多元竞合是地方政府绩效改善的有效路径，本文主要内容关键词为：地方政府论文,绩效论文,路径论文,竞合是论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D523 ［文献标识码］A ［文章编号］1000—114X（2006）02—0079—06
伴随着新公共管理运动的蓬勃兴起，政府绩效评估在英美等国家受到特别重视。近年来，我国的政府绩效评估的理论研究和具体实施都取得了显著成效。但在地方政府绩效改善方面的研究尚未引起应有的重视。本文从多元竞合的视角，试就这个问题谈几点意见，以受教于同仁。
一、多元竞合的内在逻辑
多元竞合是指地方政府在公共管理的过程中，应当积极谋求与人大、政党组织、企业以及社团等的相互竞争与合作，进而为自身绩效的提升以及公众福利的增益拓展新的空间。它不主张削弱以致取消政府的公共权威，也不提倡地方政府实施一元化管理，重新陷入政府本位的窠臼。它是要在坚持地方政府主导的前提下，充分调动人大、政党、企业等社会主体的积极性，使之为其绩效的改善出谋划策、增砖添瓦。
1、坚持政府主导是推行多元竞合的基本前提。
多元竞合并不是一种纯粹的市场行为或政府行为，也不是单纯基于效率逻辑的谋利行径，它处于公共管理的背景之中，并受制于公共管理的“公共性”规定。要彰显这种公共性意义，就应当有一个主体承担起竞合的主导角色。人大作为国家的权力机关，尽管有着广泛的代表性，但其职能使其很难在多元竞合的过程中承担起主动和创造性地领导者责任；企业组织虽然灵活机动，富有效率，但它是一种纯营利性组织，其竞合的目的是为本企业发展最大限度地谋取资源，公共性是不完整的；社团组织尽管其参与竞合的目的不是谋取经济资源，也有一定的代表性，但是这种代表性的范围狭小，仅限于组织成员以及组织利益的相关者，公共性同样是局部的。所以，在参与竞合的诸多主体中，只有政府，实现了公共性、灵活性、创新性以及负责性的经典结合，由其承担起多元竞合的责任也就成为顺理成章的事。此外，我国社会有着较为深厚的儒学传统，“儒家思想中最具优势的国家观和权威观已在新的历史条件下转化为‘秩序原理’，表现为政府在社会发展的诸多方面有着广泛的权威地位”，且“这种权威地位得到了社会的比较普遍的认同和遵从”①。多元竞合，如果能够处于政府权威的引导之下，相信能够更好的释放活力、展现生机。
2、重塑公共精神是推行多元竞合的先决条件
公共精神孕育于公民社会之中，包括民主、自由、平等、秩序以及公共利益等一系列价值命题，它锤炼形成于社会成员的社会实践活动之中，渗透凝聚在社会成员的精神内，影响和制约着社会成员的公共行为，构成社会运作与社会发展的深层结构。没有公共精神，多元竞合就很难在制度和行动上得到真正的落实和发展。所以，多元竞合问题是我国“转轨”过程中的一个深层次问题，它不是一般意义上的制度工程和行动范例，其目标既是规则的，也是意识的。如果不认真培育政府、官员和公民的公共精神，那么即使建立最好的适用于多元竞合的制度，也后济于事”。但是目前，公共精神又确属我国社会中的一种稀缺资源，原因是：公共精神的培育与发展“根源于一定社会的政治、经济、文化和社会的发展”，其“生命力的大小直接取决于它与一定社会的政治、经济、文化、社会的发展相适应的程度”②。长久以来，我国处于封建统治之下，“臣民社会”的遗毒比较深，加之家国同构的政治架构以及小农经济分散性的负面影响，使得公共空间失去了发展的余地，进而造成了我国公民社会的先天发育不良，使公共精神丧失了生成的土壤。如果不改变这种情况，公民社会的形成和发展定然是困难的，公共精神的塑造也是不容乐观的。
3、增加公众福利是推行多元竞合的终极目标
政府与公众之间是一种委托—代理关系，公众是政府的委托人，政府是公众的代理人。作为代理人，政府的职责就在于以品质优良的公共服务服务于公众的福祉，就在于尊重公众的消费主权和顾客主权，树立以民为本的服务理念。这就决定了公共性是地方政府的本质属性，离开了公共性，地方政府就失去了赖以存在的条件和可能。事实上，地方政府参与多元竞合，其最终目标在于通过与企业、事业以及社团等社会组织的有效竞争与合作，把市场精神、竞争机制引入到政府的公共管理中来，利用其改造传统的政府运作模式，使之能够更加成功的担负起代理人的职责，更好地为社会、为公众提供优质的公共产品和公共服务。
二、多元竞合的原因透析
多元竞合有助于地方政府跳出经济区域与行政区域的论争，解决其公共物品效率不高及财政拮据等问题，激励其积极进取、奋力拼搏、追求卓越，为改善地方政府绩效改善提供了重要的制度和策略安排，因而是改善地方政府绩效的一种重要工具。
1、多元竞合有助于解决地方经济区域与行政区域的矛盾。
经济区域和行政区域是依据不同标准对区域进行划分的两种形式。所谓行政区域就是在既定的政治目的与行政管理需要的指导下，遵循相关的法律法规，建立在一定的自然与人文地理基础之上，并充分考虑历史渊源、人口密度、经济条件、民族分布以及文化背景等各种因素，在国土上建立的一个由若干层级、幅员不等的区域所组成的体系。它是一种政治、经济与社会的综合体③。经济区域则是在经济发展和社会分工的过程中，在市场的作用之下形成的。在一个经济区域内，各地区、各部门之间往往突破了行政界限，建立了互通有无，相互协作的经济纽带，资源配置也得到优化。在我国建国初期，行政区域是最主要的甚至是唯一的区域划分形式，经济区域的特征并不明显，与行政区域的重合度也比较高。但是自20世纪80年代以来，随着计划经济体制的日渐松动，市场的作用日益突显出来，各经济区域开始突破行政区域的界限走向分工协作，从而与行政区域发生矛盾。如何解决这个问题。一种流行观点认为：只有通过行政区划的调整，才能克服这种行政区域与经济区域的矛盾，释放区域经济一体化的生机和活力。其实践策略则是实行缩省扩县，改市管县为省管县。我们则认为，在政府职能和政府运作方式不发生根本变革的情况下，只进行行政区划的再调整并不一定能有效解决矛盾，只不过是进行了矛盾的转移，即从省与省之间，或市与市之间转移到县与县之间，显然，是一种治标不治本的策略。突破这种改革思路，一个有效而直接的办法就是实行多元主体的竞合。这样做的好处是：跳出了单纯的区域划分的论争，便于实现跨行政区的公共服务，促进区域经济一体化发展，进而为解决经济区域与行政区域的矛盾提供了一种弹性的制度和组织安排。
2、多元竞合有助于提高地方政府公共物品的供给效率。
公共物品是具有非竞争性和非排它性的物品。能否有效、充分供给是衡量一个地方政府是否富有绩效的重要标准。在传统的计划经济体制条件下，政府被奉为社会公共利益的唯一代表者、组织者和推动者；而社会中广泛存在的公民个体、企业及社团组织却被看成是无知的、盲动的，甚至是有害公共利益实现的。在这种条件下，地方政府提供公共物品也就成了地方政府直接垄断生产公共物品。这种做法并未为其赢得广泛的赞誉。原因是，同市场存在着失灵一样。地方政府也存在着理性与结构的内在缺陷，它很难摆脱部门主义、形式主义、官僚主义、信息失真、协调困难、关注过程而忽视结构、关注局部效率而忽视整体效率、效率低下、缺乏创新及回应性等负面效应的纠缠，这就注定了它在垄断供给公共物品时会问题百出，难富绩效。要改变这种情况，就应当重新审视公共物品的公共属性特征，充分认识公共物品的层次性与区域性、差异性与多样性以及公共物品供给与公共物品生产的差别性；就要革新地方政府的公共物品供给制度，将市场力量和社会力量引入到公共物品提供的过程中来，进而构建地方政府与市场、公民社会组织竞合的多元主体的治理网络结构与复合型、多样性的地方公共物品供给的制度安排。
3、多元竞合有助于地方政府摆脱公共财政上的困境。
地方公共财政是地方政府基于公共目的，提取和配置公共资源，满足公共需要的行为。在现代社会，地方政府受社会公众的委托来筹集财力，形成公共收入，并按照社会公众的意愿来安排使用这些收入，形成公共支出，公共财政一旦陷入困境，地方政府就会步履维艰，其服务于公众的职守就会大打折扣。换言之，财政或者资金是地方政府绩效提升的关键性因素。但是目前，某些县级政府恰恰面临着较大的财政困难，存在诸多问题。一是财政收入水分较大。二是认为隐瞒赤字。三是债务负担沉重④。之所以出现这些问题，一个原因是财政体制不够透明、难以监管。但更为深层次的原因是我国一些地方政府并未有按照社会主义市场经济体制下财政转变职能的要求，对财政资金的作用领域和资金投向做深入的调整，财政资金还没有完全退出市场经营和竞争性领域，财政越位现象比较严重，做了许多不能做、不该做、做不好的事情，把社会资本从其适合的领域中排斥出去了，这就使得本来就有限的政府财政更加捉襟见肘。所以，地方政府要摆脱财政上的羁绊，改善绩效，就要在政府资本与社会资本之间维持一种必要的张力，以积极的姿态推进多元主体的竞争与合作。
三、多元竞合的实践途径
既然多元竞合是改善地方政府绩效的有效路径，那么建立多元竞合的治理模式，就成为改善地方政府绩效，提升其公共服务能力的必然选择。
1、凸现优势整合。
首先，明确多元主体各自的优势及其所适合的任务。一般来说，地方政府部门在以下几个方面比较具有优势：“政策管理、管理实施、保证公平、防止歧视和剥削、保证服务事业的连续性和稳定性以及加强社会凝聚力。企业则恰恰相反，它比较适合于执行复杂的任务，模仿其他组织的成功做法，提供迅速适应变化的服务事业，向纷繁复杂的各色人等提供服务以及很快就过失的服务⑤。”社团组织、非营利组织则可致力于各种社区服务，对地方政府作用范围和能力进行有效的补充。
其次，确定多元主体合理的投资比例关系。公共产品理论认为，在市场经济的条件下，公共服务产业投资具有市场性和非市场性两重属性。公共服务产业投资的非市场性是由公益性决定的，要提供和保障必不可少的公共利益，政府必须参与该领域的投资；公共服务产业投资的市场性则是由收费性决定的，收费是这类服务投资可以竞争进行的根本原因，这种收费性决定了这类服务可以由企业和私人进行盈利性投资。公共服务产业投资的市场性和非市场性决定了政府投资和非政府投资这两种对立的投资活动有可能共同存在同一公共服务项目之中，而要使之优势整合、相互促进，相得益彰，就应当确定两者之间合理的比例关系，如图1所示。
图1 政府资本与民间资本投资的互补性贡献
与政府投资的效率相比较，对民间来说投资的机会成本较高，如B1所示，最小成本组合将是来自民间的投资C1和来自政府机构的公共投资A2。同样数量的产业Q1也可由来自民间投资的C2和来自政府机构的A1生产出来，这是最小成本组合⑥。
再次，探索多元主体优势整合的方式。一是地方政府可以通过招标与私人公司签订协议或合同来共同经营公共产品，适用这一形式的公共产品主要是具有规模经济性的自然垄断型产品，即大部分基础设施，还包括一部分公共服务行为；二是通过授予经营权，即由地方政府以行政许可的方式授予某些公司、企业从事经营某些公共产品的资格和权利，以此来实现竞合，如自来水公司、电话、供电等；三是地方政府通过补助津贴、优惠贷款、减免税收、直接投资的方式开展与企业、社团等的多元合作；四是通过地方政府参股，参股的方式可以是收益分享债券、收购股权、公共参与基金等，该方法主要应用于桥梁、铁路、电讯系统、港口等领域⑦。
2、加强产权管理
“产权是所有权行为的一种特殊实现方式，其实质是一种留剩权益，其核心在于收益和分配⑧。”明晰产权，是地方政府功能分化的理性基础⑨。在多元主体竞合的过程中，只有产权清晰，保障有力，管理科学，才能使各种资源流转顺畅，优化配置，进而降低交易成本。
第一，转变传统的产权管理理念。改变把所有制管理混同为产权管理的理念，使产权管理由封闭式管理转变为开放式管理，从侧重于物质形态的管理转变为侧重于价值形态的管理，从官方垄断式管理转变为市场平等竞争式管理，尤其要改变那种把产权管理视为服务于政治的工具的看法，确保其工作的重心放在产权保值、增值上。
第二，建立健全产权管理的法律法规。尽快制定专门的《产权管理法》、《产权监管法》等法律法规，以法律条文的形式明确产权运行、产权界定；防止产权流失、产权贬值；同时，努力构建产权管理的法律关系体系，建立必要的案例分析制度，对一些不使用专门产权管理法而适用其它法律规范来解决的产权纠纷要深入研究，形成典型判例，并处理好法律与政策间的关系，尽量避免法律与政策不配套所产生的负面影响。
第三，建立健全产权管理的组织体系。一是建立健全专门的政府产权管理机构，在建立时，应坚持派出制原则，实行“中央—省（市）—地区”三级负责制，在选拔安排机构人员时，尽量实行考任制和招聘制相结合的办法，按照“公平竞争、程序透明、择优录取”的原则进行。二是构建具有独立地位、富有权威的行业自律组织来保障产权合法运营，经费来源应从依靠收取会员公司的会费转向向市场收取服务费用。三是建立健全社会监控系统，作为产权监管的有利补充。
第四，建立健全产权信用评级制度。一是公开市场信息。公开市场信息是产权所有人知情权和权益的制度保障，是评级制度存在的前提。产权监管机构应该在公开信息制度建构上起积极作用，即要求产权运营者按照法律法规的相关规定及时报送监管报表，定期在权威媒体上公布自己的财务报告，监管机构则应及时公布产权运营者的主要经营情况和相关财务指标；同时要求产权运营者必须向公众或产权所有者公布年度决算报告。对于影响产权保值、增值的重大事件则应建立相应的披露机制。二是正确处理产权监管机构与评级机构的关系。产权监管机构原则上不对评级机构实行特别的管理措施，评级机构只要遵从相关的法律，法规和市场规则，产权监管机构还应开放评级市场，允许和鼓励国际知名的评级机构参与国内的评级结构。
3、促进信息融通
从博弈论的视角来审视多元主体竞合，容易发现，尽管参与竞合的多元主体都会持一种理性态度，但是由于信息并不是在各主体之间均匀分布的，各主体的信息的占有也并不都是完整的，信息阻隔、信息传递滞后的现象时常发生，这就使得多元主体极易陷入集体非理性的沼泽。为了消除合作的外部性，降低合作的交易费用，就必须保证信息在多元主体间的适时流动。
首先，发挥地方政府在多元主体信息融通中的统筹作用。一是要明确指定一个适当的部门或组织一个跨部门、跨行业的信息管理委员会，专门负责统筹、协调和管理多元主体的信息融通工作。二是要以行政规章、管理条例的形式明确该机构的职能边界，保证其管理既要到位，又不虚位、越位。三是通过有效的绩效评估，激发其工作人员的工作动机和活力，切实增强其工作的责任感、使命感和紧迫感。
其次，改革我国传统的单通道信息传输机制。逐步改变地方政府的信息独占、信息垄断地位，建立由党政机关的信息系统、官方或半官方的思想信息库、学术组织、新闻媒体以及政府与民间的电子网络信息系统组成混合型多通道信息融通模式⑩。如图2所示：
图2 混合型多通道信息融通模式
再次，抓紧信息立法，推进多元主体信息融通的法治化进程。一是在立法的规划上，既要立足当前，又要展望未来，要明确各个时期的立法重点，做到有所为有所不为。二是在信息立法的具体方针上，既要敢于“迈步子”，突破陈规，又要遵守必要的规矩，慎重行事。三是在立法的方式上，尽量采用授权立法的方式，即先行制定规则、章程进行地区性、部门性或行业性试点，经实践检验不断完善后，再报请全国人大及其常委会批准。四是在立法的层次上，应从本地区的实际情况出发，做到因地制宜，切忌好高骛远，企图一下子就制定出适用于全国的信息法律来。
复次，地方政府要善于利用“盖洛普”为自己服务。“盖洛普”是指一种将公共舆论、观点、意见等信息传递给主要决策者，即政府官员、非营利组织的领导，抑或是公有或私有公司的老板，以使他们做出最佳决策的一种方式(11)。在市场化进程不断推进、社会流动日益加快的今天，民意调查模式的建立应当提上日程。需要注意的是，地方政府在利用“盖洛普”之时，应当使之创意新颖、自信度高，并接受党的领导。
注释：
① 张国庆：《现代公共政策导论》，北京大学出版社，1997年，第92页。
② 彭国甫：《价值取向是地方政府绩效评估的深层结构》，《中国行政管理》，2004年第7期。
③ 周振鹤：《行政区划史研究的基本概念与学术用语刍议》，《复旦学报》，2001年第3期。
④ 《李金华报告县乡财政管理中存在的主要问题》，http://www.sina.com.cn,2003年6月25日20：58新华网。
⑤ ［美］戴维·奥斯本等著：《改革政府—企业家精神如何改革着公营部门》，上海译文出版社，1996年，第327页。
⑥ 陈静：《中国公共事业管理体制改革研究》，东北大学出版社，2003年，第328页。
⑦ 黄恒学：《公共经济学》，北京大学出版社，2002年，第94～99页。
⑧ 彭国甫：《地方政府公共事业管理绩效评价研究》，湖南人民出版社，2004年，第315页．
⑨ 彭国甫：《县级政府管理模式创新研究》，湖南人民出版社，2005年，第49页。
⑩ 朱光磊：《当代中国政府过程》，天津人民出版社，2002年，第209页。
(11) 王军、刘艳房：《民意测验与2004年美国总统大选的变量分析》，《河北师范大学学报（哲社版）》，2005年第2期。
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