党的群众路线的实现机理及其时代转型，本文主要内容关键词为：机理论文,群众路线论文,时代论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D252 文献标识码：A 文章编号：1008-4088(2013)10-0015-06
“脱离群众的危险”是我们党面临的四大风险之一。党的十八大报告以及新一届中央强调了“人民的主体地位”，并决定在全党开展群众路线教育实践活动。此次教育实践活动的一个突出特点是，从解决作风问题入手，探索群众路线的长效实践机制。习近平总书记在党的群众路线教育实践活动工作会议上的讲话，将这次教育实践活动的主要任务聚焦到作风建设上，要求集中解决形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风这“四风”问题，提出“要对作风之弊、行为之垢来一次大排查、大检修、大扫除”。同时，习近平也深刻指出，“保持党同人民群众的血肉联系是一个永恒课题，作风问题具有反复性和顽固性，必须经常抓、长期抓，特别是要建立健全促进党员、干部坚持为民务实清廉的长效机制。要以这次活动为契机，制定新的制度，完善已有的制度，废止不适用的制度。制度一经形成，就要严格遵守，执行制度没有例外。”[1]习近平从践行群众路线角度提出的这种对执政问题的再认识、执政要求的再宣示和执政活动的再部署，充分体现了群众路线在党治国理政方面的重要地位，也提示了新的时空背景下群众路线实践方式的转型。本文试图从历史逻辑和实践逻辑的视角，考察新的时空背景下群众路线实现机理与实践机制的转型。
传统秩序解体之后，中国现代国家建构走的是一条革命建国的道路。从某种意义上说，这是一条革命党为了群众并依靠群众所取得成功的道路，或者说是党通过群众路线才取得成功的道路。正如毛泽东在总结共产党成功经验时所指出的那样，“我们有许多宝贵的经验。一个有纪律的，有马克思列宁主义的理论武装的，采取自我批评方法的，联系人民群众的党。一个由这样的党领导的军队。一个由这样的党领导的各革命阶级各革命派别的统一战线。这三件是我们战胜敌人的主要武器。”[2](P1480)深入解读这段话不难发现，革命成功的三大法宝——党的领导、武装斗争和统一战线，都离不开群众路线。首先，群众路线寓于党的领导之中；其次，武装斗争离不开群众的支持；[3](P511)再次，统一战线可以被看做是一种特殊的群众工作，是党的群众路线在更大范围革命联盟中的运用。
革命胜利之后，执政党的治国理政同样离不开群众路线。现代国家建构表现为国家权力的合法化，也表现为国家治理的有效性，还表现为国家与社会关系的合理化。从政治学角度看，群众路线既是党执政合法性的重要来源，也是确保执政合理性与有效性的公共治理模式；群众观点内蕴着执政合法化的意识形态论证，群众工作方法内蕴着执政方式合理化，而党群关系内蕴国家与社会关系的合理性。因此，从理论逻辑来看，群众路线是关系国家建构、国家治理以及国家与社会关系合理化的枢纽(见图1)。这种逻辑与西方的国家建构和国家治理逻辑适成对照(见图2)。
图1 党的群众路线与国家建构、国家治理关系图示
图2 西方民主国家选民与国家建构、国家治理图示
在图2中，也就是在西方国家建构与治理的逻辑中，选民通过政党来构建国家与治理国家。在党和选民的互动关系中，理论上处于主动地位的是选民；选民通过选择政党，决定国家治理的政策路线。而在图1中，在中国语境下，党通过群众路线获得建构国家和治理国家的合法性与有效性(合理性)；更重要的是，党通过群众路线，与构成国家基本要素的社会建立起合理的关系。在党与群众的关系中，党处于主动地位。因此，对党而言，能否自觉践行群众路线，关系到是否有合法权利、是否有合理方法建构国家与治理国家，或者说关系到治理国家的合法性与合理性。从这个意义上说，群众路线是党的生命线。
党是否自觉践行群众路线的问题，实际上是群众路线的动力问题。在革命阶段，党及其所领导的军队处在被敌人包围和打压的环境之中，党、军队和苏维埃政权的生存、发展和壮大，都离不开群众的支持。因此，党在整体上有充足的动力去做群众工作，走群众路线。新中国成立以后，党的地位变了，成为执政党，掌握了国家政权，党权领导政权，或者党权与政权混为一体，产生所谓党政不分、以党代政的现象。这种制度背景下，客观上许多领导干部做群众工作、走群众路线的动力衰减，脱离群众的倾向和危险自然就增加了。这一点，邓小平早在1956年中共八大修改党章的报告中就说得十分明白：“由于我们党现在是全国执政的党，脱离群众的危险，比以前大大增加了，而脱离群众对人民可能产生的危害，也比以前大大增加了。”[4](P221)毛泽东在建国之后不同时期不同场合也多次警示全党，不要脱离群众，不要形成一个特权阶层。比如，他在1956年11月中共八届二中全会上提出，“县委以上的干部有几十万，国家的命运就掌握在他们手里。如果不搞好，脱离群众，不是艰苦奋斗，那么，工人、农民、学生就有理由不赞成他们。我们一定要警惕，不要滋长官僚主义作风，不要形成一个脱离人民的贵族阶层”。[5](P325-326)为了防止党脱离群众，毛泽东沿用革命年代的阶级斗争思维，以运动方式开展反对官僚主义的斗争。他在1957年整风期间就明确说，“几年来都想整风，但找不到机会，现在找到了。凡是涉及许多人的事情，不搞运动，搞不起来”。[6](P671)从整风转向反右之后，毛泽东“找到”了群众运动的基本形式：大民主。大民主的实践，固然对缓解领导干部脱离群众倾向、减少特权腐败现象等产生过积极效果，但脱离法制轨道的“民主权利”，导致社会失序，导致无政府主义，最终伤害了群众的“民主权利”。正如邓小平在“文革”之后所反思的那样，“像‘文化大革命’那样的大民主不能再搞了，那样实际上是无政府主义。这个‘四大’的做法，作为一个整体来看，从来没有产生积极的作用”。[7](P242-243)于是，在他的倡议下，1982年的宪法取消了“四大民主”的规定。在改革初期的拨乱反正工作中，在随后城乡全面推进的改革进程中，恢复了科层官僚制，并在1997年的党的十五大上提出依法治国的方略。由此，国家建设与治理逐步进入制度化、法制化的轨道。但是，在新时期，由于没有很好地解决群众工作的动力问题，也没有有效解决群众监督的渠道问题，腐败、特权等现象大面积蔓延开来，党群关系变得日益疏离，日益紧张。虽然改革开放后历届中央领导人也反复告诫不要脱离群众，反复强调群众工作与群众路线对于党的事业的极端重要性，虽然全国各地党委政府也尝试创新了种种群众工作方法和工作机制，但并没有扭转党群关系的基本态势。从总体上看，在一党执政条件下，特别是改革开放的时空背景中，群众路线的动力问题，仍然是个从理论到实践都有待破解的难题。
破解这个难题，需要我们深入解剖群众路线运作的内在机理。如果我们把群众路线看做是一个社会历史实践的系统，那么，党和群众就是其中的两个基本要素。他们之间的互动，形成系统的结构，而国家建构和国家治理就是这个系统所要实现的功能。探讨群众路线的实现机理，也就是探讨群众路线对于国家建构与国家治理的功效，就必须考察群众路线的系统结构中各要素——即党和群众——的行为方式，以及党和群众这两个要素在一定环境条件下相互联系、相互作用的运行规则和原理。从这个视角出发，我们不难发现，群众路线主要从三个层面实现自己：一是动员性；二是回应性；三是参与性。其中，动员性是群众路线的本源特性，意味着党作为行为主体，发动群众参与国家建构与国家治理；在这里，党是主动的，而群众是受动的。回应性则是动员性的补充，意味着只有党的方针政策在回应群众诉求的基础上，才能动员群众并获得群众的支持和拥护；在这里，党既是主动的，也是受动的——为达到动员的目的，必须满足群众的特定诉求。而参与性则是群众路线的结构性转型，群众从受动的动员对象，转变为主动的参与主体，自觉与党一起参与国家建构与国家治理。这当然是一种纯粹逻辑性的推演，现实中，群众路线的这三种特性往往是同时并存且相互作用的。但是，在不同的时空背景下，三种特性在群众路线系统中所处的地位、所发挥的功能以及相互联系、相互作用的方式不尽相同。
接下来，我们试着结合党领导国家建构与国家治理的历程，进一步考察各个阶段群众路线的实现机理。从历史逻辑来看，中国共产党领导的国家建构与国家治理过程，大体经历了革命建国、运动治国与执政兴国三个阶段，[8]其中群众路线的实现机理与实践机制在各个阶段各有侧重，所产生的国家建构与国家治理的成效亦各有不同。
大众动员与革命建国。群众路线是革命时代政治与社会动员的产物。在高度组织化的革命党通过大规模的社会政治动员和武装斗争完成革命建国任务的过程中，群众路线发挥作用的机理首先是动员性的。动员有效性的基础是对动员对象的诉求的回应，同时也需要动员对象在一定程度上对政策议程的参与。它表现为领袖动员全党深入群众，上级动员下级联系群众，干部动员群众参与各项政策议程。总体上的实践机制是，通过组织化的“政党下乡”动员群众，同时借助大众解放和民族解放话语，开展以土地革命为中心的政治动员，在回应农民以土地为核心的诉求过程中，获得支持，借此汲取兵源和财源，取得革命胜利，完成革命建国任务。革命时期，群众路线是革命党生存壮大的需要，其贯彻落实成效整体上十分显著。其基本经验是，政治动员功能的有效发挥需建立在对大众诉求的回应基础之上，同时也需要大众有限度的政治参与。
国家整合与运动治国。新中国成立之后很长一段时期所实行的运动治国模式，首先源于革命的历史惯性，也出于赶超战略和汲取资源的需要。赶超战略崇尚超常规，其另一面是排斥正规化；汲取资源、实现现代化生产所需要的原始积累，需要借助集体主义的话语、组织化的载体和运动式的推动，在全社会范围内实现对人财物的强力整合与动员。实践中，随着赶超战略的要求日益急迫，以循规蹈矩、科层节制、综合平衡等为特点的官僚制治理空间，日益受到运动式治理的挤压甚至取代，群众路线由此演变为群众运动，甚至是运动群众。新中国成立后虽然也建立了科层官僚体系，但很快就废弛了。以大民主为核心的运动治国模式，使群众成为政治动员和政策动员的工具。与官僚制治理相比，运动式治理更“高效”但不一定更合理，因为它以破坏秩序和法制为代价。虽然客观上一轮又一轮的运动治理使政权的触角深深嵌入社会各个角落，实现了国家对基层社会的高度整合，但在此过程中所形成的强国家——弱社会的格局抑制了社会的活力。由于脱离实际的政治进程和政策议程与大众诉求多有背离，也由于大众参与主要是动员性参与而不是自主性参与，因此政治动员的有效性呈衰减之势。
以人为本与执政兴国。改革开放新时期，国家治理回到常规政治，大民主的运动式治理模式被抛弃，科层官僚体系逐渐被确认为主导性的治国模式；特别是以人为本执政理念的确立，使群众成为各种执政行为的目的而不是工具；服务型政府的社会治理从根本上说是围绕着群众诉求展开的。在此背景下，动员性的治国模式虽然局部存在，但已不占主导地位，回应性成为党践行群众路线的基本特质；同时，群众路线的参与性特质也开始凸显。从回应性层面看，群众路线落实为各项富民、惠民政策，也表现在政府所提供的包括医疗、住房、就业和社会保障等的公共品的层次与范围不断提高。在参与性方面，社会流动性加强以及公众诉求多样化也促使政府主动构建多样化的参与渠道，引导公民有序参与政治和政策议程；信息技术的飞速发展使得自发自主的参与数量和渠道都急剧增加。
从群众路线的实践历程观察其实现机理，可以看出，从动员性到回应性和参与性的转型是一个总体趋势。这一趋势顺应现代国家建构的基本规律，符合现代国家治理的基本模式。现代化大生产基础之上的大规模社会的国家建构和国家治理，离不开科层官僚制这一组织形式。通过科层官僚制确立起法治国家形态，为社会运行提供秩序基础和规则框架；这一组织形式主要通过制度化和法制化的渠道，建立起与公众的联系，借此收集大众诉求，加工成公共政策并施之于社会，施行过程中获得反馈信息并不断修正公共政策。这样，在各大范围内的国家政治系统中，群众路线循着输入(诉求与支持)→政策加工→输出(公共政策、公共产品)→反馈→再输入的政策流程。通过这一流程，群众路线主要通过官僚体系，彰显其回应性特质。
同时，公共政策的制定实施流程，也必然通过适当的方式，如各种听证会，吸纳公众参与。更重要的是，参与性起着促进或者倒逼回应性的重要作用。与战争年代群众路线主要通过面对面接触获得群众理解、认同与支持的“身体治理”与“德行治理”不同，科层官僚制更多地是一种规则治理。规则治理多是间接的，层层节制的科层制客观上导致领导与群众关系的疏远，也容易造成国家政策与群众诉求脱节，进而影响治理的有效性。同时，科层官僚体系具有自主性，强国家-弱社会格局下参与性的不足，也会助长科层官僚体系的自主性。就是说，科层官僚如果得不到有效控制容易形成自身的利益格局，导致国家治理陷入“国家权力部门化、部门权力个人化、个人权力利益化、利益主体集团化”的怪圈。权力的这种运行机理与党的宗旨和群众路线原则背道而驰。在这种情况下，在公民意识强化的背景下，群众路线要发挥作用，回应性要真正起作用，需要参与性的增强，才能达到公共政策真正回应群众诉求的目的。
群众路线的实践历史表明，群众路线需要实现动员性、回应性与参与性的耦合；在新的时代背景下，应该将着力点转移到回应性上来，同时辅之以参与性。换言之，除了对各级官员和各级政府的一般号召和政治动员之外，应该侧重于构建群众诉求的回应性机制与群众参与的制度化渠道；应该侧重于科层体系的优化整合以及透明性的技术治理来回应诉求，增加参与，做到以回应性积累有效性，以参与性积累合法性的，为群众路线的实践开拓广阔空间。
在当前背景下，强化群众路线的回应性与参与性，应该同时从领导作风、公共政策和制度建设三个路径去开拓。
领导作风。从某种意义上说，群众路线的领导方法具有“身体政治”的特征。它要求领导者深入实际，走向基层，走向群众，走向人民生产生活的现场，通过面对面的接触、交流、参与、动员等等，增进党员领导干部与群众的情感联系，了解群众的基本诉求，据此提出适合群众愿望和需求的政策主张，获得群众的拥护和支持。这种要求领导者深入实际、联系群众、调查研究的方法，是我们党实事求是的思想路线在领导工作中的体现，也是我们党各项事业顺利推进的基本经验。官僚主义者则满足于从各种会议、各种汇报、各种文件、各种报道、各种材料中了解情况，做出决策。更为严重的是滋长了形式主义、享乐主义和奢靡之风，严重脱离群众，导致党群关系疏离紧张。此次群众路线实践教育活动，再次集中把作风问题提出来，作为为民务实清廉主题教育活动的整治重点，具有很强的现实针对性。可以说，整治作风问题虽然是治标之策，但仍然是践行群众路线的一个重要领域，也是走好群众路线的基本前提。
公共政策。我们党要代表中国最广大人民的根本利益，主要是靠制定和贯彻正确的公共政策来实现的。正确的公共政策从哪里来？从群众中来，要旨是反映群众的愿望和诉求，集中群众的意见和智慧。正确的公共政策到哪里去？到群众中去，要旨是变成最广大人民群众普惠共享的公共产品(public good)，化为人民群众一体遵行的公共规范。某种意义上说，公共政策的制定和执行过程，就是群众路线实践的过程，就是回应群众诉求、保障群众权益的过程。换言之，公共政策是新时期群众路线的集中体现。如果说改善领导作风是从个体的、局部的角度贯彻群众路线的话，那么制定执行公共政策就是从整体、全局的角度落实群众路线。显然，这里的前提是公共政策的正确性。正确的公共政策诚然需要英明的领导，但领导者个体的能量和影响总是有限的，因此，我们党在新时期突出强调了民主集中制的原则，突出强调了科学决策和民主决策的原则。这就要求领导者做决策时，要有民主精神，科学理性，按照规范程序，广开言路，虚怀纳谏，以了解群众的真实诉求和社会的实际状况为前提，以真正听取包括群众、基层政府、专家学者等的多方意见为基础。同时，社会科学工作者在这方面应该多发挥专业优势，深入调查研究，为党和政府的决策提供真实素材，提供参考意见，提供理论指导。
制度建设。党实践群众路线的历史和现实都证明，作风问题具有反复性和顽固性。同时，相对法律来说，政策具有时效性和流变性，这就使得党的群众路线实践处于不稳定的状态，其贯彻落实主要取决于领导者和决策者的自觉。但是，人的自觉性终归是不完全可靠的。因此，需要从制度建设层面加以保障，构建践行群众路线的常态化运行体制和工作机制。从这个意义上说，习近平总书记上述以长效机制与制度调适来保证群众路线贯彻落实的思想，正是群众路线实践转型的基本方向。一般来说，群众路线的制度建设应该从建立健全民意诉求的表达制度、科学民主的决策制度、群众权益的维护制度等方面着力。民意诉求的表达制度，首先要畅通既有的制度化民意诉求表达渠道，如人大、政协、政府的信访部门等。其次要更充分有效地发挥包括工会、共青团、妇联等群团组织在收集、加工各自所联系群众诉求的作用；同时要通过新闻媒体、民意调查、信息公开、听证会等具体制度，拓宽社情民意反映渠道。科学民主的决策制度，一要建立健全科学民主决策机制，依法决策、科学决策和民主决策。在民主集中制原则的指导下，参照《全面推进依法行政实施纲要》的精神，构建公众参与、专家论证和党委政府决定相结合的决策机制；二要完善决策程序，提高制度建设质量。实行决策公开，确立重大决策的合法性论证制度、专家咨询制度，建立广泛的公众参与制度，同时要建立健全决策评价制度和责任追究制度。群众权益的维护制度，首先要建立涵盖教育、劳动、就业、收入分配、医疗、社会管理等在内的以公平正义为本质要求的社会公平保障体系，通过公平的制度建设保证改革发展的成果为广大人民群众所共享；其次要从司法公正、依法行政等法律角度，确实维护人民群众的合法权益，同时完善人民内部矛盾的调处机制，综合运用多种手段解决人民内部矛盾，最大限度地缓解社会冲突，为群众营造公平正义的法制环境；要建立健全弱势群体权益保障机制，人民赔偿制度，坚决纠正损害群众利益的各种行为；同时，要从创新制度、完善制度、废除不合理的制度几个方面同时着手，建立健全促进党员、干部坚持为民务实清廉的长效机制。