分配的影响因素；第五部分是结论与政策建议。
二、分析方法与数据
本文采用基尼系数作为评价区域间人均财政收入差异的指标。在计算区域间人均财政收入的基尼系数时，按各地区户籍人口比重对人口指标进行加权，测算方法如下：
秩和检验(Rank Sum Test)是用秩和作为统计量进行假设检验的非参统计方法。秩和检验不依赖于总体分布的具体形式，也不对参数进行估计或检验，其最大的优点就是无严格的条件限制，使用简便，易于理解和掌握，故应用范围较广。但对适宜参数统计的资料，若采用秩和检验，常常会损失部分信息，降低检验准确性。秩和检验类型分为四种，一是对两个相关样本(也称配对样本)的检验，二是对两个独立样本的检验，三是对多个独立样本的检验，四是对多个相关样本的检验。Wilcoxon(1945)首先提出了比较两个总体分布函数是否相同的秩和检验法，包括用于配对样本的Wilcoxon符号秩和检验(Wilcoxon Signed Ranks Test)和用于两个独立样本的Wilcoxon秩和检验(Wilcoxon Rank Sum Test)，也叫Mann-Whitney检验。本文将采用Wilcoxon符号秩和检验来讨论人均本级财政收入和人均转移支付的分布是否存在差异，从而判断转移支付的区域分配结构是否合理。
一个国家对某个子区域的财政支持往往体现在转移支付的投入力度、税收减免力度等方面，这些政策扶持是影响该区域财政能力的因素之一，也是影响区域间财政收入差异的重要原因。转移份额分析(Shift-share Analysis)是一种区位分析方法，使用简便，容易理解，只需要有限的数据(魏后凯，2006)，自20世纪60年代以来在比较国家或区域间的经济增长差异、就业增长差异、政策效果差异等方面得到了广泛应用。但该方法也遭到了一些学者的批评，如转移份额法将区域的经济或就业增长归因于某一特殊因素，无疑排除了其他可能造成影响的因素(魏后凯，2006)；转移份额法的分析结果随特殊因素的设定不同而不同，举例来说，若模型设定区域的经济增长差异来自于产业结构，那么产业分类体系的不同对各区域经济增长的影响就不同，计算结果也就大不相同。①该方法的理论模型最初由Creamer(1943)提出，后经许多学者(Stillwell，1970；Casler，1989；Hoppes，1994等)逐步完善并拓展。Mackay(1969)利用转移份额法研究就业增长差异，他将区域就业增长率分解为三个部分，一是区域在全国就业增长中的份额，二是区域特殊的产业结构对总体就业增长的贡献，三是其他所有因素的综合影响，②
魏后凯(2006)也运用转移份额法研究区域制造业的增长差异，将区域制造业增长分为全国份额、产业结构份额和竞争份额。本文将按照这种分析思路，将各区域人均转移支付增长率分为全国份额、财政努力份额和特有份额，用以讨论目前我国转移支付区域分配的主要影响因素。全国份额是指全国人均转移支付增加对各区域人均转移支付增加的贡献，用符号
表示。财政努力的内涵包括区域的市场化程度、整体经济效益、税收征管积极性和效率等方面。财政努力份额主要是指各区域不同的财政努力度会带来不同的转移支付增长，是区域内部各省(区市)人均转移支付按照全国增长率变化的区域人均增长，即该区域的预期增长与全国增长率之差，即
。特有份额为国家对某区域的政策倾向(如扶持民族地区)、突发自然灾害等其它各种因素的综合影响，是该区域特有的，等于区域转移支付的增长
与预期增长
之间的差异。用公式表示即：
本文的区域是指东、中、西部三大区域，③在计算转移支付效果时，考虑了转移支付对省际差异、东中西内部差异和东中西部间差异的调节效果，以期得到更加全面的结论。转移支付前的财政收入指本级财政收入，转移支付后的财政收入包括本级财政收入和转移支付④。广义的转移支付包括一般转移支付、专项转移支付和税收返还，狭义的转移支付不包括税收返还，本文涉及的转移支付是指前者。除特殊说明外，本文相关数据均来自2004-2012年《中国统计年鉴》和《中国财政年鉴》。
三、转移支付的区域分配及其调节效果
(一)转移支付结构和区域分配总体情况
从表1我们可以看到，2003-2011年中央对地方的一般性转移支付、专项转移支付和税收返还都不断增加，分别从2208.17亿元、2424.75亿元、3425.27亿元增加到18311.34亿元、16569.99亿元和5039.88亿元，年均增长率分别达到30.27%、27.15%和4.95%，可见一般性转移支付的增长速度大于专项转移支付，且远远超过税收返还。另外，一般性转移支付和专项转移支付的占比呈不断上升趋势，分别从27.40%、30.09%增加到45.87%、41.51%，各增加了18个百分点和11个百分点。并且，它们上升的幅度在交替变化，2003年、2004年、2008-2010年，专项转移支付的份额多于一般性转移支付，但不超过6个百分点；而2005-2007年，一般性转移支付份额多于专项转移支付，到最近的2011年也是如此，但不超过5个百分点。相反，税收返还的占比从42.51%下降到12.62%，下降了近30个百分点。对比2003年和2011年，2003年转移支付以税收返还为主，占了总量的近1/2，一般性转移支付和专项转移支付几乎平分秋色，专项转移支付略高；到2011年，税收返还仅占转移支付总量的12.62%，一般性和专项转移支付占到了总量的近90%。足以证明，中央对地方的转移支付结构在发生较大变化，中央在不断加大更具财力均衡能力的地方一般性转移支付和专项转移支付的比例，同时在减轻地方税负，从而缩小反映地方既得利益的税收返还份额。
图 2003-2011年各区域转移支付额及其占比
从转移支付的区域分配来看(见上图)，2008年以前，三大区域的转移支付份额变化较为显著，特别是东部和西部。2008年开始，变化趋于平缓，形成了相对稳定的分配份额：东部占25%以上，中部占近35%，西部占40%左右。2003-2011年，东部的转移支付份额大幅度缩小，从近40%减少到30%以下，减少了大概10个百分点；中部和西部的转移支付份额相应增加，分别从30%和33%增加到34%和40%，分别增加4个和7个百分点，而且，2005年后西部的份额都大于东部。说明我国的区域扶持政策发生了改变，以西部大开发和中部崛起为契机，近年来中央对西部和中部地区加大了转移支付力度，西部的转移支付从2003年的2676.96亿元增加到2011年的16626.88亿元，增加了13949.92亿元，年均增长率25.65%，中部的转移支付从2003年的2388.99亿元增加到2011年的14120.41亿元，增加了117 31.42亿元，年均增长率也达到24.87%。相比之下，东部的转移支付年均增长率仅为18.04%。
从表2来看，人均转移支付增长速度从快到慢依次是西部、中部和东部。东部人均转移支付从2003年的599.32元增加到2011年的2033.7元，增加了超过1400元；中部从不到600元增加到3300多元，增加近3000元；西部从不到750元增加到近4600元，净增加3846.61元。从区域内部各省来看，东部人均转移支付增加最多的是海南，增加了近4000元，增加最少的是广东，不到760元；中部各省差异不大，除吉林、黑龙江略高之外，其余六省增加额从2200元到2800元不等；西部人均转移支付增加最多的是西藏，增加了1.86万元，最少的是四川，仅增加2800多元。
(二)转移支付对区域财政收入差异的调节效果
构造效果系数
分别为转移支付前和转移支付后的区域间人均财政收入基尼系数，若U＞1，说明转移支付缩小了区域差异，且值越大效果越好；U=1，说明转移支付几乎没有调节效果；0＜U＜1，说明转移支付对财政收入差异起到了逆向调节作用，扩大了区域差异，值越小扩大得越多。运用公式(1)，可得到以下计算结果。
从表3可以看出，2003-2011年，转移支付对缩小区域财政收入差异起到了较明显的调节作用。系数U呈不断扩大趋势，说明效果越来越好。首先，转移支付大大缩小了东中西部间的财政收入差异，效果系数从2003年的1.7723增加到2011年的3.2968，增加了近1倍。这主要是由于从1999年提出西部大开发以来，我国的区域经济政策从原来的促进东部倾斜发展转变为促进各区域协调发展，而财政支持是其中一个重要部分，对落后地区转移支付的增加必然带来东中西部间财政收入差异的缩小。转移支付对省际财政收入差异的调节效果较前者小，但每年效果系数都在1.5以上，并且从2003年的1.5257增加到2011年的1.6849，呈现出缓慢增加的趋势。转移支付对东部财政收入差异的调节效果变化较为平缓，年均增长率为1.5%，从绝对值比较，均高于中部和西部的调节效果。1978年以来，东部一直是我国政策扶持的重点区域，经过20多年的发展，内部差异逐渐缩小，转移支付效果的变化越来越小是可以预见的。相较于中西部，东部的财政收入差异更大，但适当的转移支付对差异的调节效果却更为显著。2006-2011年，中部的转移支付效果系数接近于1，说明转移支付对中部的财政收入差异几乎没有影响，而在此之前，效果系数都小于1，可见转移支付的调节作用是逆向的。2007年之前，转移支付反而加大了西部的财政收入差异，可以看出，在西部大开发前期，尽管中央对西部落后地区拨付了大量转移支付，但由于西部各省的区域差异较大，且西部地区整体平均税负较高，而税收返还在转移支付中的比重很大，导致转移支付的实际效果与预期相反。
从以上分析可以得出，总体来说转移支付的确起到了缩小区域财政收入差异的作用，并且这种作用呈扩大趋势。但在2008年之前的大部分年份，转移支付对中部和西部内部的财政收入差异几乎没有调节效果。那么，目前转移支付的区域分配结构是否合理？如果要优化区域分配结构，哪些影响因素是最主要的？下面我们将分两部分进行讨论。
四、对转移支付区域分配结构的评价和优化
(一)本级财政收入和转移支付的秩和检验
在转移支付的地区分配上，多数国家以因素法客观确定。德国分别制定了计算财政平衡指数和各州财政能力的指数公式，根据二者的相对大小决定各州的转移支付数额。我们知道，转移支付的作用是平衡地区财政能力，促进基本公共服务均等化。从这个意义上讲，基本公共服务均等化意味着每个公民获得的基本公共服务应该是相等的，即人均的基本公共支出应该相等，为达到收支平衡，转移支付后的人均财政收入就应当大致相等。换句话说，对人均本级财政收入多的区域应该减少转移支付，而对人均本级财政收入少的区域应该增加转移支付。那么，目前我国转移支付的区域分配结构是否合理呢？
显然，无论是全国，还是东、中、西部，所有统计量的P值都大于0.05，可以判断人均本级财政收入与人均转移支付的分布在很大程度上是无差异的，也就是说，平均来看财政收入多的地方转移支付反而多，财政收入少的地方转移支付反而少！这与转移支付解决财政失衡、平衡经济发展水平的基本功用偏离较大。另外，东部和中部的P值几乎都大于全国和西部，说明这两个区域本级财政收入和转移支付的分布函数无差异态势比起全国和西部更为显著。从纵向来看，全国和东部的这种态势在逐渐减小，中部虽然波动较大，但总体来说仍呈下降趋势，西部的这种态势反而在增大。
为什么会产生这样的结果呢？从我国的转移支付制度来看，税收返还是按照上年度的返还数与税收增值率确定的，且2006年之前所占比例都远高于一般性转移支付和专项转移支付。另外，一般性转移支付和专项转移支付的确定在很大程度上都依赖于财政支出，即财政缺口越大转移支付越多。这就导致了这样一种情况，某些财政收入多且财政缺口大的经济发达地区转移支付多，而某些财政收入少且缺口较小的经济落后地区转移支付反而少。从基本数据来看，2011年京、津、沪和辽宁的人均本级财政收入在东部分别位列第1、3、2、5，但其人均转移支付仍位列前6。相反，本级财政收入最少的山东和河北，人均转移支付仅为1782.62元和2532.25元，在东部11省(市)中仅位列第8和第5。中部各省之间的人均本级财政收入差异相对不明显，该区域的转移支付量也基本相当，因此两者的分布也几乎无差异。与东部相似，西部各省(区市)中，内蒙古、宁夏、新疆、青海的人均本级财政收入排在第1、4、5、6，其人均转移支付也分别排在5、3、4、2。然而，人均本级财政收入位列倒数第3、4、5的广西、贵州和云南，人均转移支付却位列倒数第2、6、3。尽管本级财政收入最少的西藏和甘肃人均转移支付排在第1和第6，达到近29000元，本级财政收入较多的重庆其转移支付接近3900元，但仍然改变不了本级财政收入与转移支付分布无差异的平均态势。
以上分析为转移支付的区域分配提供了一些启示，虽然目前转移支付的区域分配能够缩小财政收入差异，但是分配结构有待优化。由于一般性转移支付和专项转移支付的确定在很大程度上依赖于财政支出，导致部分转移支付流向了一些财政收入多且财政缺口大的经济发达地区。东、中、西部都存在人均本级财政收入多而转移支付也多，财政收入少而转移支付反而少的省份。尽管东部的本级财政收入和转移支付分布无差异的态势在减弱，但比起其他区域它的P值仍然较大，应继续重点调整其转移支付的地区分配。虽然西部的这种态势较东、中部弱，但近几年却在加强，因此也不能忽视其转移支付的合理分配。
(二)转移支付区域分配的影响因素
既然转移支付的区域分配结构有待优化，我们应该明确影响转移支付区域分配的主要因素。我国的转移支付制度中，税收返还是按照上年度的返还数与税收增值率确定的，一般性转移支付是由标准财政缺口和转移支付系数决定，专项转移支付是中央政府根据地方实际情况按项目确定的转移支付形式。各区域转移支付的确定受到全国经济增长态势、自身财政努力、自然条件、突发事件、政策倾向等一系列因素的影响。为了明确这些因素对转移支付区域分配的影响大小和趋势，我们利用转移份额法做进一步分析。
按照公式(2)，我们计算了各区域人均转移支付增长率的全国份额、财政努力份额和特有份额，结果如表5。
从表5可以看出，全国份额在各区域人均转移支付的增长中起到的作用最为重要，也就是说，全国人均转移支付平均水平的增加会带来各区域转移支付的相应增加，这并不是区域自身条件决定的。财政努力份额为正，表示区域人均转移支付的预期增长超过了全国平均水平，为负则相反。2004-2011年，中部和西部的财政努力份额几乎都为正，说明中西部地区的财政努力带来的人均转移支付的预期增长比全国平均水平增加更快。与此相反，东部的财政努力份额则表现为负，说明东部的人均转移支付预期增长要小于全国平均水平，该区域的财政努力带来的是较慢的人均转移支付增长。前面我们提到，特有份额为国家对某区域的政策倾向、突发自然灾害等其他各种因素的综合影响，特有份额为正，表明区域人均转移支付的实际增长已超过其预期增长，为负则恰好相反。由于国家区域经济政策已经从向东部倾斜转变为各区域协调发展，东部的人均转移支付增长率几乎全部小于预期。随着西部大开发和中部崛起战略的推行，中西部人均转移支付的实际增长率几乎都超过预期，尽管少数年份的特有份额为负，但数值都较小。
综上所述，对于所有区域，人均转移支付增长的最大份额是全国份额，在全国范围内，转移支付平均水平的增长相应带来了区域转移支付的增长。我们在前文提到，财政努力的内涵包括区域的市场化程度、整体经济效益、税收征管积极性和效率等方面，所以财政努力份额的大小是区域自身努力的结果。很明显，东部的财政努力份额几乎都为负，也就是说，东部的财政努力没有带来人均转移支付的增加；而中西部的财政努力份额基本为正，说明其财政努力度越高，人均转移支付越多。这主要是由于东部较中部和西部来说，税源基础较好，征管手段先进形成了征管优势，中央的转移支付政策向中西部倾斜。特有份额是无法预期、不可控的部分，是其他各种因素对各区域的综合影响，其变化几乎没有规律可循。
五、结论与政策建议
(一)结论
通过对转移支付的区域分配及其调节效果的分析，我们可以更加明确分配结构的优化方向，增强对财政收入差异的调节效果。根据以上分析，本文得到如下结论：
1.总体来说，现行的转移支付在一定程度上缩小了区域财政收入差异，并且这种调节效果随着一般性转移支付比例的增加呈扩大趋势，效果由强到弱依次为东中西部之间、省际、东部、中部和西部内部。
2.虽然目前的转移支付区域分配能够缩小财政收入差异，但是分配结构还有待优化，因为人均本级财政收入与人均转移支付的分布在很大程度上是无差异的，东、中、西部都存在人均本级财政收入多而转移支付反而多，财政收入少而转移支付反而少的省份，部分转移支付流向了财政收入多且财政缺口更大的经济发达地区，而不是财政收入少缺口相对小的经济落后地区，这显然与转移支付解决财政失衡、协调经济发展水平的基本职能相悖。东部地区本级财政收入和转移支付分布无差异的态势在减弱，但仍强于中西部，应继续重点调整其转移支付的地区分配；在中部地区，这种态势波动较大，但总体来说也呈下降趋势；虽然西部的这种态势在总体上弱于东部和中部，但近几年却在加强，因此也不能忽略其转移支付的合理分配。
3.东部的财政努力没有带来人均转移支付的增加，而中西部的财政努力度越高，人均转移支付越多。说明在这点上，中央的转移支付政策向中西部倾斜。
(二)政策建议
根据当前转移支付在区域分配中存在的问题，我们提出以下建议：
1.转移支付的区域分配应当以实现基本公共服务均等化为主要目标。基本公共服务均等化意味着每个公民获得的基本公共服务应该是相等的，即在不考虑公共服务供给成本的区域差异的情况下，人均的基本公共支出应该相等，为达到收支平衡，转移支付后的人均财政收入应当大致相等。目前，按照标准财力差距分配转移支付的做法虽然比较科学有效，但缺乏对公平的考虑。应当以缩小各区域在医疗卫生、教育、社会保障等公共服务方面的差距为目标来规范和完善我国的转移支付制度，保证各区域居民能够享有水平相当的基础设施和基本公共服务，即为各区域的基本公共服务制定统一的最低标准，通过转移支付实现人均财政收入的均等化。
2.增强地方政府的财政努力度。要实现基本公共服务均等化，还有赖于增加经济落后区域的本级财政收入，这跟地方政府的财政努力度密切相关。地方政府应该进一步优化产业结构，创造优越的投资环境，提高各部门的技术创新和产业增值能力，从而夯实税源基础。并且加大税收征管力度，控制偷逃税行为，增加地方税收。只有尽可能地从各个方面增强地方政府的财政努力度，才能将增加人均财政收入、改善民生的政策目标落到实处，从而推进基本公共服务均等化的实现。
①一般来说，随着产业分类的细化，产业结构对经济增长的解释部分将逐渐增加(Armstrong和Taylor，2008)。
②这部分是没有得到解释的区域就业增长部分，是个残差，可作多种解释(Mackay，1969)。
③本文的东中西部划分为：东部包括北京、天津、河北等11省(市)，中部包括山西、吉林、黑龙江等6省，西部包括内蒙古、广西、重庆等12省(区市)。
④按照《2012年政府收支分类科目》，政府财政收入包括转移性收入，因此对于转移支付后的政府收入，本文未采用“财力”一词，仍采用“财政收入”。
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