台湾法律地位的扭曲——英国有关政策的演变及与美国的分歧（1949—1951），本文主要内容关键词为：英国论文,台湾论文,美国论文,分歧论文,有关政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1943年12月，由中美英三国首脑联合发布的开罗宣言宣布，日本窃取于中国的台湾及澎湖列岛战后须交还中国。1945年7月， 要求日本无条件投降的盟国波茨坦公告确认了开罗宣言的内容。8月， 日本宣布接受波茨坦公告而投降。战后，驻台日军向中国军队投降，台湾正式回到祖国怀抱。
台湾回归中国之后，在相当一段时期内，英美政府对台湾地位的变更并没有提出任何疑问。但是，随着中国国内战争的演进，中国共产党取代国民党统治中国的前景越来越明朗，英美有关台湾的政策也开始发生当初所意想不到的变化。有关台湾法律地位的讨论在中华人民共和国建国前后成了英美外交中一个颇为重要的内容。在以往有关这一时期英美外交的研究中，人们对美国政府是扶蒋还是弃蒋问题给予了较大的关注，但对英美尤其是英国在有关台湾地位问题上的政策演变却未给予足够的重视。本文拟主要依据英国档案对这一问题作一粗略的探讨。
（一）
英美当初同意将台湾交还中国的一个基本设想是，中国将在战后成为其在东亚的一个支柱性的盟国，台湾将掌握在一个亲西方的中国政府手中。然而，到1949年初时，中国共产党在国共较量中已经占据决定性的上风，夺取全国性的胜利可以说已指日可待。让台湾落到中共手中，显然是不符合美英的战略利益的。那么，如何来防止台湾落入中共之手呢？英美政府内部及英美之间进行了频繁的讨论。
综合起来，不外有四种选择：（1 ）支持国民党在台湾抵抗中共的进攻；（2）将台湾置于远东盟军最高统帅部的控制之下；（3）将台湾交由联合国托管；（4）台湾独立。从实质上分类，是两种选择， 一是承认台湾已归属中国的现行地位，将台湾的国民党政府作为中国政府而继续支持，阻止中共占领台湾；二是否认台湾已归属中国的现行地位，不承认它现已是中国的领土，从而把它排除于中国的内战范围之外，达到防止中共占领的目的。
按理说，第一种方案并不涉及台湾现行地位的改变，应是比较容易操作的首选方案。但是，由于国民党军队在大陆的节节败退，英美对能否成功地扶助国民党抵抗中共逐渐失去信心。他们认为，有限的援助已无济于事，而全面卷入又力不从心。在这种情况下，如何将台湾置于中共的控制之外呢？重新解释台湾现行地位的想法便进入英美政策制定者的考虑之中。
其时，由于各种原因，盟国与日本间的和约尚未缔结。英美便抓住这一点做起文章，着力强调“从法律上来说，台湾是在盟国占领下的日本领土”。其理由是：在第二次世界大战之前，国际上公认台湾是日本的领土。战后，在台湾的日本军队是根据盟国的总第一号命令向中国军队投降的，中国据此在台湾建立了军事管理机构和行政机构。但从法律上来说，由于并没有缔结有关移交台湾的国际条约，台湾的地位便没有发生变化，它仍属于日本的领土，是一块由盟军占领了的日本领土。（注： Memorandum by Far East Department of Foreign Office,Feb.8,1949,FO371/75801/F2120,Foreign Office Records in PublicRecord Office,London.需要说明的是，有关台湾在法律上尚未归属中国的说法，并非起始于本文所考察的1949年，它在战后中国收回台湾时便已出现，但那时尚未引起英美决策层的重视。）
受实力因素的制约，英国对台政策常常受到美国政策的影响。1949年2月14日，英国驻美参赞格雷夫斯（H.A.Graves）向外交部报告， 美国对不使台湾落入中共之手非常关注，美国军方希望能在台岛保持军事存在，但美国国务院希望避免采取有可能被人们视为帝国主义的行动，不赞成给予大规模的军事援助。美国国务院对是否能够对台湾采取托管很感兴趣。格雷夫斯认为，与美国和中国共同做出一个托管台湾的安排对英国是有利的。（ 1）它有助于保持美国人对东亚和东南亚的兴趣；（2）它可以成为与中共讨价还价的一个强有力的筹码；（3）它有助于维持英国在香港的地位；（4）它在经济上也是有利的。但是， 考虑到托管要改变现状，而改变现状的决定需要由英美苏中四大国共同做出，所以，目前还不是提出托管的时机。但格雷夫斯指出，“重要的是，设想如何才能阻止共产党人获得台湾”（注：H.A.Graves to M.E.Dening,Feb.14,1949,FO371/75801/F2773.）。
格雷夫斯在与英殖民部官员的谈话中也鼓吹托管的想法。他声称，台湾目前处于中国控制之下只是一种临时性的安排，中国要收回台湾，必须要得到对日和约的认可。但现在中国局势的发展使我们不得不重新考虑交还问题，“因为很明显，将台湾交还给一个共产党控制的中国政府，既不是美国和英国的初衷，也不符合美英的利益”。格雷夫斯说，美国国务院和英国驻美使馆正在重新考虑台湾的前途问题，提出了多重托管或英美单独承担托管的设想。（注：Fletcher-Cook to Colonial Office,Apr.1949,FO371/75801/F5875.）英国外交部的一些负责官员也频频表示，台湾目前在法律上仍是日本的领土。5月初， 英外交部政务次官梅休（C.P.Mayhew）在答复议员询问时便声称：“从法律角度而言，开罗宣言和波茨坦宣言显然并不能在停止对日作战之后对台湾的地位做出自动的立即的改变。它们只是一种要求在预定时期内正式移交台湾的意向声明。但是，必需的步骤还没有进行，无论是以和约的形式，还是以一些其他的方式。因此，严格地说，台湾仍是日本的领土。它的特殊的技术地位是盟国军队占领下的敌国领土。”（注：C.P.Mayhew to M.Follick,May 2,1949,FO371/75801/F6145.）5月5日， 英国下院副议长鲍尔斯（Bowles）亦称：台湾现在是日本的一部分，它实际上还不是中国的。
当然，也有人指出，尽管在理论上可以声称台湾是处于盟国占领下的日本领土，盟军最高统帅部有权干预岛内事务，但这在现实中是完全行不通的。此时代理英国驻华使馆馆务的蓝来讷（L.H.Lamb）便指出：自日本投降以来，台湾实际上一直在中国政府的统治之下，并作为中国领土的一部分而治理着。“对于这一点，我们已经听之任之。因此，从现实出发，除了承认台湾是中国的领土外，我们没有其他更好的办法。”但是，他们并不甘心如此。他们认为，台湾未来的前途，除了被中共占领或处于美国的保护之下，尚存在另一种可能性，即成为一块无主地。他们觉得“那也比看着它成为共产党的基地好得多”。因此，他们认为，台湾独立运动是一个可以利用的很有价值的工具。 （注：
British Embassy in China to
Foreign
Office, Feb. 21, 1949,FO371/75801/F3546.）
此前，英国政府对台独组织一直采取比较冷淡的态度。1948年11月9 日，台湾再解放同盟主席廖文毅会见了英驻港政治顾问史密斯（Heathcote-Smith）， 要求港府允许该组织在港登记注册，展开活动。史密斯回答，英国不想看到台湾独立运动在香港有任何活动，如果他想把香港作为一个反对中国现行政府的活动基地的话，他有可能被驱逐出境。 （注： Heathcote- Smith to E.T.Biggs,Nov. 26, 1948,FO371/75801/F4385.）蓝来讷建议， 英国政府应该改变这种完全拒绝的态度，虽然英国现在不能支持台独的呼吁，或给予他们以任何鼓励，但是，不应拒绝他们，可以让他们活动。
在英国发表台湾仍属日本领土的谈话的同时，美国国务卿艾奇逊（D.Acheson）更进而声明：台湾的最后处置，必须等待对日和约的确定。英美关于台湾地位未定的谈论，引起了中国国共两党的共同反对。 5月30日，国民党政府驻英使馆致函英国外交部，指出英国有关台湾地位的言论引起了中方的疑虑，“因此，我们有必要指出这样的历史事实，台湾一直是中国领土的一部分，中国人一直居住在那里。尽管1895年中日战争后台湾根据马关条约而被割让给日本，但第二次世界大战后它的回归中国，只是再次确认了那一历史事实的延续。”中国使馆要求英国外交部正确理解这一历史事实，在议会答询时就台湾地位问题做出澄清。（注：Chinese Embassy in Britain to Foreign Office,May 30,1949,FO371/75802/F7984.）与此同时，中国共产党所拥有的广播电台也连续广播反台独的文章，指责台独运动受外国势力操纵，表示“中国人民一定要解放台湾”。
与美国政策略有不同的是，英国尽管认为台湾目前仍是日本的领土，但它承认开罗宣言的效力，表示将来应将台湾交还给中国。
（二）
1949年秋，英国获悉中华人民共和国成立在即。对于应将台湾交给哪一个中国政府，英国政府内部发生了意见分歧。有人认为，开罗宣言的文字写明应将台湾交给“中华民国”，英国当然不应同意将它交给共产党中国。也有人认为，如果中共政府取得了对中国大陆的控制权，根据国际协议，英国有义务将台湾转交给共产党中国。
英国外交部采取了折中的稍许偏向于第二种观点的立场。1949 年9月22日，英国外交部发言人发表谈话指出：即使中国共产党控制了台湾岛，台湾仍然是中国的。开罗宣言要求将台湾归还中国，战后，这一领土已经交给了中国当局，尽管这一交还还需要得到对日和约的最后确认。发言人同时指出，英国政府是负有将台湾交还给中国的义务，但这并不意味着它对将台湾交给任何类型的政府都负有责任。此话意在表明，英国并不负有一定要将台湾交给中共政府的责任。
英国驻台湾淡水总领事毕格斯（E.T.Biggs ）强烈反对外交部的这一表态。他认为，台湾即使对英美没有重大的战略利益，但如果它落到中共或苏俄的手中，则将会成为苏俄扩张的基地，直接威胁到英美在香港、菲律宾、冲绳和日本的战略利益。因此，“无论是基于道德理由还是战略理由，我认为应该做出一切努力以防止台湾落入中共之手”。毕格斯提出，如果阻止中共占领台湾的惟一手段是由盟国负起统治台湾的责任，那么，英美就应该承担起这一责任，而不要顾忌苏联及其卫星国会对此做出什么样的解释。他认为，台湾的民众既不要国民党的统治，也反对共产主义。自签署开罗会议宣言以来，中国的形势已经发生了急剧的变化。因此，在中国的政治形势澄清之前，英美政府暂时将开罗宣言搁置一旁并实施临时控制，是有正当理由的。（注：E.T.Biggs to Foreign Office,Sept.27,1949,FO371/75804/F15291.）
毕格斯的意见未为英国外交部所接受。远东司司长斯卡莱特（P.W.Scarlett）复电指出，外交部发言人的声明是明智的。 它既表明英国不负有向中共转交台湾的义务，同时，也不负有防止台湾落入中共之手的义务。通过托管而由盟国负起管理台湾的责任，是行不通的，因为中国对立的两党都反对。中共声称对台湾拥有主权，并有可能占领它。而蒋介石也断然拒绝向联合国呼吁托管。（注：P.W.Scarlett to E.T.Biggs,Nov.21,1949,FO371/75804/F15291.）
台独分子对英国外交部发言人的声明也大失所望。10月11日，台独组织致函英国首相艾德礼，反对这一声明。该函声称，国民党的政治权威已因其在大陆的失败而沦落，它已丧失了统治台湾的权威。中国共产党即将进攻台湾。国共之间的战争将陷台湾人于危险之中。根据《大西洋宪章》第三条，英国有义务保证台湾民众的自决权。该函辩称，台湾以前只是中国的殖民地，其地位就如历史上的美国之于英国一样。该函表示，不能相信英国会将台湾作为一个诱饵，用来取媚于中共，以期永久地保留香港。他们要求盟军最高统帅部尽快接管台湾。（注： Y. T.Tsong to C.Attlee,Oct.11,1949,FO371/75804/F16084.）
其时，英国政府对台独分子的鼓噪并不看重，认为它只是少数人争取权力的一种手段，并未获得台湾民众的普遍支持。当时，台独组织的主要活动地在日本，在日本的盟军当局对他们也持藐视态度。英国派驻东京的联络官员评论说，“这个所谓的‘运动’显然是一小伙机会主义分子的企图，他们要为台湾的独立主权的建立以及为他们自己获得权力谋取支持”，“它声称是一个广泛的运动，事实上似乎是没有基础的。在盟军最高统帅部的总部， 这一伙人被认为是无足轻重的。 ”（注：British liaison Delegation in Tokyo to Foreign Office,Oct.20,1949,FO371/75804/F16084.）
英国政府不赞成支持已经迁台的国民党政府抵抗中共。他们对美国继续援助国民党，尤其是继续向台湾提供武器，表示相当地忧虑。英军参谋长会议认为，国民党的失败已经无法挽救，英国不可能采取任何行动成功地帮助国民党阻止中共对台岛的进攻，美国现在也无力扭转局势。英国不认为台湾的地位有多么重要，也不认为中共对台湾的占领会增加对香港的威胁。但是，如果在给予国民党大量的军事物资援助之后，台湾仍然失陷，其危险性就要大得多。中共将会利用缴获来的先进的重武器威胁香港。英军参谋长会议要求外交部向美方指出：“台湾丢给中共并不会给美国或英国在远东的战略地位产生实质性的影响。然而，如果美国继续向台湾的国民党人提供援助，这无疑会把香港置于一个将遭到更大规模攻击的地位，如果共产党人最终决定对殖民地展开进攻的话。”英军方要求美国停止向国民党军队运送军事装备。（注：C.R. Price to P.W.Scarlett,Nov.21,1949,FO371/75805/F17490.）
英国外交部赞成军方的意见，向美国国务院表示了英国的担忧。此时，美国军方也已意识到，他们无力阻止台湾落入中共之手，国民党已无药可救。英外交部负责远东事务的助理次官德宁（M.E.Dening）的美国之行，使他了解到美国人在这一点上已经得出了与英国相同的结论。他似乎能够颇为坦然地接受这一结局：“如果美国人都不想为挽回局势而进行干预，可以肯定，任何人都别想能成功地进行干预。我不想估计蒋介石还能控制台湾多长时间，但我认为我们必须接受台湾或迟或早转入共产党手中的可能性。”（注：M. E. Dening to Air MarshallElliott,Dec.18,1949,FO371/75804/F15856.）
1949年12月底，美国政策出现了准备放弃台湾的倾向。国务院12月23日的一份有关台湾问题的宣传政策的备忘录，再明显不过地显示了准备放弃台湾的倾向。该备忘录的着眼点是尽可能地降低台湾的陷落对美国的威信和盟国士气的影响，因而对台湾问题采取了淡化的方针。该备忘录指出，“台湾在政治上、地理上和战略上都是中国的一部分，而绝非什么特别的所在，虽然由日本人统治了50年，但在历史上该岛一直是中国的。从政治和军事角度来看，严格地说，该岛纯属中国的内部事务。”“诚然，从技术上说，该岛的地位仍然有待对日和约来确定，但是开罗宣言和波茨坦公告以及1945年9月2日的日本投降书都表明该岛应归还中国”。该备忘录提出，在宣传中可以强调，只有中国政府对台湾负有责任，美国没有承担责任和义务，并希望避免过分关注国民党能否守住该岛或是共产党何时可能取得该岛，避免声称台湾的最后地位仍将由对日和约来确定。（注：梅孜主编：《美台关系重要资料选编（1948.11—1996.4）》，时事出版社1997年版，第65—68页。）
1950年1月5日，美国总统杜鲁门在有关台湾问题的声明中，回顾了美国在开罗宣言和波茨坦公告中的承诺，并指出为了实现这两项宣言，台湾已经归还给中国。过去4 年来美国及其盟国已承认中国对该岛行使权力。美国将不采取任何足以使美国卷入中国内部冲突的行动。
次日，英国政府宣布承认中华人民共和国，并断绝了与国民党政府的外交关系。英国关闭了国民党政府驻英大使馆。但在台湾淡水，英国仍保留了领事馆，处理地方事宜。它只与台湾省政府接触，而不与国民党政府的中央机关发生联系。1950年2月15日， 英国外交部在回答有关台湾地位的询问时，不再提它在法律上是日本领土的说法。
1950年2月9日，共和党议员在众议院外交委员会质询时提出，在对日和约缔结之前，美国政府是否认为台湾是由战胜国管理的日本领土？是否考虑在台湾举行全民公决？对此，国务院官员回答：自1945年台岛日军向蒋介石投降以来，台湾就一直处在中国的治理之下。它被作为中国的一个省，现在是中国政府所在地。“共同对日作战的盟国对于这些步骤没有提出疑问……包括美国政府在内的盟国过去4 年来一直视台湾为中国的一部分。”关于在台湾建立非中国人的行政机构，无论是由盟军最高统帅部接管，还是举行公民投票，都会被中国及亚洲国家普遍地视为美国政府背弃其誓言，违背其长期执行的尊重中国主权完整的政策。（注： British Embassy in US to Foreign Office,Feb.1950,FO371/83233/FC1016/33.）
在东京的盟军总部也对台独采取了警示行动。1950年3月17日， 以廖文毅与飞机乘客名单不符为由，美国驻日当局以非法入境罪逮捕了他。此后，判处其6个月的劳役，予以驱逐。 美军情报部门在有关逮捕廖文毅的报告中称他是一个政治投机分子。他声称代表600万台湾人民， 声称台湾独立运动在日本很有规模。但实际上此时全部在日华人只有25000人左右，真正支持台独运动的只有数百人而已。（注：
A. GascoignetoForeignOffice, Oct. 24,1950,FO371/83238/FC1016/153.）
（三）
朝鲜战争的爆发是美国对台政策的一个转折点。杜鲁门政府认为，这是共产主义在远东发动的新攻势。杜鲁门于6月27日发表声明， 声称“共产党部队占领福摩萨，将会直接威胁到太平洋地区的安全以及在该地区执行合法而必要任务的美国部队”。为此，他命令美国第7 舰队进入台湾海峡。这一声明中尤为值得注意的是，他对台湾地位的表述发生了重大变化。他声称“福摩萨未来地位的决定，必须等待太平洋安全的恢复，对日和约的缔结，或联合国的考虑”（注：《美台关系重要资料选编（1948.11—1996.4）》，第72页。）。 这完全抛弃了不到半年前他所发表的声明。
英国对美国介入朝鲜战争给予了积极的支持，但它对美国此时扯上台湾的政策有一定程度的保留。英外交部远东司在6月28 日的一份备忘录中指出：从总的方面来说，英国对于美国的对台政策应予支持，但不要过于卷入。英国反对美国全力支持国民党政府，提出在给予美国支持的同时，应要求美国人承诺其对台方针朝着某种形式的托管方向努力，而这种托管不排除当远东局势正常化时最终将台湾还给中国的可能性。英国认为，继续援助国民党政府是与这一目标不相容的：“只要这个政府继续存在，它就只能在美国刺刀的支撑之下。这样将会存在两个中国政府。任何想在中国和西方之间恢复正常关系的希望就不得不无限期地放弃，中国的内战就不会有正式的终结。”（注： Minute by J. H.Shattock,Jun.28,1950,FO371//83235/F1016/75.）
7月10日，英国外交部官员在下院答询时表示， 英国将配合美国参加朝鲜行动，但将不卷入台湾问题。次日，德宁在与美使馆官员林沃尔特（A.Ringwalt）谈话时指出，美国在朝鲜问题上获得了联合国大多数国家的支持，但在台湾问题上却不可能得到广泛的支持。要背离开罗宣言和莫斯科宣言关于不干涉中国内部事务的精神是很困难的。如果中央人民政府决定进攻台湾，如果由此引发与美军的冲突，将会在支持美国在朝行动的国家中造成混乱，并形成分裂。英国政府对可能出现的这一前景表示严重的关切。（注：Minute by M.E.Dening,Jul.11, 1950,FO371/83235/FC1016/84.）
7月14日，英国外交大臣贝文（E.Bevin）致电艾奇逊，表示希望杜鲁门总统能够在以后的讲话中澄清，台湾问题的最后处置仍是一个可以讨论的问题，开罗宣言并没有被放弃。（注：Quote from R.H.Scott to C.Attlee,Jul.20,1950,FO371/FC1016/93.）
台湾国民党当局对杜鲁门声明且喜且忧。一方面，它对美国实际上承担保护台湾免遭大陆进攻的责任表示欢迎，另一方面又对台湾的地位感到担忧。他们认为，杜鲁门声明含有将台湾置于国际共管之下的意思。国民党政府驻美大使顾维钧在其日记中称这一声明“措词是粗暴的，简直很蛮横。官方声明中使用如此措辞以对待友好国家，实属罕见。”国民党政府的外交部长叶公超于6月28 日发表声明：“台湾属于中国领土之一部分，此乃有关各国所公认。美国政府之建议应不改变开罗宣言中预期的台湾地位，亦不应在任何方面影响中国对台湾拥有之权力。”（注：中国社会科学院近代史研究所译：《顾维钧回忆录》第8分册， 中华书局1989年版，第7—8、11页。）
对于美国人干涉台湾问题的动机，英国政府内部有各种看法。有人认为这是在亲蒋集团的活动下，重新恢复了援蒋的政策。也有人指出，美国之意不在援蒋，而在阻共。英国驻淡水领事馆提供了比较准确的分析报告。该报告认为，“美国对台政策只是想阻止将台湾交给中国共产党，它在任何意义上都不表明愿意支持国民党”。现在，美国政府似乎改变了准备放弃台湾、承认它是中国的一部分的态度，但并没有明朗化。美国在台湾问题上采取了将其冻结的政策，以保留日后是否利用国民党的自由。（注：British Consulate in Tamsui to Foreign
Office,Jul.1950,FO371/FC1016/88.）
英国对美国的对台政策有所保留，是因为它非常担心台海两岸之间会爆发战争，从而把美国并最终把英国拉进战争。为了缓和台海地区的紧张局势，英国对美国对台政策提出两条重要的补充原则，一是应保证台湾最终会被交还中国，二是确保台湾不被蒋介石用来作为进攻大陆的基地。这样，大陆对台湾未来地位的担忧及现在被用作进攻基地的担忧将得以免除，台海的紧张局势将得以缓解。 英国驻美大使弗兰克斯（O.Franks）在8月底与美国国务院的会谈中提出了这两个问题。弗兰克斯并表示，他理解今年是美国的选举年，但希望美国也要考虑到英国的公众舆论。这些舆论对英国政府可能采取的行动具有一定的限制力。（注：Memorandum of Conversation,Aug.28,1950,Foreign Relations of the United States(hereafter as FRUS) ,1950,Vol.6,United States Government Printing Office,1976,pp.464—466.）
美国会谈代表杰赛普（P.Jessup）认为，英美现在是在两种截然相反的观点之间寻求妥协，一种是坚持不可更改地承诺将台湾交给中国共产党政府，而不管它的举止和态度如何；一种是努力不使台湾在世界局势趋紧时期被置于一个不友好的国家的控制之下。弗兰克斯表示，英美可以在保留各自观点的基础上达成妥协。他提出，如果美国赞同中国对台湾的主权要求的合法性，那么，英国政府便可以同意，当台湾存在地区冲突的危险时有必要予以中立。中共自身的行为将成为移交台湾的时间表的决定性因素。（注：Memorandum of Conversation,Aug.29,1950,FRUS,1950,Vol.6,pp.467—468.）
对于中苏关系的考虑，防止因台湾问题而将中共无可挽回地逼进苏联阵营，也是影响英国对台政策的重要因素之一。9月1日，贝文在与来访的澳大利亚外长斯彭德（P.C.Spender）谈话时指出， “在考虑台湾问题时，不能不考虑中国。毛泽东对斯大林不会甘居第二小提琴手的地位。英国的承认加强了毛泽东与斯大林谈判时的地位。如果美国坚持台湾应长久地分离于中国之外，只能把中国推进苏联的怀抱。”贝文表示，开罗宣言应该得到尊重。斯彭德称，仅仅根据开罗宣言，就把台湾交给北京政府，而不管台湾人反对共产党人的意愿，这让澳大利亚政府难以接受。贝文指出，关键是要避免使用武力将台湾从中国肢解出来。他还表示，英国政府必须考虑英国的舆论，政府的支持者们对英国在朝鲜的行动是一致支持的，但他们中的许多人对台湾问题正在进行反省。（注：Minutes of Conversation,Sept.1,1950,FO371/83299/FC1024/76.）
为了协调朝战爆发后西方主要国家之间的立场，英美法计划举行三方外长会谈。英国外交部为这一会谈准备的一份备忘录，集中反映了英国政府对于台湾问题的立场。该备忘录认为，在目前的形势下将台湾交给北京政府或听任北京政府占领台湾，都是不可能的：“只要朝鲜战争还在继续进行，中国共产党人继续他们现在对联合国尤其是对美国所持的态度，任何涉及尽早将台湾移交给中央人民政府的建议显然都是不可能的。只要国民党军队还在台湾，中央人民政府要获得台湾必然要使用武力，这会把太平洋地区的紧张局势加剧到一个危险的程度。”另一方面，该备忘录又表示，必须注意到所有的中国人，无论是共产党的支持者，还是国民党的支持者，都认为台湾是中国的领土。声称台湾在法律上还是日本的领土，因而现在有效地统治着中国大陆的政府无权管理台湾，很可能会被所有的中国人视为别有用心的吹毛求疵。不仅中国人这么看，亚洲大多数国家的舆论以及一部分西方的舆论也会有类似的看法。英国还担心台湾会长久地成为中国与西方冲突的根源，“中国将会更加不可挽回地被推进苏联的怀抱”，因为苏联人能够声称他们是中国统一大业的惟一支持者。
备忘录指出，对于英美来说，他们在台湾问题上有特殊的承诺，这就是开罗宣言。那种认为由于形势变化，开罗宣言不再具有约束力的主张站不住脚。如果这样，其他的国际协议怎么办？这涉及一个重要的原则问题。开罗宣言表明了将台湾交还给中国的意图，“不能认为中国不再有一个对英美友好的政府这一事实，应该影响已经公开宣布的目标或削弱中国的所有权”。备忘录认为，美国不应给人造成企图单方面决定台湾的未来的印象，应通过联合国来解决这一问题。尽管难以期望中国共产党人会与台湾中立化的政策妥协，“但是，如果我们清楚地表明，在最终的解决方案中将会考虑他们的权利，他们立即采取行动的理由便大为削弱”。英国认为，中共看上去并不想要战争。
如何处理台湾问题，备忘录比较了公民投票和联合国讨论两种方案，倾向于通过联合国大会的决议来解决。该决议应包含三个方面的内容：（1）建议应在适当的时候将台湾归还中国；（2）提议有关归还的任何行动都应等到太平洋地区局势安定之前，在这之前，任何一方都不应采取任何破坏现状的行动；（3）成立一个委员会， 以对何时移交及在何种条件下移交提出建议。备忘录认为，这一计划的有利之处是，它意味着不放弃开罗宣言，它还可能由于大大地给了中央人民政府面子，而使他们暂不采取行动。（注：Foreign Office to British Embassy
in US,Aug.26,1950,FO371/83237/FC1016/125.）
8月底，英美法举行三方外长会议的预备会谈。 美国代表柯乐博（O.E.Clubb ）在会谈中强调：美国及其他国家正在朝鲜与共产主义进行战斗。如果中国共产党获得台湾，它将对英美法在亚洲的地位构成军事威胁，对计划要征服整个亚洲的共产主义事业将是一个巨大的政治刺激。英国代表则指出，对于英国政府来说，开罗宣言是出发点。英国认为，该宣言的签署国有义务支持将台湾交还中国。因此，英国必须履行自己的责任。对于英国代表提出的最终解决台湾问题的各种可能的方案，英国代表指出，全民公决在蒋介石的控制之下将是无效的，不可行的。而独立是与将台湾交还中国的原则不相容的。
英国代表提出，在联合国大会讨论台湾问题前最好发表一个声明，重申开罗宣言，以使与会者首先明确接受交还中国的原则。美国代表询问，这一归还中国的声明是否要提及交给某一特定的政府，英国代表回答，不必如此具体，声明只需重申归还中国的原则。但美国代表表示，美国有关台湾的立场尚未确定，“最终不可避免地将台湾交给中国，是否应成为政治行动的指导原则， 仍是一个有待考虑的问题”。 （注：United States Delegation Minutes,Aug.30,1950,FRUS,1950,Vol.3,pp.1158—1164.）
三方预备会谈达成了一些共识，它包括：（1 ）在任何有关台湾最终地位的安排中，开罗宣言必须加以考虑；（2 ）台湾的暂时的“军事中立”问题和它的最终处置问题是完全不同的两个问题；（3 ）有关台湾问题的长远处置，最好通过联合国大会来进行。预备会议未能达成共识而留待外长级会议讨论的问题包括：（1 ）开罗宣言在决定台湾未来地位中的重要程度。英国认为开罗宣言是基础。（2 ）关于台湾政治解决的方案。讨论中提到与大陆统一、独立及联合国托管等可能。英国认为，独立是与开罗宣言相背离的。（注：Papers Prepared by
the Tripartite Drafting Group of Preliminary Conversation,Sept.1,1950,FRUS,1950,Vol.3,pp.1177—1178.）
9月中旬，英美法三国外长会议在纽约举行。 有关这一会议的详细进程，笔者未能见到英方档案，《美国外交文件》也只公布了一个极为简略的最终文件。从结果来看，三国外长会议并未能解决预备会谈中的分歧。我们可以明确知道的是，这次会议决定把台湾问题拿到联合国来讨论，由联合国大会决定台湾的前途问题。
尽管英美商定由联合国来讨论台湾问题，但为了防止美国在联合国大会上突然提出具有某些令英方为难的内容的提案，英国考虑通过一个“友好国家”抢先提出一份英国能够接受的草案。9月下旬， 英国外交部赶紧提出了一个《关于台湾的决议》草案。该案内容包括：各国注意到，开罗宣言的签字国宣布了台湾应归还给中华民国的意愿；各国意识到，由于国共双方目前都声称有统治台湾的权利，存在着从中国大陆武装进攻台湾和以台湾为基地进攻大陆的危险；各国决定建立一个委员会，它将始终考虑中国的主权要求，研究有关问题并向联大提出报告，包括对台湾的未来提出建议。各国建议：（1 ）在联合国大会考虑该委员会的报告之前，不应有任何通过武力寻求解决该问题的企图；（2 ）台湾不应被用来作为攻击中国大陆的基地。（注：M.E.Dening to Foreign Office,Sept.23,1950,FO371/83300/1024/93.）英方就这一草案与英联邦各国代表及美国代表进行了多次磋商。
美方对英方的提案并不满意。 美国国务院政治顾问杜勒斯（J. F.Dulles）提出了在联合国内解决台湾问题的的四点纲领。 其中第一点便是要考虑台湾人民的意愿。他认为，尽管开罗宣言和波茨坦协定确认了台湾是中国的一部分，但现在中国大陆上出现了一个新的政府，开罗宣言和波茨坦协定不应该成为把大陆政府“强加”给台湾本地居民的工具。
英美希望通过联合国来解决台湾问题，由联合国来承担有关台湾行动的道义责任的活动不久便告中止。这是因为在10月下旬中国军队入朝参战，美国已经开始考虑与中国进行直接的大规模战争，已无需对台湾问题进行任何合法化的加工。杜勒斯便曾指出：“若在此讨论台湾未来的前途，将是带点学究气的。”（注：转引自王缉思《论美国“两个中国”政策的起源》，载资中筠、何迪编《美台关系四十年》，人民出版社1991年版。）11月下旬，杜勒斯要求无限期推迟有关台湾问题的讨论。
1950年12月，英国首相艾德礼和美国总统杜鲁门在华盛顿举行最高级会谈。艾德礼在会谈中重申要遵守开罗宣言。对此，参加会谈的艾奇逊表示，开罗宣言也谈到了朝鲜，但现在俄国人和中国人正在粗暴地违反开罗宣言中有关朝鲜的承诺。他们所有的诺言都不作数，而我们却必须完全履行我们的诺言。（注：United States Minutes of
Truman-Attlee Conversation,Dec.5,1950,FRUS,1950,Vol.3,pp.1737.）
会谈结束后两国首脑所发表的声明，中和了双方在台湾问题上的立场：“在台湾问题上，我们注意到中国国共双方都坚持开罗宣言的有效性，都表示不愿由联合国考虑这个问题。我们同意，这一问题应当用和平的方法来解决，以保障台湾人民的利益和维护太平洋地区的和平与安全， 而由联合国来考虑这个问题将有助于实现这些目标。 ”（注：Final Communique Agreed by Truman and Attlee,Dec.8,1950,FRUS,1950,Vol.3,pp.1785—1786.）
12月14日，艾德礼在下院辩论中称：英国无疑愿在开罗宣言的基础上解决问题。开罗宣言同意将台湾在战后交给中华民国，同时也宣布朝鲜在适当的时候自由和独立。它表达了两大原则：不侵略和无领土野心。因此，中国政府必须清楚地表明她接受这两个原则。在中国以其行动表明她不妨碍开罗宣言有关朝鲜的条款履行并接受那一宣言的基本原则之前，难以就台湾问题达成令人满意的协定。但是，如果在朝鲜问题上取得了令人满意的进展，解决台湾问题的前景将会变得大为光明。（注：Minute by J.H.Shattock,Feb.12,1951,FO371/92208/FC1018/19.）
艾德礼的这一讲话，为此后一段时期的英国对台政策定下了基调：即英国尊重开罗宣言，但由于中国在朝鲜问题上违反了开罗宣言，因此，在朝鲜问题解决之前无法解决台湾问题。这样，台湾问题便与英国最为关心的朝鲜问题联系起来。英国期望以台湾问题来诱使中国在朝鲜问题上软化立场，以尽早结束朝鲜战争。同样，朝鲜问题也成为英国对各方都有所交代的一个理由，它还避免了现在就在台湾归属问题上与美国对立。
（四）
英美当初曾主张，台湾在法律上的地位最终须由对日和约来确认。然而，在订立和约的过程中，美国自食其言。在美国的坚持下，对日和约未能确认台湾的地位，从而为其在台湾问题上施展各种策略留下操作的空间。
1951年初，英美加快了拖延已久的缔结对日和约的进程，以使日本尽快获得独立，在远东事务中发挥作用。2月27日， 英国外交部致电弗兰克斯，要求他与美国商讨和约问题。英外交部认为，由于英国已经承认了中央人民政府，因此，英国必须坚持，这一政府应该受邀参加对日和约的谈判。如果中共接收邀请，愿意与我们一道工作以达成一个建设性的和平条约，那么，“它本身便构成了一种新的令人鼓舞的形势”。英外交部分析，中央人民政府很有可能拒绝参加我们所设想的非限制性的对日和约的谈判，即使这样，邀请也比不邀请要好些。它将使中共不再有任何借口声称他们被排斥于和约之外，也将使俄国人不能借口中国被排斥于和约之外，而不参与和约的谈判进程。英外交部并提出，如果中央人民政府拒绝参加，考虑到各缔约国在谁能代表中国问题上存在着分歧，大家应达成这样的共识，即任何一个“中国”都不应与我们一起缔结和约。但和约应另行规定，一旦各签字国在承认何方的问题上取得一致，中国即可加入和约。
关于和约内的台湾问题，英国提出三种可能的处理方案：（1 ）日本宣布放弃其主权并将它交给中国，但不具体说明这一中国指何方。（2）日本宣布放弃在台湾的主权并交给中国， 但在条约正文外的附加条款中表示，签字国目前未能对谁代表中国达成一致。（3 ）日本宣布放弃在台湾的主权，但不说明将它交给中国或其他国家。这一做法符合美方的想法，但与波茨坦公告有所不合。英国主张采取第二种方案。这样，既与开罗宣言和波茨坦公告相符合，又保留了各签字国最后根据远东局势的发展自由决定的可能。（注：H.J.Yasamee and K.A.Hamiltoned.,Documents on British Policy Overseas (London,1991)Series2,No.126,pp.355—358.）
3月2日，弗兰克斯复电外交部指出，要求美国同意邀请北京政府参加和约是不现实的，美国人会认为，这是要求他们承认北京政府。因此，不如免提这一要求，从一开始就反对国民党政府参与和约谈判，而将与何方政府缔结中日和约之事，留待日后日本自己去解决。
在这一问题上，英国内阁的态度显然比外交部方面更为积极。3 月22日，英国内阁会议决定，英国政府应该清楚地向美国政府表明，英国认为应邀请中华人民共和国政府参加缔结对日和约的任何谈判，在所达成的条约中，日本应宣布放弃它对台湾的主权，并将它交给中国。内阁要求外交部目前不要与美国政府讨论如不能邀请中国政府参加时的其他办法。（注：Ibid.p.358.）
4月1日，弗兰克斯奉命正式向美国政府提出照会，主张邀请中华人民共和国政府参加对日和约，并在和约中规定台湾应交还中国。然而，美国的立场恰恰相反，主张邀请台湾的国民党政府参加和约的谈判，并反对在和约中明确规定将台湾交给中国。杜勒斯向弗兰克斯表示，美国并非不愿意执行开罗宣言关于台湾和澎湖列岛的规定。国民党政府和共产党政权都坚持台湾是中国领土。但如果美国承认这一点，就无法证明美国派第7舰队进驻台湾以保护其不受中共攻击的政策是正确的， 因为那将构成对中国内政的干涉。因此，美国希望在条约中使台湾的地位含糊不清，留待将来决定。杜勒斯并将美国的这一考虑作为机密告诉了顾维钧。（注：《顾维钧回忆录》第9分册，第70—71页。）
4、5月间，英国主要通过其驻美大使与美方负责缔结对日和约事宜的杜勒斯进行谈判。谈判未能取得进展。在谈判的同时，美国的一些新闻媒体不断放出消息，以对英国施加压力。4月10日，美联社报道说，英国主张中共参加对日和约的谈判，主张将台湾置于中共的管治之下。这一消息的透露，引起了国民党政府的强烈反应。台湾岛上出现了对英抗议浪潮。可以说是在台湾当局的纵容之下，英驻台领事馆受到了抗议民众的冲击。5月5日，麦克阿瑟（D.MacArthur）在参议院军事和外交委员会的听证会上进一步指责英国的对台政策是“彻底支持把台湾放弃给潜在的红色敌人之手”（注：O.Franks to Foreign Office,May 6,1951,FO371/92225/FC1022/18.）。到5月下旬，更有报道说，英国驻美大使对国务院施加了强大的压力，明确表示如果美国坚持邀请国民党政府参加签订对日和约的政策，英国政府、印度政府以及其他英联邦国家的政府将断然拒绝参加拟议中的和约。
由于在华盛顿进行的英美会谈未能取得进展，杜勒斯于6 月初飞赴伦敦。访英期间，杜勒斯与英国外交国务大臣展开了多轮磋商，并与英首相、外长、财长等人进行了会谈。
当单独邀请中共政府参加和约显然不能实现后，英外交部提出了最初设想过的第二种方案，即任何一方中国政府都不参加和约的商讨，但在和约的附加条款中规定，待日后各国就哪一政府代表中国取得一致意见时，该政府便可以加入和约。
但杜勒斯表示，美国国会不会同意将国民党人排除于和约之外，否则，参议院有可能拒绝批准和约。他提出三种方案，征求英方的意见：（1）向中共和国民党都发出邀请， 他们各自代表其所分别控制的地区；（2）和约采取一系列双边条约的形式， 由日本选择与中国的任何一方签订条约；（3）和约采取多边条约的形式， 不邀请中国任何一方参加，和约也不设附加条款。待多边和约生效后，由日本自行决定与何方签定中日和约。关于台湾的地位，杜勒斯仍坚持日本只在和约中声明放弃对台湾的主权，但不明确交给谁。为了使日本不明确将台湾交还中国不那么过分引人注目，杜勒斯提议，对于日本将要交给苏联的千岛群岛和南库页岛，和约也采取同样的办法，即日本只是在和约中声明放弃，而不明确交给苏联。
英国外交部认为，杜勒斯有关邀请两个中国政府都参加和约或和约由一系列双边条约构成的方案是不能接受的。“因为国民党将会接受任何邀请，而中共几乎肯定会拒绝这类邀请。因此，这实际上只是一个相当明显地要把国民党人拉进来而将中共挡在门外的设计。”而以各国与日本间的双边条约构成和约，技术上将非常繁琐而困难，而且这也为国民党政府参加和约敞开了大门。（注：Memorandum by H.S.Morrison,Jun.7,1951,CAB129/46,also in Public Record Office.）
6月7日，英国内阁会议讨论了和约问题。会议认为，当日本还处于美国的监护之下时，杜勒斯提出的第三种方案，即由日本来选择与中国的哪一方缔结和约，其结果极有可能是选择国民党政府。因此，根据杜勒斯第三种方案所达成的妥协也是不能令人满意的。内阁认为应继续向美国政府施加压力，使其接受英国的方案，暂时中止由何方参与和约的讨论，争取在和约中列入对日本与中国缔结和约的权利加以限制的条款，使日本的选择在和约签署国就中国参与问题达成较为一致的意见的基础上进行。英国力图通过这一条款保留自己对选择何者的发言权。
英国政府准备以在台湾归属问题上的让步来进行交换。外交大臣莫里森（H.S.Morrison）认为，美国在台湾归属问题上的态度“尽管不能完全令人满意，但它丝毫不涉及任何原则的牺牲”。如果英国在有关中国参与和约的问题上能获得美国的赞同，英国的目的实际上已经达到，有关台湾问题的处置可以留待晚些时候大多数国家能达成协议时再作决定。内阁最后同意，“如果美国表现出愿意接受我们有关中国参加的提议，我们就应在台湾问题上同意他们的意见，如果联合声明清楚地表明，有关台岛最终处置的决定将推迟到能形成更为广泛的共识之后做出。”（注：Note of 41th Cabinet meeting in 1951,CAB/128/19.）
尽管外交部方面及首相艾德礼本人都对杜勒斯施加了强大的压力，但杜勒斯坚持不同意由和约签字国的多数来决定日本与哪一个中国政府签约的意见。他声称，既然和约恢复了日本的完全主权，日本就不应被置于由其他国家来决定它与中国的关系的境地。他并再次威胁说，美国的共和党人反对这样的方案，如果对日和约中包括这样的条款，它将不可能在参议院获得通过。而如果和约在参议院被否决，将会产生极为困难的局面。
面对杜勒斯的强硬立场，英国外交部为自己寻找退让的理由。莫里森在6月9日向内阁提交的备忘录中称，美国最初坚持应由国民党政府签署和约，现在，他们接受了我们的双方均不参加的意见，不再坚持由国民党政府签约，这是一个重大的让步。杜勒斯曾说，当他回到美国时，将会为此而受到共和党人的猛烈指责。莫里森告诫内阁：如果在有关中国参与和约的问题上拒绝与美国达成协议，就等于表示英国政府不准备接受美国政府或作为谈判者的杜勒斯所表现出来的善意。这对英美关系的影响是不言而喻的。（注：Memorandum by H.S.Morrison,Jun.9,1951,CAB129/46.）莫里森要求内阁同意对美妥协，不再坚持在条约中添加由和约的签约国来决定日本与何方签约的附加条款，而由日本自行决定。
但是，英国内阁会议否决了莫里森的这一建议。英内阁坚持，对日和约中必须有这样一条规定，即日本必须首先与各条约签字国磋商，才能与中国协商并签订双边条约。
杜勒斯为此会见了英国首相艾德礼，声称美国政府断难接受英国的方案。杜勒斯并通知说，他准备前往法国一行，如果他的意见不能被英国政府采纳，他觉得就没有必要重返伦敦了。杜勒斯随后便动身去了巴黎。
在杜勒斯的这一强硬态度下，英国终于做出了妥协。三天后，莫里森通知杜勒斯，他已经说服内阁重新考虑这一立场。他希望与杜勒斯再次会谈。于是，杜勒斯返回伦敦。6月14日，英美达成妥协， 双方同意既不邀请北京政府也不邀请台湾政府，而由日本在多边条约签署生效后，自行决定选择与哪一个政府签订双边条约。台湾主权由日本宣布放弃，但不明确交还中国。
1951年9月，旧金山和会召开。根据美英的安排， 无论是中国政府还是台湾当局都未能出席和会。为抵抗日本侵略做出最大牺牲和巨大贡献的中国，竟然无人参加对日和会，这一会议的公正性和权威性不能不令人怀疑。而和约也背离了盟国自开罗宣言和波茨坦公告以来的承诺，未明确宣告日本将台湾主权交还中国。因此，中华人民共和国政府谴责这一和约为片面和约，并宣布它是非法的、无效的。
最后需要指出的是，台湾的主权转移并不同于一般的领土割让，一定需要由和约来确认。因为台湾原本是中国的领土，虽由《马关条约》割让，但中国对日宣战后，中日间的一切条约已被废止，《马关条约》当然也在其列。开罗宣言和波茨坦公告则为中国收回台湾进一步提供了具有国际法性质的国际保障。战后，国民政府恢复了在台湾的统治。作为一片回归的领土，台湾已经完成了实质性的回归程序。和会所作的只能是最后的技术性的（而非实质性的）确认，它无权对台湾地位问题做出任何实质性的改变。杜鲁门政府在这个问题上大做文章，实是在冷战背景下出于美国自身战略利益的考虑，在国际法上是站不住脚的。
本文对50年代初期有关台湾法律地位的这一段历史的钩沉，意在揭示这一本不成为问题的问题，是如何在冷战的环境中被人为地搞成问题的过程。就英国而言，它在这一问题上与美国既有共同点，也有分歧点，有时甚至是重大分歧，这是不应被忽视的。英国的这一态度，是与它的整个对华政策相关联的。它希望与它业已宣布承认的中华人民共和国政府发展关系，希望尽可能地保留在华利益，维护其在香港统治的稳定，希望避免将中国无可挽回地推向苏联阵营。这些因素都影响了它对台湾问题的态度。（注：有关这些因素的相关分析，参见拙作《新中国建国初年英国在中国联合国代表权问题上的政策演变》，《中国社会科学》2000年第3期。）然而，英国的立场又是犹豫的， 对于共产主义在亚洲发展的恐惧，以及因自身实力不足而产生的对美依赖，使它最终不得不在总体上屈从于美国的政策。
（附记：本文为提交中国史学会、中国社会科学院近代史研究所主办的“第二届近代中国与世界国际学术讨论会”论文。）
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