中美WTO补贴争端的对策研究①，本文主要内容关键词为：中美论文,争端论文,对策研究论文,WTO论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国加入WTO后，对外贸易快速发展，中美之间的贸易在各自对外贸易中的分量日益增加。随着美国对中国贸易逆差的增长，中美之间的贸易摩擦正在逐步升级，表现形式也不断翻新。美国在继续使用反倾销、保障措施、知识产权保护等传统方式保护国内产业的同时，开始将矛头指向中国的补贴制度：首先，美国在国内启动了针对中国产品的反补贴调查；其次，美国在WTO框架下投诉中国的税收补贴制度。这不能不引起我们的高度重视。本文将就美国在WTO框架下提起的补贴争端进行分析，并探讨我国应采取的对策。
一、中美补贴争端的基本情况
2007年2月2日，美国就中国的补贴政策，在WTO提出与中国磋商（案件编号：DS358）。2007年2月7日，WTO散发了美国“中国——返还、减免税收和其他支付的某些措施”的磋商全文（WT／DS358／1）。2007年2月17日，欧盟、日本和澳大利亚要求以第三方身份加入中美之间的磋商。2007年2月26日，墨西哥就中国的补贴问题提出WTO磋商（WT／DS359／1），其要求和依据与美国先前提出的一样，随后加入了美国对中国的WTO争端程序。2007年7月12日，美国和墨西哥要求世贸组织成立专家组（WT／DS358／13、WT／DS359／13）。2007年8月31日，世贸组织决定成立专家组，就美国和墨西哥提起的中国有关补贴问题进行调查。
美国在其磋商请求和设立专家组的申请中提出的主要争议事项涉及中国返还、减免税收和其他支付的某些措施，这些措施涉及范围广泛、数量众多，具体包括：
（1）1999年国家税务总局《外商投资企业采购国产设备退税管理试行办法》，2006年国家税务总局、国家发改委《外商投资项目采购国产设备退税管理试行办法》；
（2）2000年财政部、国家税务总局《关于外商投资企业和外国企业购买国产设备投资抵免企业所得税有关问题的通知》，2000年国家税务总局《关于印发（外商投资企业和外国企业购买国产设备投资抵免企业所得税管理办法）的通知》，上述补贴根据2007年修改后的《中华人民共和国企业所得税法》（下称《企业所得税法》）第57条继续有效；
（3）1999年财政部、国家税务总局印发《技术改造国产设备投资抵免企业所得税暂行办法》，上述补贴根据2007年修改后的《企业所得税法》第57条继续有效；
（4）1991年《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法实施细则》第75（7）条和75（8）条，1986年《国务院关于鼓励外商投资的规定》第8、9条，1991年《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法》第6、8条，上述补贴根据2007年修改后的《企业所得税法》第57条继续有效；
（5）1991年《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法实施细则》第73（6）条，1991年《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法》第6、7条，2004年《外商投资产业指导目录（2004年修订）》第13部分，上述补贴根据2007年修改后的《企业所得税法》第57条继续有效；
（6）1991年《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法实施细则》第81条；1991年《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法》第6、10条，1986年10月11日《国务院关于鼓励外商投资的规定》第10条，上述补贴根据2007年修改后的《企业所得税法》第57条继续有效；
（7）1986年《国务院关于鼓励外商投资的规定》第3条；
（8）2000年《中国人民银行、国家外汇管理局、对外贸易经济合作部、国家税务总局关于印发（出口收汇考核试行办法奖惩细则）的通知》第3、6条②；
（9）1997年《国务院关于调整进口设备税收政策的通知》，2004年《外商投资产业指导目录（2004年修订）》第13部分。
（10）《企业所得税法》第25条与2004年《外商投资产业指导目录（2004年修订）》第13部分；
（11）《企业所得税法》第28条与2004年《外商投资产业指导目录（2004年修订）》第13部分；
（12）《企业所得税法》第31条与2004年《外商投资产业指导目录（2004年修订）》第13部分。
美国认为，上述措施基于一定的条件向企业提供税收返还、减免，即满足一定的出口业绩标准，或者是购买国内制造的货物而不购买进口货物，就授予进口产品的待遇比给予国内“类似”产品的待遇低。因此，这些措施违反了WTO下述协议条款：《补贴与反补贴措施协议》（SCM协议）第3条第1款（b）、第3条第2款；《1994年关税与贸易总协定》（GATT1994）第3条第4款；《与贸易有关的投资措施协议》（TRIMs协议）第2条第1款和附件1第1节（a）；《中国加入议定书》第1部分第7.2—7.3段、第10.3段和第1.2段；《中国加入工作组报告书》第167、203段。
二、对美国投诉措施是否符合WTO协议的分析
（一）美国投诉措施的主要内容
WTO争端解决机制允许的投诉对象包括各成员的国内法律、法规和各成员政府部门的具体行政管理行为，后者在WTO中称为“具体做法”。该案中，美国投诉的措施全部属于法律、法规和规定，包括全国人大颁布的法律和国务院及其所属部委颁布的行政法规、规定。虽然美国在该案中提出了众多的被诉措施，但仔细分析这些被诉措施，可以将其归纳为以下几个主要方面：
（1）对企业采购国产设备给予的税收优惠，包括退税和抵免所得税；
（2）对产品出口企业和先进技术企业给予的税收优惠，包括减税、免税和再投资退税；
（3）对在特别区域（如经济特区、沿海开放区等）内设立外资企业给予的税收优惠，主要是减税措施；
（4）国家对重点扶持和鼓励发展的产业和项目给予的关税、企业所得税优惠。
（二）被诉措施是否违反WTO相关协议
该案目前已经进入WTO争端解决专家组程序，是非曲直还有待专家组做出最终的判断。但这并不妨碍我们根据WTO规则对案情进行分析，而且相关的分析对我们制定相应的对策十分必要。笔者认为，我国在加入WTO后，对照WTO规则和我国入世承诺，对国内法律、法规进行了大规模的调整，取得了显著的成效。但是，并不能就此判断我国现有的所有法律、法规已经完全与WTO规则保持一致，因为任何一个WTO成员，即使是美、欧等发达成员，也不可能做到这一点。虽然我国已经加入WTO近6年了，法律调整的工作仍在继续进行之中。在这一大背景下研究美国此次提出投诉的若干措施，可以将这些措施分为三类：一类是确实存在与WTO规则不一致之处的措施；一类是我国立法已经决定取消，只是为了保持法律适用的稳定性而规定了一定过渡期的措施；还有一类是我们认为并不违反WTO规则或者是在WTO规则中可以找到法律依据进行抗辩的措施。针对不同的情况，我们在争端解决程序中应当采取不同的对策。具体分析如下：
1.某些与WTO规则不一致的措施
SCM协议第3条规定了“禁止性补贴”。该条列举了两类补贴为禁止性补贴：第一是出口实绩补贴，即法律上或事实上视出口实绩为唯一条件或多种其他条件之一而给予的补贴；第二是进口替代补贴，即视使用国产货物而非进口货物的情况为唯一条件或多种其他条件之一而给予的补贴。美国投诉中明确指出中国被诉措施违反SCM协议第3条第1款（b）项的规定，即存在进口替代补贴。
我们仔细分析被诉措施中的相关规定，不难发现某些法律、法规中确实存在类似规定。如，1999年国家税务总局《外商投资企业采购国产设备退税管理试行办法》规定：“国务院决定对外商投资企业在投资总额内采购国产设备，如该类设备属免税目录范围，可全额退还国产设备增值税。”该法规第1条规定：“为鼓励外商投资企业使用国产设备，……特制定本办法。”首先，这一规定中采取的措施是“全额退还国产设备增值税”，属于SCM协议规定的补贴，SCM协议第1条第1款（a）（ii）规定：“放弃或未征收在其他情况下应征收的政府税收（如税收抵免之类的财政鼓励）”，构成补贴。其次，由于该项措施视企业使用国产设备而非进口设备的情况实施退税，因此属于SCM协议第3条第1款（b）项规定的进口替代补贴。
根据上述分析，我国在有关进口替代补贴的投诉中处于不利地位。
2.某些已经决定取消但仍设定了一定过渡期的措施
在美国投诉措施中，某些属于我国国内立法已经明确取消但同时规定了一定过渡期的。如，被诉措施中的《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法》根据2007年3月16日公布的《企业所得税法》第60条的规定将于后法实施之日废止。但是，为了保持法律的稳定性，《企业所得税法》第57条规定，对于该法公布前已经设立的企业，原有的税收优惠措施将继续实施，在五年内逐渐过渡到新法规定的税率。
我国在实行改革开放后，对外商直接投资采取了各种鼓励措施，这些措施在积极利用外资、促进国内经济发展方面起到了良好的作用，使我国成为世界上吸引外资最多的投资目的地之一。但是，在我国加入WTO后，对照WTO规则和我国入世承诺，这些鼓励措施面临调整、取消的压力。我国在加入WTO后，也确实进行了大规模的法律调整，如三大外资企业法的修改就表明了我们积极适应WTO规则的态度。但是，不可否认的是，由于外资政策涉及的法律、法规、规章众多，我们仍有部分未及时调整的措施，虽然我们仍在努力进行这方面的调整，然而根据我国入世议定书的承诺，并没有给我们更长的过渡期。此次美国投诉措施中包括了我国对外商投资先进技术企业和产品出口企业给予的税收优惠，如《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法》第6条、第8条和《国务院关于鼓励外商投资的规定》第8条、第9条，其中对产品出口企业的优惠明确以产品出口所占比例为给予优惠的条件，是不符合SCM协议第3条规定的。对此类措施，我们应当在应诉中阐明我国对相关法律进行调整的努力，尽量取得对方的理解。即使本案专家组最终裁定我国相关措施违反WTO规则，但由于WTO争端解决程序耗时较长，一般需要2～3年时间，并且实行不溯及既往的原则，因此，本案程序进行的时间自然成为我们相关措施的过渡期，在案件最终结果出来之时，相关措施的过渡已经基本完成。
3.可以积极抗辩的措施
本案中美国就某些被诉措施提出的投诉依据并不是很充分，我们可以从WTO相关规则及争端解决机构过往案例中寻求对我方有利的抗辩理由。
（1）SCM协议第29条关于转型经济国家的特别规定。WTO规则是由原则性规定和各种例外规定共同构成的，大量的WTO争端解决案件是围绕原则的例外展开的。因此，我们要善于从相关规则中寻找对我方有利的例外规定。就本案而言，SCM协议第29条就是一条可供利用的例外。
虽然美欧等WTO成员至今仍不承认中国的市场经济地位，但他们并不否认中国属于转型经济国家，有关的国际组织、相关的研究报告中也大多将中国归入转型经济国家。根据SCM协议第29条第1款的规定，“自中央计划经济转型为市场和自由企业经济的成员可实施此种转型所必需的计划和措施”，这里的“计划和措施”就是指与SCM协议确定的一般补贴原则不一致的措施。值得注意的是，引用该条例外需要证明采取的措施是“转型所必需的”。
（2）《中国加入议定书》附件5A、附件5B中通知的补贴事项。此次美国指控的某些补贴措施，是我国在议定书附件5A、5B中已经明确通报过的，包括：经济特区的优惠政策、经济技术开发区的优惠政策、上海浦东开发区的优惠政策、外资企业优惠政策、高科技企业优惠所得税待遇。上述通报是根据SCM协议第25条做出的，说明我们已经明确这些措施属于SCM协议第2条规定的专向性补贴。由于我国在通报中指出了采取上述措施的目的是为了促进地区经济和吸收外资，并不是为了促进出口，因此这些措施不属于SCM第3条规定的出口补贴（即禁止性补贴），最多属于SCM协议第三部分规定的可诉补贴。根据SCM协议的规定，要证明成员采取的可诉补贴违反WTO协议，不仅仅要证明该项补贴的存在，而且要证明因为该项补贴措施而使投诉国国内产业遭到了损害，或该成员的利益受到了严重侵害。这将大大增加投诉方的举证责任。
此外，关于给予特别地区的补贴，《中国加入工作组报告书》第174段也有涉及：“一些工作组成员对中国所提供的与经济特区和其他特殊经济区有关的补贴表示关注。其中一些补贴似乎视出口实绩或使用国产货物的情况而给予。中国代表指出，此类补贴的主要目的是促进地区发展和外国投资。他确认，自加入时起，中国将取消与SCM协议不符的任何此类补贴。”该段的内容在确定不实施基于出口实绩和进口替代补贴的同时，也承认了为促进地区发展和外国投资而实施地区优惠的合理性。
（3）《国务院关于调整进口设备税收政策的通知》对符合条件的进口设备免征关税和进口环节增值税。首先，该项措施是对进口设备的免税待遇，自然不属于SCM协议第3条为鼓励出口采取的补贴措施。其次，要确认一项措施属于可诉补贴，需要满足两个条件：SCM协议第1条构成补贴的条件和SCM协议第2条补贴具有专向性条件，这涉及到措施的具体内容和措施适用的对象。该项措施的内容是“免征关税和进口环节增值税”，应属于SCM协议第1条第1款（a）（1）（ii）规定的“放弃或未征收在其他情况下应征收的政府税收”，因而符合构成一项补贴的条件。但是，这一补贴是否具有专向性则是值得争辩的。根据SCM第2条的规定，所谓专向性是指一项补贴有针对性地仅授予某一个企业或产业或某一组企业或产业，而《国务院关于调整进口设备税收政策的通知》适用的对象包括“符合《外商投资产业指导目录》鼓励类和限制乙类，并转让技术的外商投资项目”和“符合《当前国家重点鼓励发展的产业、产品和技术目录》的国内投资项目”，就企业性质而言，包括国内投资项目和外商投资项目，就产业范围而言，涉及面也很广，将该措施认定为具有“专向性”是值得商榷的。退一步讲，即使该项措施被认定为属于可诉补贴，要想证明它对投诉国造成了损害也是困难的，因为该项措施的内涵是对进口产品免除关税，这只会对其他国家的产品带来利益，何从谈起造成了“损害”呢？
（4）《企业所得税法》第25条、第28条、第31条是对国家重点扶持和鼓励发展的产业和项目给予所得税优惠的规定，这几项规定均是一种原则性规定，具体哪些产业和项目属于“国家重点扶持和鼓励发展的”还有待相关配套法规予以明确。美国如果仅以这些原则性规定认定该项补贴具有专向性，则证据不足。上述规定是我国政府实施相关产业政策、对国内经济发展执行宏观调控的职能所必需的，只要投诉方不能证明这些措施对其利益造成了损害，就无权干涉。
（5）美国此次投诉中国诸多补贴政策违反WTO规则，其中涉及SCM协议的指控，美国在其设立专家组申请中仅指明被诉措施违反SCM协议第3条，而未涉及其他条款。众所周知，SCM协议将补贴分为三类：禁止性补贴、可诉补贴和不可诉补贴，其第3条是有关禁止性补贴的规定，禁止性补贴仅包括两种情况：基于出口实绩的补贴和基于出口替代的补贴。本案中，我国诸多被诉措施中，仅有对购买国产设备的退税规定和对产品出口企业的所得税优惠涉及禁止性补贴问题，其他措施或者是为了吸收外资而对外资企业给予的优惠待遇，或者是为了促进特定地区发展给予的税收优惠，这些措施并不明显属于禁止性补贴（出口补贴），顶多可以归入“可诉补贴”的范畴。而美国在其投诉中，并未涉及SCM协议有关“可诉补贴”的任何条款的指控。根据WTO争端解决机制的一般原则，对于投诉方没有明确提出的申请事项，WTO争端解决机构不会主动进行审理。因此，我方只须证明这些措施不属于SCM协议第3条规定的禁止性补贴，即可以在争端中占据有利地位。
三、对策与建议
虽然我国加入WTO已经6年，但仍是一个新成员，我们需要逐渐适应该组织的一整套运行规则，包括其争端解决机制。我国近两年来已经多次被美、欧诉至WTO争端解决机构，如何认识及应对这种局面是我们面临的一个紧迫课题。
1.以平和心态对待WTO中的贸易争端。虽然WTO争端解决中的每一个案件都有一定的政治、经济背景，但是就案件本身而言，则是成员之间就纯粹的法律问题展开辩论的过程。一方面，我们应认识到，作为一个WTO的成员，在WTO中被投诉至争端解决机构是很正常的一件事，被诉本身并不表明该成员的国内立法与执法存在更多的不合规之处。例如，美国、欧盟是所有WTO成员中经济发展水平最高、国内法制比较健全的国家（地区），但它们同时也是WTO中被投诉最多的成员。截至2007年9月，在WTO受理的全部368个争端解决案件中，美国作为投诉方与被诉方的分别达到88件和99件，欧盟的相应数字是76件和58件，分别位于第一、二位。另一方面，我们对待被诉案件应当做到“战术上重视”，即认真分析被诉措施，从法律专业角度寻找抗辩点，争取有利的结局。
2.讲究立法技巧，及时取消明显违反WTO规则的规定。通过本案的分析可以看到，我国现存立法中仍然存在明显与WTO规则不符的规定，面对针对这些规定的投诉，可以抗辩与回旋的余地很小，使我们在争端解决程序中处于不利的处境。如本案中涉及到的对企业购买国产设备给予退税补贴的规定和给予产品出口达到一定比例的产品出口企业的优惠税收待遇等，均属于WTO规则明令禁止的出口补贴。虽然我国在加入WTO后一直在努力调整相关的法律、政策，逐步取消与WTO规则不相符的规定，但是，WTO协议包括我国入世法律文件的相关规定中并没有给我们更长的过渡期，因此，在加入WTO6年后，仍维持这些从文字规定上就明显不符WTO规则的规定，难以在法律上找到合理的理由。根据SCM协议第3条第1款的规定以及WTO争端解决机构既往案例，出口补贴分为“法律上”的补贴和“事实上”的补贴。所谓“法律上”的补贴就是指以法律条文形式强制性地授予补贴，这种形式很明显违反WTO规则，易招致投诉，因此各国都尽量避免采取这种形式的补贴。实际上，补贴（包括出口补贴）在各国普遍存在，但如果不是“法律上”的补贴，而是“事实上”的补贴，则具有更大的隐蔽性，给投诉方提供相关证据带来很大困难。本案中，美国投诉的措施均属于“法律上”的补贴，也正是出于这一考虑。
3.充分利用WTO争端解决机制，抛开狭隘的胜负观，以争取更大的实际利益。在WTO争端解决案件中的败诉，并不一定表明实际利益的丢失，美国钢铁保障措施案就是一个经典的例证。WTO争端解决案件的整个审理过程包括磋商程序、专家组程序、上诉程序、执行程序等，往往历时2～3年，并且一般不溯及既往，这些制度实际上给被诉方提供了有利的诉讼环境。就本案而言，对于美国投诉的大多数补贴措施，我国已经认识到其中某些措施存在与WTO规则不相符的问题，并且已经着手取消，2007年3月公布的《企业所得税法》就是一个明显的例子。因此，从这一角度看，美国的投诉与我国积极调整国内立法以适应WTO要求的立场是一致的。美国的投诉只是对我国自主调整相关法律、政策的过程施加一个外力，以迫使我们尽快实现这一过渡。但是，WTO争端解决机制本身给我们提供了争取这一过渡期的可能性。在案件最终结束之时，取消某些被诉措施的过渡期也差不多结束了，到时即使案件的结论对我国不利，也不会对我们的法律体系和经济发展产生太大的实际影响。
注释：
① 本文系教育部人文社会科学重点研究基地重大研究项目《过渡期后中国出口贸易摩擦预警研究》（项目编号：05JJD790002）的阶段性研究成果。
②中国人民银行、国家外汇管理局、商务部、国家税务总局研究决定，自2007年3月8日起，《关于印发〈出口收汇考核试行办法奖惩细则〉的通知》（银发［2000］58号）废止，故美国在设立专家组申请中取消了该条申诉。