晚清新政时期中央与各省关系初探，本文主要内容关键词为：晚清论文,新政论文,时期论文,中央论文,关系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：K252 文献标识码：A 文章编号：1000-2456(2003)06-0040-10
一、19世纪50-60年代中央集权体制危机和洋务新政的发生
中国自秦以后就是一个中央集权的国家，经过近两千年的发展，到清代，中央集权体制已形成“内外相维”的结构模式，即所谓“部臣守经”、“疆吏达权”[1](p1296)，内则综之以六部，外则统之以督抚，在国家治理方式上实行综理与分寄的结合。省级政府只是中央的派出机构。
从本质上看，中央集权是一种国家治理方式。这种治理方式既产生于一定社会历史土壤之中，又存在于一定政治结构之上，为维系一定社会统治服务。所以，中央集权的发展演变，归根结底要受制于社会的变化，也受制于统治者的运用。
中国古代哲学家荀子说：“礼起于何也？曰：人生而有欲，欲而不得，则不能无求，求而无度量分界，则不能不争。争则乱，乱则穷。先王恶其乱也，故制礼义以分之，以养人之欲，给人之求，使欲必不穷乎物，物必不屈于欲，两者相持而长，是礼之所起也。”（《礼论》）这里的“礼”，就是社会行为规范，也就是今天我们所讲的社会制度。荀子揭示，社会制度起源于人的社会生活的需要。而人的社会生活是不断变化发展的，这样，随着社会的每一步发展，客观上都会对制度（其中当然包括政治制度）提出新的需求。
19世纪50-60年代，清政府陷入空前的统治危机之中，导致其统治危机的直接事件是第一、二次鸦片战争和太平天国运动，然而实质则是传统的中央集权君主体制无法应付这内忧外患同来的局面。
首先看财政体制。在收入方面，“清代财政的主要岁收，在咸丰以前，共有四项，即一地丁，二钱漕，三关税，四盐课”，其中地丁收入约占全部岁收的三分之二[2](p2)。在使用方面，财政支配权集中于中央，“中央政府利用解款协款制度以支配各省收入”[3](p3)。这种体制的特点，一是财政来源主要建立在农业经济结构之上，不仅来源单一，而且受康熙朝“永不加赋”的规定，缺乏扩张性，一旦财政需求激增就难以对付[2](p2)；二是财政分配制度高度集中，地方没有独立的财政权，严重地束缚着地方发展的能力。
再看军事体制。清代有八旗和绿营，其中绿营分驻地方。清朝为加强中央集权，建立了一套行之有效的控制军权的办法，在统驭上实行大小相制、集权与分寄相结合的原则。军队兵籍在兵部，同时又以地方督抚分任兵政，节制提镇武臣，握有监督和提调黜免武员之权。这是以小分大、以文制武。另一方面，虽“将军督抚分任各省兵政，其全权实操于部。故疆臣奏事，虽直达天听，必经部核乃办。”[4](p243)凡国家有重大军事行动，中央则从各省抽调军队，派钦差大臣统帅，这又是以大制小。这套体制使军队的管辖、调遣、指挥之权分离，其结果势必削弱军队的组织性和战斗力。光绪末年，有人反思这种体制道：“昔道光中承平日久，督抚调五百人以上即应奏请，折件往来，动需时日，盗贼不能速剿，实由于此，终致洪杨之乱，蔓延天下。”[5](p349)将太平天国发展的原因归之于军事调遣不灵是简单的，但也从一个角度说明清朝军事体制的弊端。
统一的财政与军事体制是清朝中央集权的主要支柱。清朝传统的财政与军事体制显然已无法应付19世纪50-60年代的危机局面。咸丰在万般无奈的境遇下，不得已采取了依靠地方的做法：任命各省举办团练，允许地方抽收厘金、办理捐输以补军费之不足。1859年，任命督办团练大臣、湘军统领曾国藩为两江总督，1861年又任命他管辖苏、赣、皖、浙四省军务，节制四省巡抚。这样，就使地方督抚有了一定的财权和军权，原来统一的中央集权体制出现了分散化的迹象。在镇压太平天国过程中兴起的地方督抚权力直接打击和削弱了中央集权的权威体系。
实际上，19世纪50-60年代清朝中央集权体制所面临的危机，不仅来自内部太平天国的威胁，而且还来自外部西方侵略的挑战。在清朝统一的中央集权体制下，皇权是国家主权的代表，又是中央政府统治权力的核心，皇权、国家主权、中央政府权功是三位一体的。两次鸦片战争和不平等条约的签定，打破了这种集权体制，造成了对无所不包的皇权的分割：它分割了中国的司法权、制定关税权、海关税收权乃至中央政府对财政收入的支配权。列强特权从另一个角度击破了中央集权的权威体系。
在19世纪50-60年代的中央集权体制危机中，包含因地方督抚权力扩大所带来的中央和地方的矛盾，也包含因西方侵略和一系列特权所带来的中国和西方的矛盾。这些矛盾，超出了原有体制所包含的范围，反映社会的变化已向原有的中央集权体制提出了新的需求。对此，清政府不是毫无觉察。1861年设立总理各国事务衙门作为专管对外交涉的机构。总理衙门的职能后来扩展到通商、海关、海防、定购军火、办理借款及负责铁路、电报、采矿、设厂等事务，成为专管洋务的机构。但是，清政府设置此机构，只是临时应付，大臣是兼职的。所以，它对国内洋务事业的管理不能不受制于原有的军机—六部—督抚体制。在拟总理衙门章程折中，奕原请“嗣后新旧各口中外商情是否和协，即令各该将军、府尹、督抚按月据实奏报，一面咨报钦差大臣及通商大臣。”但咸丰的批示则是：“各省机密事件，应照例奏而不咨，如事关总理衙门者，即由军机处随时录送知照，亦甚便捷，著无庸由各口先行咨报总理衙门。”[6](p2680、2721)也就是决策在军机，执行在督抚，总理衙门既无权单独安排有关人事，又不能单独为之规划决策和提供经费，其职责仅在核准和备案，起上承下达的作用。所以总理衙门虽是为适应变局作出的调整，又表明中央体制在总体上没有发生根本性的变化。
清朝的中央集权体制难以适应社会需要而主动调整，原因在于：(1)清朝中央行政体制是在皇权专制下运作的，它的发展变化，不能不受制于统治者主观因素的制约。由于当时最高统治者和统治集团中的大多数官僚对体制危机和社会需求麻木不仁，所以也就很难主动进行自我调整与改革。(2)在精心构置的中央与地方内外相维体系中，中央六部行政职能很大程度上是建构在以大制小，即对地方权力的制约基础上。以兵部而言，由于军令和统兵权的分割，所以其职能主要是通过掌兵籍及对武职员的考核任免达到收天下军事权的目的。户部的内部设置，主要是十四清吏司，分别掌核各省钱粮收支数目，目的是保证各省赋税定期报部缴纳和所用经费的按期报部查核。这种建构，把实现对地方的控驭作为主要职能，势必削弱中央行政机构社会管理的能力和对社会变化的了解及洞察能力。久而久之，变成只能依例而行的守成部门。
一方面，是社会出现了变革需求，出现了体制危机，另一方面，是中央体制没有适时作出合理的调整，在这种局面下，体制危机必须寻找新的突破口，地方督抚填补了这一空缺。
地方督抚在镇压太平天国的过程中扩大了财权、军事权，实力增强，因而获得了影响中央决策的条件。
地方督抚既是中央的派出代表，又是地方行政的最高领导，皇帝通过奏折制度直接控制督抚，而督抚则通过请旨取得处理地方事务的“事权”。所以，当社会变化需要原有体制变通而中央体制不愿变通之际，督抚就很自然地成为中央的主要依靠对象。
同治三年(1864)九月，江苏巡抚李鸿章致函总理衙门，提出“诚宜讲制造之方”，“须以广购机器为第一义”的主张，总理衙门复函“其一切章程及如何筹办经费之处，统由阁下通盘核计入告。”[8](p6)第二年1月，在批复御史陈廷经的奏折时，清廷命曾国藩、李鸿章会同商酌整顿营伍、筹划海防、置造外洋船舰之法[9](p118)。同治六年(1867)，曾国藩上折请将洋税解部之四成酌留二成，一成济军需，一成为专造轮船之用。军机大臣奉旨著照所请。[8](p34)这样，由于清廷对新式企业创办无明确的指导思想和通盘计划，所以将企业的创办、管理、人事任用和经费筹措之权都交给了经办督抚，造成中央对地方控驭能力的进一步削弱和地方财权的进一步扩大。正如工部所说的：一些企业的开办和购置机器、军火等费用，“各该督抚仅于兴办时自行奏明，办结后开单奏销，多半籍口与洋人交涉，比内地情况迥殊，无凭造册，是动用愈繁，报销愈简。”[1](p5491)企业名义上国有，实际上成为督抚的下属机构。它们的出现，不仅提高了经办督抚的地位，而且增强了省级政府对社会变革的适应性，在一定程度上扩大了省级政府的职能。这是晚清新政得以发生和发展的基础。然而它给中央政府带来的另一结果却是：清政府在这一重要的历史时期——现代化启动时期未能通过体制调整而巩固中央集权，反而造就了地方势力。
二、甲午新政和地方利益的扩大
甲午中日战争中中国惨败的结局，给统治集团以思想震动。光绪二十一年(1895)四月十七日，即马关条约签定后第三天，光绪帝发布谕旨：“嗣后我君臣上下，惟期坚苦一心，痛除积弊，于练兵筹饷两大端实力研求。”[10]（卷21p12）闰五月二十七日，又令臣僚就新政诸项条陈意见。各省大员纷纷复奏，其中如新疆巡抚陶模、广西臬司胡燏棻、钦差大臣刘坤一、两江总督张之洞等在条陈中积极鼓吹变法，就劝工商、兴学校、开铁路、铸钞币、开矿产等措施的实施提出看法；与此同时，也有半数以上的地方要员反对新政，他们或以“揖盗入门”为由反对修铁路，或以“地脉风水”为由反对开矿，以“与海防有别”之名反对练洋操[11]。尽管新政遭到部分臣僚的反对，但甲午战败的创痛毕竟触动了光绪皇帝，促使他定下变革决心。在此后的一年中，光绪就新政推出了一系列措施。军事方面，光绪二十一年(1895)六月谕令“各省挑留精壮三成，其余老弱一概裁撤”[1](p3633)。经济方面，同年六月谕令各省办理制造船械，“应从速变计，招商承办”，“一切仿照西例，商总其事，官为保护”[1](p3637)。十月又颁布上谕：“铁路为通商惠工要务，朝廷定议必欲举行”[1](p3687)。光绪二十二年(1896)又准御史陈其璋所奏，“凡各省产矿之处，准由本地人民自行呈请开采”[7]（卷385p27），文化教育方面，光绪二十二年(1896)十一月谕令：“育才为当今急务”，要求“各直省添设学堂，实力举办”[1](p3910)。
在内容上，甲午新政是对洋务新政的扩展；在推行程序上，洋务新政只是部分地方督抚以请旨事权的方式进行，而甲午新政则是中央决意向各省推进。但清廷在作出一系列决策时，却忽略了一个基本问题：由哪个部门来组织实施和领导？因为新政诸项措施早已突破了原来六部的职责范围，而总理衙门对内又不是独立的职能部门。当时已有个别官员的条陈涉及到这一问题。光绪二十二年(1896)九月，盛宣怀上奏提出自强之策，主张“特简知兵重臣”，参酌各国练兵之法，“厘定章程，奏准施行，永为定制”；“特简通达中外商务之大臣专司商政”；“特简通达时务学行具懋之大臣专司学政”。虽然盛宣怀提出这些主张的出发点仅是“虑天下督抚心志不齐，难以统筹全局”[1](p3877～3882)。但这些主张本身却触及到一个根本性问题，即新政改革需要通过体制调整来加强中央的领导。当时光绪令总理衙门户部复议，总理衙门的复奏只肯定了成立中央银行和各省设立学堂等具体措施，对体制改革的内容却不置可否[1](p3907)。盛宣怀的主张在当时没有引起清廷的注意和认同，新政各项措施只能在中央体制基本没有变动的情况下向各省推进。由于各省督抚对新政的态度不一，因而直接间接地左右甚至改变了中央的原有计划。
如练兵，清廷的指导思想是裁兵节饷，用节省军饷练新军，比例为“裁七留三”。然而，恰恰就在这一点上很快受到阻碍：各省发不出遣饷，同时又害怕裁兵过多会影响地方治安，故而多持谨慎态度。除山东准备分五年裁汰五成外，其余各省“或请将兵额酌裁，尚无成数，或仅裁绿营二三成，所裁营勇更属寥寥无几。”[1](P3946)实际上，山东省光绪二十四年(1898)裁至三成时，巡抚张汝梅就以“地方紧要”为由，奏请免裁其余二成[4](p101)。裁兵受阻，经费困难，也制约了新军的组建，据总理衙门光绪二十二年(1896)十一月的奏报，编练的新军只有北洋袁世凯、聂士成两军及江南自强军、湖北洋枪队，其余各省多未推行[1](p3907)。然而，节饷练兵毕竟是刻不容缓的事，朝廷在严催各省继续裁兵的同时，又不得不实行变通之法。光绪二十四年(1898)正月，胡燏棻奏请“就各省现有兵饷精练陆军”[1](p4043)；五月，上谕令各省六个月内将“并饷练队”妥议复奏[1](p4098)。实际是允许各省就便行事，根据各自裁兵的情况自行练兵。致使各省军事改革进度不一，全国军事改革也未取得整齐划一之效。
在发展工商方面，朝廷的意旨是“从速变计，招商承办”，但实行中官与商争利的现象仍比比皆是。光绪二十二年(1896)五月，湖广总督张之洞遵旨将经费困难的汉阳铁厂招商承办。然而第二年，却又以“用款无定”，官与商之间“成见难融”为由将原官商合办的湖北纺纱局改归官办[12]（卷101,p2）。光绪二十三年(1897)，黑龙江将军恩泽拟订阿林别拉沟煤矿章程，确定的原则是“务期利兴弊除，官商两益”，所以仍应官督商办[13](p265)。光绪二十四年(1898)，张之洞奏准开办萍乡煤矿，并“请援照开平，禁止商人别立公司及多开小窿，抬价收买”[13](p267)。直隶永平金矿原系集股商办，北洋大臣荣禄到任后认为“该矿获利优饶”，即命改为官办[14](p555)。在奉天，通化、怀仁两县金矿招商承办后，将军依克唐阿立即上折准备等“经费充足，逐渐扩充”后，“将各处商厂一律收归官办，所得未可限量”[14](p557)。光绪二十二年十二月，朝廷令各省于省会设立商务局，但除两江总督张之洞奏准江苏苏州、镇江、通海设立商务局，巡抚胡聘之奏设山西商务局外，余各省均未照办。
在兴学方面，甲午时期朝廷的兴学主张，最初是以“各省添设学堂”，即以推广新式学堂为宗旨。但普设学堂，所费必多，所以光绪二十二年(1896)五月刑部侍郎李瑞棻奏请“自京师以及各省府州县皆设学堂”，同时又提出变通之法：“令每省每县各改其一院，增广功课，变通章程，以为学堂”，即将书院改制为学堂[15](p143)。同年九月，礼部提出整顿各省书院的三项办法：定课程、重师道、核经费[15](p71)。这样，这一时期各省的兴学事业出现了几种不同的情况：一是设立学堂，如两江总督张之洞创设的江南储才学堂（1895年）、四川总督鹿传霖奏明开设的中西学堂（1896年）、安徽巡抚邓华熙奏设的二等学堂（1897年）、经直隶布政使按察使提出，总督王文韶批复奏请设立的畿辅学堂（1897年）、江西巡抚德寿请设的务实学堂（1897年）、陕西巡抚魏光焘奏请设立的陕西中学堂（1898年）。二是书院改制，如光绪二十四年(1898)湖广总督张之洞将两湖、经心两书院照学堂办法改定章程；江苏学政瞿鸿
奏请将江阴南菁书院改为学堂[16]。三是在旧书院基础上酌增西学课程，这是大量的。其理由如浙江巡抚廖寿丰所言，是因为旧书院“势难骤为更张，另设则无此经费，唯有酌筹改并，因势倡导。”浙江的做法是，省城设求是书院，兼课中西，各府州县“或就书院加课，或设学堂专课，各视经费多寡，议章开办”[1](p3982)。云贵总督崧蕃上折认为“滇省风气未开，学者不知门径”，所以只就省城经正书院添设算学馆，各州县“均于旧有书院添设算学”[1](p4005)。陕西也是“迭经通饬府厅州县，各就地方书院增设算学格致等课”[1](p4012)。
虽然新政在实行中逐渐偏离了中央原有计划，但地方利益却有扩大趋势。原因首先是，由于各地新政实行不一致，常常借口各种实际情况要求中央承认他们的变通之法，这样就进一步瓦解了原来中央集权体制下执行政令整齐划一的局面，致使中央对新政实际领导能力的下降。其次，由于新政需要经费，中央又无力筹措，只得允许地方“就地筹款”。光绪二十一年(1895)六月，光绪在批准户部奏请盐斤加价、重抽烟、酒、税厘等扩大财政收入的办法时谕令：“着该督抚一体实力举行”[17](p235)。光绪二十三年(1897)十月，户部奏请各省兴办铺税药牙[17](p238)。第二年闰三月，户部奏折又称：“迭经钦奉谕旨，饬令各省考核钱粮，稽核荒田，开办蚕桑，振兴商务，并行令各省督抚就地筹款。”[1](p4080)此时就地筹款的特点，是在已有的将厘金、捐输纳入地方收入的基础上，扩大了工商杂税的比重，从而造成清政府财政结构进一步分化成了中央与地方两个部分。中央控制地丁田赋关税和通过指拨解部的6%～18%的厘金[2](p224)。地方则控制了大部分厘金、新增商业税和各种捐税。在就地筹款的名义下，地方千方百计增加新税种，而对中央增加财政收入的有关举措则采取应付拖延甚至对抗的态度。光绪二十四年(1898)，户部为偿还外债，拟订以七处厘金作抵，刘坤一马上上折，认为七处盐货厘金改征抵借，江南骤短军饷洋款至一百八九十万两之多，因而要求“将应解京协各饷指款截留备抵”，并振振有辞地说：“以本省之款，供本省之用，理势宜然”[18](p26)。上述种种，形成了中央与地方互争财源的局面。再次，裁军练兵各省进度虽然不一致，但让各省“就饷练兵”、自行练兵，实是将军队的筹建和筹饷之权都交给了地方督抚，从而使一些省份原来属于国家经制部队的绿营在挑练的过程中不动声色地改变了隶属关系，由国家军队变成督抚直接掌握的军队，兵部对各省军队数额更无从掌握，某些省份督抚的军事实力却提高了一个等级。
从中央集权的角度看，由于清政府没有适时地调整中央体制，没有建立起有力的新政领导机关，只是一味通过下放事权来推行新政，从而又一次失去了重整中央权威的机会，促使地方利益坐大。“百日维新”中，康有为提出设立制度局以为新政的总领导机关，后虽没有成立，但在他的推动下，光绪下令在京师成立矿务铁路总局和农工商总局作为新政的执行和管理机构。这些措施触及到了中央体制的改革问题，但戊戌政变后慈禧以“总局设在京城，文牍往还，事多隔膜，一切未能灵便”[1](p4220)为由裁撤了农工商总局。路矿总局虽然保留下来并制定了《矿务铁路公共章程》，但既缺乏权威，又没有明确确定与各路督办大臣的关系，因而难以担负起统一管理之责[19](p144)。
三、1901-1905年新政时各省独立地位的初步形成及与中央的矛盾
世纪之交，清政府又一次面临统治危机。这次危机，一方面来自八国联军侵华战争，另一方面也来自地方势力的挑战。1900年，在清政府对八国联军宣战之机，东南地方督抚刘坤一、张之洞等竟与英国订立《东南互保章程》，后来加入者又有两广总督李鸿章、山东巡抚袁世凯、闽浙总督许应骙。东南互保表面上是为防止义和团向南发展，实际上则是借西方势力以保护各自的地方利益。
光绪二十六年(1900)十二月，慈禧在西安以光绪名义发布谕旨，指斥各省“平时无不以自强为辞，究之临时张皇，一无可恃，又不悉朝廷事务万难，但执一偏之词，责难君父……近二十年来，每有一次衅端，必申一番诰诫，卧薪尝胆，徒托空言，理财自强，几成习套。事过之后，循情面如故，用私人如故，敷衍公事如故，欺饰朝廷如故……”[1](p4615)这表明朝廷多少感受到了来自地方的两种危险：一是来自走在新政前列并初步形成地方利益的督抚的挑战，二是来自相当部分囿于积习对新政拖延塞责的地方督抚的阻力。这一切都昭示着中央集权权威的下降，昭示着中央集权权力的失灵。这促使慈禧多少认识到“法弊则更”，于是1901年4月成立督办政务处，从而使新政进入到一个新的阶段，即“变通政治”的阶段。
从光绪二十七年(1901)三月设置督办政务处的上谕看，此机构的职责是“体察时势，抉择精当，分别可行不可行，并考察其行之力不力”，似是新政的领导机构；但在设置上，“以军机大臣领督办事”，对新政诸项措施详议后又须“次第奏闻”[1](p4655)，所以又只能是参议和督察新政实施的机构；从组成看，由于自洋务运动以来，新政的实施都在各省，所以上谕令刘坤一、张之洞遥为参预，使督办政务处又成为中央和地方实力派的结合。其中地方实力派起了关键性作用。光绪二十七年(1901)五、六月间，刘坤一、张之洞提出了著名的“江楚会奏三折”，包括整顿中法以行西法诸条，其中有部分内容涉及到变更旧有体制的问题。如提到学习外国，于都城设专管筹划兵事之大臣，使“全国之军，归一衙门综理，则饷械操法，事事划一”；设参谋馆，研究各国兵法；制定矿律路律商律交涉刑律，设置矿路商务大臣[1](p4757、4764)。当时慈禧懿旨只是笼统地说：“著按照所陈，随时设法，择要举办，各省疆吏，亦应一律通筹，切实举行。”[1](p4771)这样，在新政初期，中央并没有能够拿出“变通政治”的整体方案，没有建立有力的新政领导机构，所以各项改革仍是延续甲午新政以来的做法首先在地方推进，但明显加大了力度。其中较甲午时期更为有效的是地方实业的发展。而发展最快的则是省铁路公司和矿业公司。
早在甲午战后，清廷就鼓励兴办铁路。但事实上，当时主要铁路干线的修筑权纷纷落入外人之手。1896年，清政府任命盛宣怀督办铁路总公司。光绪二十八年(1902)十一月的上谕提出：“各处开办铁路，关系重大，盛宣怀如与他国公司议立各项合同条款，著先由各督抚核定，始可签押，以期周密。”第二年正月，巡抚赵尔巽在奏报中援引此例，以“铁路条款，其得失之所判，利害之相关，非各该省之督抚不能明晰”，“矿务之关系，较铁路为尤巨”为由，请设山西矿务公司[1](p4995)。同年闰五月，四川总督锡良奏请设立川汉铁路公司，“官设公司，招集华股，自保利权”[20](p1058)。之后，各省铁路、矿务公司纷纷成立。据统计，这一时期各省的铁路公司16家，其中商办公司11家，官督商办2家，官商合办2家，官办1家。值得注意的是，当时各省设立的商办公司，无不得到地方督抚的支持和保护，保护之法就是由绅筹拟集股办法，“藉官力以行之”[20](p1039)。所以各个铁路公司纷纷从地方官府那里获取了“就地筹款”的权力，各种租股、盐斤加价股、粮捐股、彩票股纷纷出现。此外，湖南、山西、福建、安徽等省成立了官办矿务公司，这些公司一方面筹集商股开矿，另一方面又声明凡省内申请开办矿务者，均须先尽省总公司办理、或只能作为其分公司[1](p4995、5109、5207)，成为集经营和管理两重职能的官商实体。
练兵方面，朝廷的意图在两方面，一是裁绿营，光绪二十七年(1901)七月，命各省原有之绿营防勇，限于本年内裁去十之二三；二是练新军并变更军制，“精选若干营，分为常备续备巡警等军，一律操习新式枪炮”[1](p4695、4719)。之后，各省虽也有拖延及奏请缓办的现象，但总的来说，裁兵的速度加快了。走在前面的如湖北、湖南，于光绪二十九年(1903)议定分十年裁尽的计划；四川于光绪三十年(1904)议定分十年裁尽；河南则定于三十二年(1906)一举廓清[4](p91)。裁绿营的同时，各省按常备续备的要求变更军制。据光绪二十八年(1902)至三十年(1904)先后收到的江苏、陕西、直隶、江西、贵州、新疆、绥远等地的奏报，各省裁减绿营、防勇和变更军制的工作均取得一定进展，多则裁军一万多人，少则几千人；有的将练军、防勇改建常备续备，有的则以挑练绿营组成；巡警则多以挑留绿营改编而成[1](p4860、5212)。
兴学堂方面，光绪二十七年(1901)五月，张之洞、刘坤一上折提出兴学堂并分设小学、中学、大学的主张。八月初二，朝廷谕令“各省所有书院，于省城均改设大学堂，各府及直隶州均改设中学堂，各州县均改设小学堂”[1](p4719)。鉴于“通省学堂同时并举，财力或有不逮”，以至出现“观望迟延”的状况，这年十月，上谕又命各省仿照直隶总督袁世凯所拟山东学堂章程，“先于省城立学堂一区，分斋督课”，待“渐有师资，再行次第推广”[1](p4784)。此后，虽仍有“观望迁延”的现象，但由于朝廷目标明确，迭催各省通筹举办，所以新式学堂以较快速度在各省兴起。单就1902年的情况看，据三月闽浙总督许应骙的奏报，已将各属原设书院均改为中小学堂，各城义塾也“一体改设”[16](p779)。同年六月，两广总督陶模奏报，除各府厅州县中小蒙养学堂已设法筹办外，单在省城广州，就设立了官府和官绅所设学堂3所[16](p785)。浙江巡抚任道镕奏报，各府州县已开办中小学堂三十余处[16](p789)。此外，这一年各省还有18所大学堂或设立，或由书院改建，或在筹设中[16](p812～827)。
值得注意的是，各省新政的发展，使省的独立性大大增强。这不仅表现为一省财政、军事体系的确立，而且还突出表现在两方面：一是省级行政机构进一步发生变化，各种工商和其他新政的行政管理机构纷纷设立。如福建省的统辖通省矿务的商政局[1](p5207)；黑龙江的总管“财政、清讼、学堂、巡警、团练、保甲、采访、忠义、抚恤难民等事”的善后局[1](p5232)；巡抚陈夔龙奏设的河南商务农工局；袁世凯在保定所设的农务局、警务局、筹款局，在天津创设的工艺总局等等。在清朝体制中，督抚承受朝廷指令，下达藩、臬二司及各道府县，综理地方[21](p357)。因而督抚衙门中没有庞大的行政机构，一般只延请幕友协助处理公文案牍。现在，各种行政管理机构应需而立，表明省级政府的行政能力得到扩展和提高，从而大大加强了省的独立性。二是在兴办地方路矿实业的过程中，省之利权意识萌发了。山西同蒲铁路总局开办章程明确地说铁路是“为维持地方自办利权”。这种利权观念，虽然也表现为与外人争利，但立足点在本省，强调“合全省之力，办全省之工”，因而更为强调通过自办使“利归诸己”[20](p1120、1098)。云贵总督丁振铎在奏设滇蜀铁路折中说：“滇省南通闽越，北达黔、蜀，崇山峻岭，舟楫不通，而自来五金矿产，蕴藏甚富。近以民间生计极难……居今日讲求财政，固非铁路不为功”[20](p1098)，也就是着眼于此“利”对于本省发展的重要性。进一步，他们还更为强调一省之利权得失对于全国的影响和关系，诚如四川总督锡良在设立川汉铁路公司的奏折中说：“川省西通卫藏，南接滇黔，高据长江上游……是川汉铁路关系川省犹小，关系全局实大。”[20](p1058)在清代的中央集权体制中，省只是中央政府的分体，没有自己的独立权力和地位。而现在，以地方新政事业发展和省之权力扩大为基础的“省之利权”意识的兴起表明：地方官绅开始把“省”作为一个包括一定地域和自身利益的独立的实体来认同了。
总之，1901-1905年，是新政事业发展最快的时期。但新的矛盾很快出现：中央与地方改革不能协调，地方与地方之间也出现新的不平衡。
在朝廷屡次严饬地方改革的谕令中，每每强调“以期划一”，而事实上，各地改革并不一致。就工商而言，“各省开设局厂，或官督商办，或官商合办，每因章程未善，不免有牵制抑勒等弊，以至群情疑阻。”[1](p5073)就军事而言，“一切营制饷章军服操法，微特此省与彼省不同，此军与彼军不同，甚至同省同军，而此营与彼营又不同，殊欠整齐划一。”[1](p5305)在一些省份，地方督抚所属的军事力量仍保留下来，如江苏省，驻扎金陵省城的南洋常备右军“皆旧兵改编”，续备老湘合字军就是将勇营老湘合字营更改名称而来[1](p5297)。军队地方化仍在发展。
更重要的是财政混乱局面开始呈现。对新政的举办，朝廷让各地“就地筹款”，各地的筹款之法，如盐斤加价、开办彩票、加抽米捐、房捐，几成“竭泽而渔”。光绪二十六年(1900)，鉴于“钱荒尤甚，银价日短”的局面，清政府允许广东、福建开局铸铜元[22](p872)。光绪二十七年(1901)，又谕令沿江沿海各省普铸铜元[22](p873)。到光绪三十三年(1907)，鼓铸省份已达16个。各省争相鼓铸，关键在于可以借铸铜元的余利扩大地方财政收入。而中央鉴于财政困难，又鼓动地方把铜元余利充作新政费用[22](p925～927)。这样一来，刺激各省扩大鼓铸数量，并不顾户部原有“尽本省发行，不得大宗贩运出口”的规定，出现“此省竞运出口，彼省严禁入口”，“铜元充斥，民用是敷”的局面[1](p5435)。
上述局面，充分显示省的独立性和中央矛盾的尖锐，现实迫使清政府对中央体制进行改革。光绪二十九年(1903)，因“财用匮乏”，“自非通盘筹划”，成立财政处[1](p5013)；又因各地“章程未善，有牵制抑勒等弊”，成立商部[1](p5073)；因各地练兵“历时既久，尚少成效，必须于京师特设总汇之处”，设立练兵处[1](p5108)；光绪三十一年(1905)，因“巡警关系紧要，迭经渝令京师及各省一体举办，自应专设衙门，俾资统帅”，成立巡警部[1](p5408)；因“各省学堂已次第兴办”，“不可无总汇之区”，成立学部[1](p5444)。上述各个中央管理机构的设立，都是在各省新政已次第兴办以后，目的是为加强统一的领导和管理。因此，各部成立后，强调自己的“总汇之责”，采取收权措施。如商部在制定商律的同时，专设路务、矿务议员巡视地方[1](p5415)；户部财政处奏请整顿和限制各省铜元铸造[1](p5436)；1904年，朝廷又派练兵处襄办大臣铁良南下赴江苏等六省考察，目的之一就是检查营制，以期划一。
然而，上述措施却受到地方督抚的抵制。如对商部所派路务、矿务议员，袁世凯立即奏请另行核议，要求各省路务“仍责成该管大臣督率在事人员经理”[1](p5543)。对练兵处“划一营制”要求，两江总督魏光焘以“江南为湘楚昔日建功之地”，“一但遽予屏弃，势必有所不能”为由，要求保留湘军兵制[23]。湖广总督张之洞也以“练兵处章程尚未奏准通行”为由，要求暂就湖北向日所操营制“先行酌拟章程，及早开练”[12]（卷62p24）。对户部财政处奏定的整顿措施，各地不仅置若罔闻，而且对就地筹款项目“一面陈奏，即一面饬征”[1](p5546)，根本不把户部放在眼里。
各项整顿措施很难收到实效，其重要原因，在于中央实已失去了通过体制调整以加强中央集权权威的最好时机。此时朝廷所面临的，是各省独立地位初步形成，地方势力已经坐大的局面。当时朝廷每有大事，常常要先交议于地方督抚，而地方督抚的意见常常左右着朝廷决策。他们或利用中央赋予的事权积极扩张地方利益，或囿于地方利益而有意拖延塘塞。在这种局面下，纵然中央新增管理部门并相继制定了一些法规，但却因缺乏足够的权威力量而难以贯彻。正如户部所申诉的，各地督抚知户部库款支绌，“动辄自行电檄各省，求为协济”，各省“遂将例支正项及报部候拨者挪移擅动以应之”[1](p5473)。中央奈何不了地方，只好迁就。光绪三十二年(1906)二月，财政处见户部整顿铸币“诸多窒碍”，难以进行，主张先图补救之法，就是“外清本源，畅销路”[1](p5484)，充分显示了中央的软弱无力。
四、预备立宪时期中央与各省关系的重新调整
1901至1905年的新政时期，形成了中央体制改革与地方事权扩展并进和矛盾尖锐的局面。当时的情况是：一方面中央集权权威衰弱，地方势力扩大，另一方面是中央集权尤其是皇权的控制在一定程度上犹还存在。重新调整中央与地方关系问题已迫在眉睫。
1906年清廷宣布预备立宪后，即把改革官制列入首改日程，重新确立中央与地方关系问题，成为官制改革中的一个重要话题。其主张大致分两类：一为绝对的中央集权之说。持这种主张的主要是清廷中的新贵大臣和部分京官、御史。如军机大臣铁良声称：“立宪非中央集权不可，实行中央集权非剥夺督抚兵权财权，收揽于中央政府则又不可。”[24](p79)御史蔡金台主张尽收督抚财兵两权，遇有特殊情况，采用加衔旧制[5](p413)。二为在中央集权之下，通过适当形式划分中央与地方权力。持这种观点的主要是一批考察宪政大臣和出国使臣。如考察宪政大臣戴鸿慈认为当时中央与督抚“权限不清”，往往“两失其权”，所以应明定职权，划分限制，司法、军政、税收归中央，其余皆属督抚权限[5](p370)。出使德国大臣杨晟主张仍以督抚为“中央政府之分体”，主管地方民政、学政、军政、财政四司事务，但四司同时又向中央各部负责，报告工作，督抚不得侵夺[5](p398)。考察宪政大臣李家驹认为应学习日本，将行政权划分为中央官制和地方官制两个部分，军政、外交、财政中的编制预算和征税之类，司法、民政中的邮政、铁道、电信、度量衡等为中央所有之权；警察行政、卫生行政、教育行政、实业、善举和“地方官府依所定之法令而行之财政”为地方所有之权[5](p530)。
值得注意的是一部分地方督抚的意见，他们明显表现出希望在维持晚清以来形成的中央与地方关系的既定局面下，适当扩大督抚权力的倾向。如两广总督芩春煊驳斥尽收地方财、兵两权之说是“不知……军兴以来，督抚之权似已稍重，然进止机宜，悉秉庙谟，大难敉平，幸赖有此。中国政体早含有中央集权之习惯，天下更安有无四方而成中央者哉？恭绎列朝圣训，于治臣御侮皆注重疆臣，以矫宋明重内轻外之弊。”[5](p500)含有要朝廷承认现实的咄咄逼人之势。直隶总督陈夔龙则明确提出“其属于地方行政事务，则由督抚监督下级官厅执行，凡在范围以内之事，皆得自为规划，直行具奏，各部亦不得侵越。”还提出“各省对于中央，病在情形壅隔”，所以“必使督抚预闻乎阁议”[5](p546)。两江总督张人骏也提出，以中国疆域之大，绝对的中央集权和地方分权都不可行，只有维持督抚体制，假以督抚事权，使“督抚有调遣兵队、节制进退将领之权”，“督抚有办理本省外交之权”[25]（卷60p1078）。
地方官制改革，是对中央与地方关系的重新确认，因此，必然引起不同的既得利益集团之间的激烈争夺。当时虽然有强烈的加强中央集权的呼声，但注意和确认地方权力却又是地方官制改革中不可忽视的力量。1906年11月，厘定官制大臣提出了省级官制改革的两层办法：第一层办法仿立宪国官制，由督抚总理一省之政务，直接领导行政，各司员共同办公；第二层办法，督抚直接管理外务、军政，其余行政、司法设司道专管，秉承督抚意旨办理事务，“此系照现行官制量为变通”。当时将此两层办法通电各省督抚会商，各地回电中，明确赞成第一层办法5人，同意第一层办法但主张先试办或提出变通修正者5人；明确赞成第二层办法者4人，也有的认为第一层办法虽佳，但目前不能实行，应从第二种办法人手[26](p81、88)。地方督抚的意见，主导着地方官制改革的趋向。光绪三十三年(1907)六月，清廷颁布的地方官制改革章程确定：“一省或数省设总督一员，总理该管地方外交军政，统辖该管地方文武官吏”，“每省设巡抚一员，总理地方行政，统辖文武官吏”，“唯于该省外交军政事宜，应商承本管总督办理，其并无总督兼辖者，既由该省巡抚自行核办”。各省设三司：布政司、提学司、提法司，“受本管督抚节制”，此外还设劝业、巡警两道。在与中央关系上，章程规定：“总督巡抚于各部咨行筹办事件，均有奉行之责。但督抚认为于地方情形窒碍难行者，得咨商各部酌量变通，或奏明请旨办理。”[5](p506)很明显，督抚仍有军政权力，可对各部议决之事提出不同意见，并可越过各部，自行请旨取得事权。这个章程的颁布说明，晚清新政以来督抚在扩大事权过程中所形成的权力，实际上已成为一种既得利益，并进而成为一种政治压力，迫使朝廷不得不于以默认。然而一个最核心最重要的问题，即重新确认中央和地方权限问题仍然没有很好解决。清廷没有认识到，此时正是解决这一问题的最好时机，因为宣布立宪，实是确认了法的最高权威，借助于这一权威，以立法形式为中央与地方权力确立一个合理的结合方法，或许能够实现中央与地方的重新整合。然而清政府却无法统筹全局，而是迁就各方既得利益：一方面，中央体制改革的目标是“以收统一之效”，加强中央集权；另一方面，地方体制的改革则以承认各省既得权益为前提，从而使这一时期的改革向两个相反方向发展。
一方面，各项立宪事项，仍责成督抚主办，其中最重要的工作是建立省谘议局。到1909年，全国除新疆外，各省谘议局均已开办。省谘议局的成立，对中央和地方关系发生深远影响：它使中国出现了地方性的立法活动。各省谘议局讨论的议案，涉及到财政预算、税收、公债、实业、教育以及地方兴革等一系列问题。尽管在不少省的谘议局开会时，督抚与议员发生冲突，谘议局的立法权对督抚个人权力有所限制，但省之立法权的确立，使地方权力有了法律依据，从而使省的独立性大大增强。加上清政府明文规定谘议局议定可行事件，须呈候督抚公布施行，督抚可令其停会或奏请解散，使谘议局处于从属地位，而督抚却借助谘议局的立法活动扩大了权力来源。
另一方面，经1906年中央各部又一次调整为11个部以后，也开始屡屡请旨统一事权，表现出明显的加强中央集权的势头。光绪三十二年(1906)十月，上谕指出：“现在专设陆军部，所有各省军队均归该部统辖”[1](p5601)。光绪三十三年(1907)十二月法部奏称：“臣部有管理全国司法上行政之责……现当新旧递更之会，（提法司）虽不得不受节制于督抚，以谋行政之便利，然非直臣臣部，不足收法权统一之效。”[1](p5829)光绪三十四年(1908)三月，民政部上奏要求改变“唯现行制度，地方官吏诠选除授之事，属于吏部，而激扬举劾之权，又分属于各省督抚，臣部虽有统属之名，曾无考核之实”的状况，要求“臣部皆有统属考核之权，以收监督地方行政之效”[1](p5883)。这样，就建立起了中央对各省军事、司法、人事权力的监管体制。
当时最为激烈的，是中央与地方关于财权的争夺。光绪三十四年(1908)五月，御史赵炳麟提出统一财政，将一切租税分国税和地税两类，以国税专备中央政府之用，以地税划为地方财政的意见[1](p5920)。这是力图通过财政体制的改革达到财政统一的改革方案。然而，任何好的制度办法，还必须有适合其行之的环境和条件。当时的情况是国家财政重心已不在中央而在外省，所以会议政务处在议奏时不得不在哀叹“部中虽有统辖财政之专责，并无转移调剂之实权”的同时，重蹈“大凡有一兴革，必先征之督抚”的老路，请饬下各省督抚将“何项应入国税，何项应入地方税，详拟办法，咨明度支部分别核定。”[1](p5956)这样，各省在清理财政工作中各行其事，如河南所定地方税有56种之多；甘肃所列国税地税有66项之多；有的省按税之性质而划分，有的以税项指定之经费用途而划分[3](p35)。说明各省对财政权的要求已到了迫不及待的地步。
光绪三十四年(1908)十二月，度支部提出清理财政办法，要“外债之借还宜归臣部经理”，“各省官银号宜由臣部随时稽核”，“各省关涉财政之事，宜随时咨部以便考核”，“直省官制未改以前，各省藩司，宜由部直接考核”[25]（卷4p60），并向各省派监理员，负责“稽察督催”各省清理财政工作。其意图很明显，欲收督抚之财权。1910年资政院成立，将讨论预算问题摆上日程，在度支部所拟订的经费分配方案中，行政经费不及岁人总数三万万两的一半，而在京各衙门又占八九千万之谱，所剩者不过六七千万，“以为地方行政经费不过二三千万”，各省“教育费警察费司法费等项多或数十万乃至数百万，贫省则不过十余万乃至二三万。”这一方案力图通过预算缩小地方财政，以确立中央政府的最高支配权，因而不仅遭到来自各省的民选议员的反对，也遭到督抚的反对。督抚们纷起电争，连电五六十起，以致“预算本有不成立之议”[27]。
宣统二年（1910年）十二月，在清廷通过中央与地方官制改革一步步收督抚权力之机，经云贵总督李经羲主稿、以东三省总督锡良领衔，十余省督抚致电宪政编查馆并请代奏，提出“内外统筹”的三级官制办法：第一级内阁与各部，第二级为督抚，第三级为府厅州县。并提出“省制略如部制”，裁道设司，以补助督抚，“各就其主管事务，对于督抚负责”；府厅州县官员之进退应“决于督抚”；督抚应有部分外交权；“防军权责宜专归督抚，新军权责可直接中央”，但督抚“对于新军宜仍带兼衔，俾得节制调遣，以备变起非常，因机应付”。并要求宪政办法“须内外协商，以期完善”[28]。充分显示地方督抚对自身权力的维护和对清廷决策的干预。当时有刊物评论督抚就要政联衔电奏的举动说：“其远因则因近年中央集权事事掣督抚之肘，督抚之不慊于中央之所为非一日矣，中央地方意见既分离，而各督抚彼此因病自易于结合。”[29]
总之，在预备立宪改革中，清政府既迁就于地方既得权益，又不愿放弃绝对的中央集权，终而没能找到妥善处理中央与地方权力的最佳办法。这样，一些制度变革的效果走到了统治者愿望的反面。中央政府的权威难以建立，预备立宪最终因清政府自己的制度安排失误而陷入困境。
五、余论
从中国历史来看，中央集权是历史发展优胜劣汰的结果，符合中国这一地域广大、人口众多的多民族国家的基本国情。但是，中国历史上多次统一与分裂的事实又说明，高度的中央集权与过分的地方分权对社会的发展都是不利的，必须在中央集权与地方分权之间寻找一个合理的配置方案，才能促使社会走上良性发展之路。
鸦片战争之后，中国社会面临巨大的转型。许多后发外源型现代化国家的历史证明，在这些国家中，由于缺乏现代化的推进力量和基础条件，加强中央集权是必要的。因为只有国家政府的力量，才能进行有效的社会动员，启动和加快现代化的步伐。然而，这一切又是有条件的，这就是中央政府的权威和具有现代化意识的领导者。
19世纪60年代开始，中国也被动地开始了现代化历程，这就是清政府为应付变局而实施的从洋务运动开始的一步一步地“新政”。然而，这长达半个世纪之久的新政事业并没有使中国达到独立富强的目的。其结果是令人痛惜，其教训是值得深思的。其中原因固然很多，然而，缺乏对于世界发展大势的清醒认识，缺乏对中国社会转型的正确把握，缺乏改革的主动精神和明确目标，没有适时地进行中央体制创新，从一开始就简单地采取了下放事权的方法，终而一手造成地方利益坐大，致使中央集权合法性权威不断流失，则是其中的重要原因之一。因此，晚清中央集权的衰弱造就了地方势力，地方势力的兴起加速了中央集权衰弱，它们是同一进程的两个方面。其影响，是带来了民国初年的军阀混战。
收稿日期：2003-09-03
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