美国州议会对财政预算的控制，本文主要内容关键词为：美国论文,议会论文,财政预算论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在美国，行政机关进行活动必须由国会（地方称议会）授予权力，授予经费。授予政府活动经费的法律是预算。人们通常把预算解释为公共财政的管理计划。它决定政府在一定时期内能够使用多少经费，能够取得多少收入，确定政府经费的来源和用途。美国学者认为，政府的经费取之于民，用之于民。如何取法，取多少；如何用法，用多少，必须由选民同意，这是民主政治的重要原则。选民是否同意通常表现为它的代表机关是否同意。所以，财政预算包括收税、借款、支出等都必须由国会（议会）决定，就是理所当然的事了。国会（议会）正是凭借这个决定财政预算的权力对行政活动进行控制。联邦国会是这样，州议会也如此。本文着重对州议会如何控制财政预算的活动进行探讨。
一、以法案形式决定预算
各州宪法都有这样的规定，财政预算由行政机关编制，立法机关决定。立法机关决定财政预算，必须以法案的形式由一院提出，在一院通过后可由另一院进行修正。美国学者认为，财政预算以法案形式提出，依法定程序审议通过，就具有法律效力，人们把它称为预算法。行政机关只能执行，无权更改；如果更改了，就被视为违法。由此可见，在美国，财政预算有很大的权威性。
美国国会决定预算的权力超过西方其他国家。一般地说，立法机关对行政机关提出的预算案很少变更，不能在行政机关请求的拨款项目和数额以外增加新的项目，或增加拨款数额。美国没有这种限制。国会对于总统提出的预算案可以任意修改，不仅可以减少或增加行政机关请求的拨款，而且可以取消行政机关请求的拨款项目，或增加行政机关没有请求的拨款项目。各州议会虽然做法不同，但有一点是相同的，这就是全权决定预算的权力，包括税收范围、税收等级以及税种、税额和税收的增减或豁免，以及公共财政支出的项目、数额等。伊利诺斯州宪法规定，州议会全权负责征税，不能放弃、中止或缩减这种权力。当然，也有些州规定议会不能随心所欲地处置州长的预算案。马里兰州宪法规定，议会不得增加或补充州长的行政部门项目，但是在通过州长的预算之后，可以用特别法案形式作出增补。鉴于预算法案的重要性和复杂性，议会决定预算时有特殊的考虑。一是州长提请议会决定的预算案，在院会审议前必须先由两院联合财政委员会审查提出可否同意的报告。联合财政委员会的工作受到议会财政署的帮助。该署为委员会简要摘录预算法案的要点，可能替代的政策，以及所需费用。两院联合财政委员会将其成员分成若干个小组进行讨论。联合财政委员会两主席可以是任何一个小组或所有小组的成员。采用这种特别方法的目的，主要是为联合财政委员会对州长提请的预算法案进行调查提供便利条件。二是两院联合财政委员会交错安排内部会议和公开听证会，以便对预算案进一步作可行性研究，并协调各个方面的关系，在领导层统一认识。内部会议亦称干部会议，成员主要是多数党和少数党的头目，在会上经过一番讨价还价达成各方都能接受的方案提交议会审议。公众听证会，一般在预算法案引入数周内举行。与一般公众听证会不同的是，预算案听证会要在每个地点举行多次，时间要延续数周乃至数月（一般议案听证会只安排一次，约数小时）。在威斯康星州，议会在每年会议初期安排大约两个月的委员会工作时间，允许联合财政委员会召开公众听证会。1989届议会，听证会从2月28日持续到4月13日。1991届议会，听证会从4月4日持续到5月1日。听证会在全州各地举行，同时在国会收集证言。州的每一个机构，不论其大小，都被安排听证，给其提供解释他们的需要和要求、提请新项目、以及其他政策问题的机会，亦便于委员会成员有机会直接询问该机关首脑关于预算的要求和州长的推荐，同时可以直接听到利益集团成员和一般的证言。经过一系列工作，联合财政委员会以替代修正案的形式提出对预算法案的报告，交院会审议。三是以特别顺序的方式安排院会审议决定。所谓“特别”，是说它的程序不受常规程序的限制，参加会议的法定人数和表决人数都比一般议案的要求高。威斯康星州宪法第八条第八款规定，参众两院任何一院通过财政议案，均须以全体议员的五分之三为法定人数。该州宪法第五条第十款规定，通过任何州长反对的财政议案或拨款法案的任何部分须得出席参众两院会议法定人数的三分之二的议员的同意。预算案经第一院通过后则以正式写成的样式交付印刷，并以同样的程序在第二院进行审议。第二院审议通过后，对预算案进行最后誉清，并准备提交州长签署。
二、委员会经常性的监督
州议会除了以法案的形式决定预算外，还对预算的执行负有监督的责任。经常性的、连续不断的监督，主要依赖议会常设委员会。在议会编制预算中负主要责任的议会委员会，以及为了辅助议会编制预算而设立的专门机构，都是预算控制的机关。美国各州议会有权控制预算的机构有：(1)预算委员会。其主要任务是对预算进行综合考察，包括收入部分、支出部分，以及各种支出之间的比较。它向议会提出建议，规定预算的支出、收入、盈余、亏空、公债总额。(2)拨款委员会。议会决定预算案主要根据这个委员会的建议和报告。拨款的数额基本上是拨款委员会决定。由于行政机关的部门众多，拨款委员会必须分工，下设若干个拨款小组委员会，实行对口监督。(3)拨款小组委员会。拨款委员会向院会提出的报告和建议，主要根据小组委员会的报告和建议。拨款小组委员会掌握实际的拨款权力。小组委员会经常注意它所主管的行政部门的全部活动，了解它所主管部门的计划和需要。小组委员会在决定拨款数额之前，要举行听证会。如有必要它还派出专业职员，甚至委托议会外的专业人员对某一项目进行调查，提出报告。(4)议会预算处。议会编制预算的辅助机构，由专家组成。它的主要任务是，向议会提出年度预算报告，对各项计划的费用进行客观估计，进行经济预测和财政政策分析，记录支出和收入法案，进行特别研究。
它们控制预算的主要渠道：一是规定拨款数额。它们审查行政机关的预算时如发现浮夸现象和不符合实际的情况，就报告议会减少行政机关的项目请求。行政机关以往的活动经费浪费严重，或缺乏效率，他们就提出减少对行政机关的拨款的方案，或者建议议会对某项拨款附带地规定使用的限制和禁止，或附带其他条件。有时还提出取消某项拨款作为制裁的建议。二是控制行政政策。议会对政策的决定不只在立法阶段，还要延伸到执行过程中。这种政策主要通过有关的立法委员会和拨款委员来实现。三是监督行政活动。这项工作主要通过拨款委员会中主管某一行政部门的小组委员会，就其主管部门的活动进行经常性的监督。监督的范围不限于财政方面，还包括行政机关执行的政策、计划、工作方法和成绩。小组委员会认为行政机关的活动有缺点时，就在向国会提出的拨款报告中，公开提出批评；在拨款的条款中附加限制，制止行政机关滥用权力；要求行政机关对某一事项进行调查，或举行听证，向议会提出报告或改进措施；削减或停止行政机关的拨款。
除了上述几项措施，议会还采取议会调查、议员的个别案件调查等形式控制预算。特别是议会调查，有些学者把它称作决定预算的附属权力，控制行政活动的重要武器。所谓议会调查，是指立法程序以外而举行的以监督为目的的调查。其作用在于保证行政机关的活动符合法律规定，把活动经费控制在预算范围内，防止行政官员滥用权力。同时，通过议会调查揭露腐败等不良风气，以及无效率的行政活动，促进行政人员对选民负责。调查主要通过听证会进行，也可以面谈交换意见。至于议员的个别案件调查，也是议会监督行政机关的一种途径，但有很大的局限性，近年来学术界有争议。
三、审计机关的辅助控制
议会控制预算，除了依赖常设委员会经常性的、连续不断的监督，还需要审计机关的辅助控制。因此，美国各州宪法都规定，州财政收入多少，支出多少，亏盈如何，有无浪费公款现象，必须由审计机关进行审计。
美国审计机关是一个非政治的非党派的附属于议会的机构，代表议会审核行政机关的财务活动，并向议会提出审计报告和改进财务管理的建议。联邦审计机关称审计署，负责人称主计长；州审计机关称审计处，负责人称总审计员。与主计长的产生相类似，总审计员的产生，多数州由议会任命，少数州由人民选举。无论任命还是选举，按照法律规定，州长都不能以官方名义提名候选人。任免和选举进程也有严格规定。比如，伊利诺斯州宪法规定，参众两院各五分之三的代表同意，州议会任命候选人为总审计员。也可以以同样的方式起诉或撤掉总审计员。总审计员任期10年，报酬是法定的，在任期内不能减少，只能酌情增加。审计处按照需要可以雇佣若干专业职员。职员管理实行功绩制，论功行赏。从80年代开始审计人员不受行政人事局管辖。职员都是终身职业。中高级职员，一般情况下不再变动工作岗位。高级职员也不是通常意义的政治官员，不受行政部门和政党力量变动的影响。这样的规定和做法，其目的在于保持审计机关的相对独立性，提高审计工作的权威性。
州审计处对行政机关完全独立。支持议会工作是它的基本任务，其职能是：(1)计划评判。为确定行政机关的计划是否可行，是否按照议会的决定执行，可以派员到本州任何地方搜集第一手材料，包括政府的计划是否按照法律规定执行，执行计划的经费是否存在浪费现象，等等。(2)审核州议会拨出的款项是否按照法律的规定使用，有无舞弊行为；检查行政机关内部的财务管理制度是否合理，有无明显的漏洞。(3)法律服务。根据议会和委员会的请求，对政府计划和行政活动中包含的法律问题提供意见，并帮助起草和审查有关法律草案。(4)报告服务。每年提供一个年度的审计报告，随时提供行政机关财务管理情况，以及违法合同和开支是否得当等方面的情况报告。事实上，它的工作已经超出了规定的职能，审计的范围不限于财政活动，几乎包括了全部行政机关的全部行政活动。因为一切行政活动都需要经费，凡涉及到经费的部门及其活动，都是审计机关审计的范围。州议会正是利用审计机关的这个特性，加强对行政机关财务管理的审计，控制预算，进而控制行政活动。
美国的审计制度发展到今天，是不断总结经验不断改革的结果。开始审计官设在财政部门，随后发现这样的审计实际上控制不了行政机关乱花钱，所以在1921年设立了一个完全独立于行政机关而隶属议会的审计机关。最初20年，实行项目审计，对行政机关的每项账目逐项进行审查。到了40年代，审计方式和重点逐渐改变。从60年代中期70年代初期，审计工作又发生了一次重大变化：从财务管理审计发展到计划评判，并且增加对议会的服务。审计机关成了一个地位特殊的议会辅助机构。当今的审计工作，范围很广，权限很大，不仅审查财政收支情况，而且审查与财政无关的一切行政活动。审计辅助的确是议会控制预算的重要工具，更确切地说议会通过审计辅助更有效地控制行政活动。
研究美国州议会是怎样控制财政预算的，给我们很多启示：其一，我国的地方人大特别是省级人大，要把审查批准财政预算报告，作为自己的头等大事，仔细研究，认真抓好。一个行政区域的财政预算，关系到本行政区域一年乃至更长时间经济和社会发展走向，因此，宪法和法律把审查批准财政预算的大权授予人民的代表机关——各级人大。多年来，各级人大在履行这项职权方面做了大量工作，基本保证了公共财政的合理使用。然而，与法律的规定和人民的期望相比，地方人大的这项职权履行得还很不理想，甚至在一些地方形同虚设，审查批准财政预算只是走过场而已。存在的突出问题是，政府的财政预算报告报得太晚，往往是人代会已经开了，代表才拿到财政预算报告，来不及研究就得表决通过。加上缺乏资料，代表更无法判断财政预算报告的是与否。当然也不可忽视人大自身存在的问题，比如在认识上把审查批准财政预算报告视为“办法律手续”，“党委已经通过我们只好得过且过”，为自己不认真履行职责寻找根据。这种现象的存在，严重影响了人大的国家权力机关的形象，从根本上讲也影响了我们党的执政形象。我们应当按照江泽民总书记“三个代表”的思想，改进地方人大审查批准财政预算报告的工作。让世人感到人大认真履行这项职权，就是代表人民当家理财，从而体会到在我国人民是国家的真正主人。其二，充分发挥人大专门委员会和常委会工作委员会的作用。与国外议会的常设委员会相比，我国地方人大的专门委员会和常委会工作委员会的作用发挥得很不够，较普遍的倾向是工作被动，职能不到位。美国州议会的委员会特别是拨款委员会的小组委员会，其职能发挥到淋漓尽致的程度，真正达到了经常性的、连续不断的监督财政预算的作用。我国地方人大的委员会，虽然还不能像美国州议会的委员会那样在控制财政预算中发挥作用，但只要依照法律的规定认真开展工作，还是能够在人大控制财政预算中发挥积极的作用。现在的问题是，一要转变观念，主动参与。首先要从“二级监督”的阴影中走出来，理直气壮地做工作。一度有人把委员会的工作说成是“二级监督”，妨碍了政府工作，致使一些地方人大委员会的工作畏首畏尾，比较被动。人大设置委员会就是要在人代会闭会期间做一些人大的工作，不参与监督方面的工作委员会就如同虚设。就是常委会的工作委员会做一些监督方面的准备工作，为常委会行使职权服务，也是天经地义的，谁能说三道四？二要通过立法细化委员会的职责，完善委员会审查预算的程序。三要经常调查了解人大通过的预算和计划的实施情况，定期向人大提出报告和建议，弥补人代会闭会后财政监督出现的空当，加强经常性监督。其三，进一步发挥审计机关在财政监督中的作用。我国的审计机关是政府的工作部门，虽然在财政监督中有很大的局限性，但只要依法审计，并且同人大保持密切的联系，还是能够发挥监督作用的。为充分发挥审计在财政监督中的作用，除了推进体制改革，现在可做的事，就是建立和健全审计程序，完善审计机关向人大报告的制度。
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