从多哈回合谈判看中国农业发展面临的新挑战，本文主要内容关键词为：农业发展论文,多哈回合论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］F303 ［文献标识码］A ［文章编号］1006-012X(2007)-04-0084(04)
多哈回合谈判是世贸组织2001年在卡塔尔首都多哈启动的新一轮多边贸易谈判，旨在通过削减农产品、工业品及金融服务等领域的贸易壁垒来消除贫困、促进全球经济发展。多哈回合自从谈判开始就一波三折，困难重重，甚至到2006年7月谈判一度中止，虽然经过各方长达半年的艰苦努力， 2007年2月多哈谈判重启，但各方在农业和非农产品市场准入问题上的严重分歧依然没有解决，谈判取得突破的前景仍不明朗。作为首次以WTO成员国身份参与全球多边谈判的中国，多哈回合的象征意义和实际意义都很重大。从谈判的艰难可见，中国农业发展面对的外部环境变得越加复杂，同时中国农业自身仍存在很多问题，这些都迫切需要国家从政策层面给予农业更有效的扶持，保证其健康发展。
一、多哈谈判的艰难体现出中国农业发展外部环境困难重重
多哈回合的受阻体现出发达国家农业保护主义仍然盛行，影响我国农业相关部门发展。多哈回合(2001～？)以及之前的乌拉圭回合（1986～1994年）的农业谈判，①意图都是使全球农业贸易更加自由化。到乌拉圭回合执行期截止，虽然各国基本遵守了承诺，对本国农业的扭曲支持有所减少，但很多发达国家仍然保持着较高的农业扶持度，甚至还在国内政策制定中加大了农业支持力度。2006年7月世贸组织公布的报告显示，2005年各成员政府对农业的补贴高达3000亿美元，其中绝大部分来自于21个发达国家。因此多哈回合谈判仍非常艰辛，全球最大贸易扭曲的农业补贴问题还未得到解决，发达国家会继续增大对农业补贴的投入，而不被有效的约束。[1]这些国家给予农业的高额支持和补贴，造成农产品价格扭曲，使得低价产品大量涌入，对中国农业造成很大冲击，使国内不少地区的农业和农村经济可能面临衰落的危险。这样，受威胁的可能并不是国内农产品的供求平衡，而将引起相当数量的农民的就业和收入问题（陈锡文，2004）。国际劳工组织(ILO)总干事弗兰西斯·布兰查德也认为，发展和创造就业机会的重担，必将落到经济中农业活动占优势的部分即农村。除少数例外，农业增长低的国家，工业增长也低；就业增长高的国家，工业增长也高。
发达国家的农业补贴，给中国的农业发展和农产品出口带来了巨大压力。据测算，由于发达国家的贸易保护，我国有90%的农业及食品出口企业受国外技术性贸易壁垒影响，造成每年损失约90亿美元。出口受阻的产品从蔬菜、水果、茶叶到蜂蜜，进而扩展到畜产品和水产品。国外农产品的补贴使我国农产品的竞争力下降，以棉花为例，美国每年平均给每户棉农的补贴高达1.2万美元，这相当于中国一户棉农 7～10年的产值。美国棉花以低廉的价格大量进入中国，给中国棉花产业的冲击将是致命的。而欧盟对糖类作物的巨额补贴也会使中国蔗农因此人均年收入减少约300元，占中国农民人均年收入的一成。在不平等的竞争环境下，长此以往可能影响到我国本来具有比较优势的农产品（如畜产品、蔬菜、水果、烤烟等）的出口，直接损害相关农民的利益。当前中国不具竞争优势的土地密集型农产品的净进口大幅增加，而具有竞争优势的劳动密集型农产品的净出口虽然呈现增长的态势，但是增长较为缓慢，从而使得中国农产品贸易在数量上逆差逐渐扩大（谭向勇，2006）。[2]2004年，中国首次成为农产品净进口国，贸易逆差达46亿美元，2005年继续逆差为15亿美元，到2006年上半年逆差已达20.1亿美元。中国的农产品净进口可能成为常态。
多哈谈判受阻体现出的保护主义思潮不仅影响农业发展，还会恶化我国经济发展的外部环境。当前我国已完成了农业的开放承诺，达到了多哈回合的要求，所以在农产品谈判中我国没有显示出剑拔弩张。但如果多哈回合成功则意味着，即使我国不再做出更多的让步，也有资格享受多哈谈判达成的全球农业市场更加自由化的成果；而一旦多哈最终失败，将在外部环境上影响我国整个经济，后果更加可怕。中国经济在入世后表现良好，成为了全球经济活力最强，发展前景最好的国家之一。目前我国对外贸易规模已经超过1.5万亿美元，居世界第三位，贸易依存度已经接近70%。中国受益于全球化，受益于世界市场的开放。我国作为一个国民经济已经深深融入国际经济体系的世界第三贸易大国，作为一个出口市场和进口来源遍及全球的国家，中国的最大利益仍然在于世贸组织所代表的全球多边贸易体系。因此努力推动这个多边贸易体系健康、平稳前行符合中国的根本利益。[3]有学者就认为，如果多哈回合成功，可以提升我国GDP1.2个百分点。由于经济发展良好，外贸增加迅速，在中国产品大量占领国际市场的同时，我国成为了遭受贸易摩擦最多的国家。自实行对外开放政策以来，中国所面临的贸易摩擦就从未中断，近年来摩擦形式日趋增多、案件数量不断上升、涉案金额不断增加。反倾销是中国面临的主要贸易摩擦问题之一。根据WTO统计，从1995年WTO成立至2006年6月，成员方反倾销立案共2926起，其中，涉及中国的共500起，占成员方立案总数的1/6强，同时中国连续12年位居反倾销调查目标国的首位。日益严峻的国际贸易环境使中国陷入了出口贸易摩擦的困扰之中。如果多哈回合最终失败，国际贸易保护主义将再次大行其道，我国无疑将首当其冲成为各国贸易保护的主要靶子，到时国内经济发展的外部环境将严重恶化。
二、中国国内当前的农业政策还需要完善
我国经济发展起步于农业占主导地位的经济结构（1952年我国GDP构成中农业占46%），加上长期的“国家、集体、个人三者兼顾，国家利益为重”的意识形态规范，使得政府的农业政策选择在很多方面损害了农民的利益。大致可以将我国的农业政策分为4个阶段：(1)传统时期（1953～1978年）。该时期我国实行以“工农产品剪刀差”为主要特征的农业政策，奉行的是以工业化为中心、重工业优先发展的传统发展观，实际上是牺牲农业为工业积累服务，这种对农民的强行索取，损害了农民的积极性，对农业发展有负面的影响。 (2)粮食补贴时期（1979～1993年），在改革开放和以经济建设为中心、“发展是硬道理”等思想指引下，逐渐形成了解放并发展农业和农村生产力，扭转片面重工业化发展战略，大力发展以轻工业为主的加工制造业的战略。轻工业的发展带动了农业的发展。同时国家在农村实行土地家庭承包经营，农业生产力获得了极大解放，农业产出稳定增长，并实行以对城市居民价格补贴为主要内容的粮食补贴政策。该时期农民依旧处于城市居民、粮食部门、农民利益排序中的末位。 (3)农业保护时期（1994～2002年）。这一时期的农业政策以国家启动农业生产保护为主要特征，保护重点也由保护城市居民，转到了粮食部门。从1993年粮食统购统销制度终结，国家建立粮食风险基金，粮食补贴以风险基金形式补贴粮食企业等流通环节开始，到2002年试行粮食生产直接补贴，这一系列漫长博弈，农业政策终于回到了农业保护的逻辑起点：保护农民。保护政策则经历了价格保护向生产补贴的转变。 (4)农业新政（2003年至今）时期。该时期政府形成了“取消农业税，反哺农业”为核心的农业新政。从政策方面来看，我国已明显表现出扶持农业的倾向。2004年中央一号文件就是这个转变的显著标志，并伴随着一系列加强农业、繁荣农村、富裕农民的新农业政策。这是在时隔18年之后，中央1号文件又重新开始关注“三农”问题，表明其已经成为了一个全民关注的焦点问题。2005年中央1号文件中又再次将农业问题放到了显著的位置，以提高农业综合生产能力为着力点。可以说农村发展的春天真正来临了。国家在这一年主要关注了继续落实农业特产税的免征政策；农民工进城权益保障；农村建设的财政支持；农村民主制度建设等政策，加快建设社会主义新农村。2006年，财政部门坚持贯彻“多予、少取、放活”的方针，财政支持社会主义新农村建设的力度更大，措施更实，广大农民得到的实惠更多。从农业政策的演变可以明显地看出中央对农业发展的支持态度已非常明确。
虽然近年来的农业政策正在逐渐体现对人的关注，对贫困的关注。但在具体实施中还存在很多不合理的地方。例如，某些政策，贫困地区从中获益要明显少于全国平均水平。在农村税费减免的政策实施中，2004年，扶贫重点县少获得财政转移支付至少6亿元（如果按照减负幅度来计算，扶贫重点县少获得支付投入20个亿）；在粮食直补等政策实施中，由于主要受益的是平原地区，扶贫重点县农民少获得政策转移支付约64亿元左右。[4]再如，一些政策可能给许多贫困地区尤其是山区环境敏感地区造成的损害超过收益，特别是天然林保护工程，以及不断扩张的自然保护区建设，在许多的地方限制了农民的合法权益，而农民并没有得到合理的补偿。一些政策会因为贫困地区的先天条件不足而不能惠及等等。同时现有政策中也缺乏一些更有效的措施来增强中国农业的国际竞争力，应对外部挑战。这些问题都需要在之后的政策调整中不断进行完善。
三、中国应对外部环境新挑战的策略
多哈回合谈判的一波三折透露出的国际农业保护主义的信息，从外部市场给我国带来了更大的挑战，同时，中国当前的农业支持政策还有很多不足，因此要求我国必须积极调整农业的国内扶持政策，使农业发展、农民受惠、农村富裕。
1.国际谈判中据理力争
从我国争取加入WTO的准备期，到现在5年过渡期终止，中国在推动农业自由化，开放国内市场方面做出了巨大的努力。中国取消了非关税壁垒手段，大量降低关税，中国已经成为世界上农产品市场最开放的国家之一。中国的农产品关税从2001年的23.2%，降至2005年的15.35%，最终在 2010年将降至15%。远远低于世界农产品平均关税62%的水平，成为世界上农产品关税总水平最低的国家之一；同时至 2005年，粮、棉、油等重点农产品的进口关税配额数量已经达到最高点；中国承诺自加入WTO起，所有农产品均不给予出口补贴，承诺将国内支持，总的黄箱补贴上限约束在8.5%，低于其他发展中国家水平。世贸组织总干事拉米对中国入世后的表现打了A＋的成绩。在多哈回合今后的谈判，或其他多边谈判中，中国不应再在农产品方面做出让步，而要在谈判中与发展中国家一起，协调合作，互相支持，相互呼应，积极捍卫发展中国家的利益，争取有利的发展条件，争取特殊产品、敏感产品等方面有更大的特殊差别待遇。以谈判的手段确保农业发展有一个公平、合理、有利的外部环境。
2.加大对农业的国内支持
多哈回合的分歧，大部分原因要归咎于发达国家政府对农业的巨额补贴和各类支持政策。但作为发展中国家，需要一定时期内的国内农业合理支持，以增强农业发展的机会。例如，韩国由上世纪60年代的以农业为主的经济欠发达国家，到如今实现农业现代化，主要归功于韩国政府推行了行之有效的农业支持政策。韩国同样经历了工业化过程中农业在国民经济中比例逐步缩小，地位逐渐下降的过程，但政府对农业的重视度反而在不断提高。政府的农业投入在整个政府开支中的比重由1975年的6%提高到了1997年的11%。韩国对农业的支持从以前的保护价格逐步转向对农民直接补贴，而且补贴额和范围在不断扩大。对于非关系国计民生但又关系到农民经济利益的农产品，韩国政府仍然采用其他方式给予补贴和扶持，如对果品业的资金支持和人才培养，极大地提高了韩国水果在世界市场上的竞争力。再如巴西，同样是发展中农业大国，他们根据自身实际制定了一系列扶持政策，如优惠的农业信贷政策、农产品最低保护价政策、农产品出口鼓励政策等，有效地促进了巴西农业的发展，使巴西在较短的时间内成为世界上主要的农产品生产国和出口国。
我国目前农业补贴支出少，对农业发展的支持力度小，影响程度低。我国的农业财政补贴名义上是农业总产值的 10%，但在工农产品价格“剪刀差”的冲击下，几乎为零，甚至为负数。从总量上看，我国农业国内支持总量约相当于欧盟的1/10、美国的1/4。这显然与农业大国的身份很不相称。但由于我国农村人口比例大，还属于人均GDP较低的发展中国家，经济发展水平还不允许我国采取发达国家以保持农村人口与城镇人口收入基本持平的原则进行补贴。我国的农业支持政策要有所侧重，逐步进行。首先，国家财政支持还是应该放在提高粮食综合生产能力上，特别是在保障粮食安全、稳定粮价方面发挥作用，粮食补贴是必须继续优先考虑的问题。在粮食补贴的具体做法中以直接补贴为主，但也要与继续完善农产品价格支持体系配套使用。当前的粮食直接补贴政策思想得到了农民的广泛赞赏，但对他们的经济上的激励作用还十分有限，因此，国家补贴资金的数额还应继续增加，并保证专项资金都能直接补贴到农民手中；其次，国家财政要逐渐覆盖农村的社会公益事业、教育、医疗卫生、水利和道路等基础设施建设。当前农村的义务教育与初步建立的医疗保险体系已经取得一定成果，但要真正使农民的受教育程度达到城镇居民水平，还需要很多年的长期努力。
3.调整农产品的贸易支持结构
从多哈谈判中，我们看到国际农产品市场竞争已经非常激烈，各国利益难于调和。而我国农业国际化程度不断提高，农产品进出口数量都在逐年增加。为了更有效地利用国际市场，培养本国具有竞争力的农产品，我国在政策方面应该有所引导。首先，在扶持我国具有优势农产品出口方面，国家要更加灵活。从生产投入、运输成本到出口退税等各个方面降低农民负担，加大财政支持，提高出口产品竞争力。根据比较优势原则，我国在蔬菜、水果、畜产品、花卉等劳动密集型农产品上，具有国际竞争力。这些领域国家扶持应该增加，增强农民生产积极性，让这类产品优势更加突出，能在更大程度上占据国际市场；其次，支持相应的农业企业建立出口基地、建立农产品种植养殖质量可追溯体系，对龙头企业产品的国际标准认证、企业投保信用保险等提供补贴；此外，还要大力培育中国农产品在国外的品牌知名度，支持企业积极开拓国际市场。而对于一些没有竞争优势的土地密集型的农产品如小麦、玉米、棉花、大豆等，在保证安全供给的条件下，可以适当减少生产。
4.完善农业法律支持体系
在积极争取外部环境改善的同时，国内也需要在立法上保证农业的健康发展。世界各国基本都颁布了农业法，从法律上对农业发展相关方面做出规定，同时在法律上确立国家对农业的扶持。如，美国2002年颁布的新农业法，其在旧法的基础上增加对农业的投入和补贴，以及增加了补贴的形式和范围。日本在1999年出台了新基本法——《粮食、农业、农村基本法》，比1961的基本法涵盖面更广，全面包括了食品、农业和农村，它不仅强调农业的经济功能，同时强调农业的政治、社会和生态功能。在颁布法律的同时还根据不同时期农产品发展的需要相应颁布各种政策。如韩国1994年颁布“农渔业振兴计划”给农民提供用于结构调整的资金支持；1996年韩国政府的“大米产业促进综合计划”，包括增加对农业基础设施的投资，培养专业农民；1997年韩国又出台了“韩牛产业促进综合计划”，规定给予养牛农民进行补贴。我国也可以借鉴国外的经验，对我国的《农业法》应该根据国际国内情况的变化因素进行完善，而对于一些需要重点发展的领域可以及时出台相关法规予以扶持，切实地用法律法规保证农民增收、农业发展。例如，我国要重视农业发展中的环境保护问题，可以相应颁布法规引导农民积极增加亲环境型农产品的生产，并给予补贴；对于滥用耕地的现象，今后还要继续认真贯彻落实《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》，并及时根据新出现的土地占用问题出台法规加以严肃对待。
5.有所侧重的发展双边与区域合作
多哈回合谈判的艰难，将影响到WTO成员国参与全球多边谈判的信心，其更多的可能会愿意发展灵活多样的区域和双边合作。中国在推动区域合作或双边合作中的原则应当是主要看能否通过合作，为具有比较优势的农产品出口开拓新兴市场，或者持续获取农业发展需要的资源，以及为长期的和平发展创造良好的外部环境。
首先，积极推动中国与亚洲国家的区域合作。中国农产品主要出口市场仍然是亚洲，截止2006年上半年，出口额前五位的国家和地区依次是：日本、韩国、中国香港、马来西亚、印度尼西亚。同时亚洲也是我国第二大农产品进口地。中国农产品与亚洲联系非常紧密，中国农产品在亚洲的利益十分重要。如果全球多边合作暂时不能达成，那么中国可以利用地域优势，在亚洲开展农业方面的自由贸易，通过相互之间的削减关税和开放市场，增进参与各方福利，促进区内的贸易繁荣。目前，中国正在积极发展与以东亚地区为重点的周边国家和地区的经济合作，例如，中国在中日韩“大三角”经济合作、中日韩与东盟“10+1”、“10+3”区域经贸合作中，都对促进农产品贸易的发展有积极作用。2002年，中国与东盟签署了自由贸易区框架协议，2006年7月是中国东盟自由贸易区全面降税实施一周年，双方之间的贸易量大幅提升。未来几年，中国和东盟双方还将对七千多种产品削减关税，并逐步开放服务和投资领域，到2010年基本建成自由贸易区，还将惠及更多的双边贸易，这将为区内的农产品贸易开创更自由的空间。中国要继续发挥自身的比较优势，和亚洲国家建立磋商机制，尽量通过谈判，消除相互之间农产品技术、检验检疫之间的差异，在区内实现信息和技术的流通，建立合作伙伴关系。在亚洲开展区域合作的同时，也可以不失时机地开展双边合作。我国已经与泰国签订了自由贸易区协定，我们也要重视和日本、韩国、中国台湾地区的农业贸易。中国与日、韩之间在产业发展中存在明显的分工互补关系，如果形成FTA关系，将显著提高区域经济的整体竞争力。
其次，积极发展中国与非洲国家的合作。在与非洲的农产品贸易中，中国主要是逆差，非洲已经成为中国第六大农产品进口市场。开拓中国在非洲的农产品市场不仅有经济意义，同时也有巨大的政治意义。2006年10月份在北京成功召开了中非合作论坛，中国敏锐地把握住非洲多年来不是华盛顿或欧洲外交优先的区域，通过中非深层次的合作，增进我国在非洲大陆的外交权威，为双方之间全方位互利合作关系奠定了基础。发展中非农业合作，可以实现我国农产品出口市场的多元化，同时非洲农产品和我国具有重大的差异性，能够形成互补。加强中非之间的双边农业合作，可以采取进口来自非洲的差异化农产品；对非洲农业发展技术、资金等方面给予支持和帮助；政府支持企业去非洲投资等方式，利用当地充足的原材料，尽快占据非洲多层次的消费市场。
当然，中国农业的最大利益还是来自于全球的更加开放的市场，而目前在区域、双边机制上的投入更多地应该看作是为了推动多边机制进步所作的侧面努力。
注释：
①程国强：《WTO农业规则与中国农业发展》，载《农业协定》（WTO技术文件），中国经济出版社2000年版，第209～242页。