残疾人社会政策的基点，本文主要内容关键词为：基点论文,残疾人论文,政策论文,社会论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：C913.69 文献标识码：A 文章编号：1003-3637(2013)01-0024-04
20世纪80年代的中国，除了在医院里还能看到毛泽东关于“救死扶伤，实行革命的人道主义”的题词，以及听到时任中国残联主席邓朴方还在讲人道主义以外，“人道主义”成了“洪水猛兽”，全国到处泛滥着批判讨伐人道主义的“歪理邪说”。然而那毕竟已是过眼烟云！现在人道主义重新登堂入室，成为残疾人社会政策的重要基点，这是非常正确、非常必要的。
然而，停留于此还是远远不够的。如果只讲帮助残疾人、对残疾人实行人道主义，则往往施助者还带有恩赐的意味，受助者也只能感恩不尽了。所以，残疾人社会政策的基点还应在人道主义的基础上继续前行。
一、坚定不移地坚持“公平优先”
在处理政府和市场关系的全过程中，始终都绕不开公平与效率的关系问题，在社会政策的提出与执行方面，更是时时都会碰到这个问题。
有学者强调：“社会政策是指以社会公平为核心价值，以促进社会和谐与人的可持续发展为基本目的，以政府和其他公共机构为主角，主要运用立法倡导或者制定行事规则的制度化手段，推动各类资源尤其是公共资源的合理配置，通过组织和提供社会公共物品与公共服务的方式，调整社会现行的生产与分配关系。换言之，社会政策是以推动更适当地生产和分配社会公共产品为手段来制衡私人物品的生产和分配。”[1]可见社会政策在本质上是强调公平，制衡市场，保护市场竞争中先天的弱势群体。
落实到残疾人社会政策领域，我以为必须坚持以下三点：首先，残疾人社会政策的首要价值取向应当是公平，这一点是绝对的、第一位的；其次，残疾人社会政策也要注重效率，这一点则是相对的、第二位的，当公平与效率发生矛盾时，效率必须服从于公平；再次，在残疾人社会政策领域所谓的公平与效率的均衡，应当是指在实现真正公平的同时能够达到最大的效率，而非是指在效率最大化的前提下兼顾公平。
毋庸讳言，自改革开放以来很长一个时期里，我们一直执行“效率优先、兼顾公平”的原则。这在一开始具有打破平均主义“大锅饭”局面、促进竞争开展起来、从而调动各方积极性的正面功能；但随着确立市场经济体制、竞争充分展开以后，政府就不应像市场一样，也来参与甚至直接指挥优胜劣汰，而应维护公平竞争的原则，保护社会弱势群体。正像温家宝总理多次所说，“公平正义比太阳还要有光辉”，我以为公平应当是政府施政的首要原则！
作为中国改革开放总设计师的邓小平，早在上世纪80年代，当改革开放和现代化建设全面展开以后，就对全国经济的协调发展进行过深刻的战略思考，提出了“两个大局”的重要思想。第一个大局，就是东部沿海地区加快对外开放，使之较快地先发展起来，中西部地区要顾全这个大局。另一个大局，就是当发展到一定时期，比如20世纪末全国达到小康水平时，就要拿出更多的力量帮助中西部地区加快发展，东部沿海地区也要服从这个大局。[2]
“两个大局”的战略思想既顺应了大国经济发展的客观规律，也从一个较长时段上体现了“公平施政”。1978年的中共十一届三中全会后，全国范围内有力地贯彻了“允许乃至鼓励一部分人、一部分地区先富起来”的“大政策”，顾全和服从第一个大局的战略思想得到了充分的尊重和执行；但由于施政“惯性”的强大作用以及既得利益的阻扰，在2000年全国实现了总体小康以后，尽管中央先后提出了“西部大开发”、“振兴东北老工业基地”、“中部崛起”等发展战略以及“国民共享改革发展繁荣的成果”的基本原则，顾全和服从第二个大局的战略思想得到尊重和执行的程度却显然不如第一个大局。
诚然，没有区别就没有政策，“在这些区别上建立我们的政策”。[3]因此，提出某种政策的前提就意味着不可能对所有人都平等、都一视同仁。有学者承认：“公平即公平本身。公平可以看作是平等概念的一个扩展，它主张为了达到相似的最后状态或结果，有必要公平地而不是平等地对待个人、家庭或团体。因而，公平意味着公正但有区别地对待人们，以便人们之间最终有某种平等。”[4]可以说，公平是对平等的一个补充，但不是所有的不平等都是公平，只有某种特定的不平等才是公平，其中的分野就在于这种不平等是否有助于人们之间最终的平等。
事实上，政府施政和制定与执行政策，也常常是不平等地、即有区别地对待不同的人们、团体、单位、地区。但是这样做的目的和结果并非上述“以便人们之间最终有某种平等”；而是追求效率，因而常常是在“优惠暂时的领先者，排斥一时的失利者”。这在组织、人事、教育等部门选拔人才予以重点培养等领域表现得特别淋漓尽致。[5]从小学甚至幼儿园就开始的“择校热”和久治不愈的“应试教育”，以及干部和知识分子队伍中普遍存在的急功近利、浮躁之风，根子盖在于此！如此一来，政府与市场双重作用力正向叠加，更强化了强者愈强、弱者愈弱的“马太效应”，加深了社会不公和两极分化。在这样的社会大背景下，先天残疾者一开始就“输”在了“人生起跑线”上，后天致残者也就先后不一地“栽”在了“人生马拉松”的途中。
因此，现在应当大声疾呼：公平竞争，保护弱者，善待“一时失利者”！按照这一理念来思考残疾人社会政策，一定会得出不同于以往的新思路、新举措。
二、旗帜鲜明地反对“社会排斥”
长期以来，在“贫困者何以贫困、弱势群体何以弱势”的问题上，一直存在着相互对立的“文化说”和“结构说”。“文化说”认为贫困、弱势的原因主要在于贫困者、弱势群体自身，诸如个体生理心理素质差、家庭条件薄弱、没有受到良好的教育、人力资本缺乏以及生活的周围环境与交往朋友较差等等，因而在竞争中处于劣势；“结构说”则认为贫困、弱势的原因主要在于社会结构，是已有的社会结构致使一些人陷入贫困和弱势的境地。相应地，在对策选择上，“文化说”强调个人和家庭的责任和努力，“结构说”则强调社会的帮助和扶持；在政府角色扮演上，“结构说”主张政府出面扶助贫困者和弱势群体，而“文化说”往往反对政府不当地动用纳税人的钱来帮助贫困者和弱势群体。不过，似乎“文化说”长时间占了上风，特别是在实施市场经济、同时又信守“效率优先”的背景下更是如此。
按照马克思的观点，赤贫和相对过剩人口是资本主义生产方式即现代生产方式存在的前提条件之一，但这种赤贫和相对过剩人口又要以“适度性”和“流动性”为限制。然而20世纪70-80年代，在人口老龄化、经济全球化、经济社会结构转型的三重压力下，欧洲福利国家出现了危机，难以维系，于是自“撒切尔革命”以后，福利国家纷纷削减福利项目，降低福利标准，推进福利服务私有化。这不仅使原有的贫困群体(主要有残疾人、失业工人、少数族群等)雪上加霜，生活更加窘迫，而且催生了“新贫困”(new poverty)群体，表现为依赖社会救助者的数目增加，失业和不确定就业情况的增长，负债与财务困境的上升，单亲家庭数目的增加，以及移民问题的恶化等。我国在上世纪90年代改革深化特别是国企改制以后，也出现了类似的状况。“新贫”的出现并不意味着“旧贫”的消失，而是指不断有新人跌入贫困的“陷阱”。所谓“陷阱”，表达的意思是一旦跌入就难以爬出，而且会向下一代延伸，最终形成一个“底层阶级”。
当代新贫困问题和新贫困群体的出现，彰显出新贫困主要不是周期性的，即并非因为经济周期性的衰退导致劳动者收入下降、大量失业者收入中断，而是结构性的，即在新的经济体系中，相当多的劳动者始终处于边缘位置，无法进入核心劳动力市场以获得有质量的就业岗位，无法过上稳定、舒适而又有尊严的生活。在这种背景下，以欧洲为代表的发达国家越来越多地使用“社会排斥”(social exclusion)的概念来描述和研究贫困问题。
“社会排斥”概念最早由法国学者勒努瓦(Lenoir)在1974年提出，当初特指那些不能分享经济增长成果的人，包括残疾人、自杀者、老年患者、药品滥用者、青少年犯罪者、反社会者等，他们的共同特征是无法适应工业化社会生活而沦为社会弱势群体。到了20世纪80年代末、90年代初，这一概念开始流行起来，其涵义通常指个人权利的丧失以及社会结构的障碍所导致的一部分群体无法获得与公民权相称的资源，因而他们无法正常参与社会活动的过程。欧洲委员会明确界定：“社会排斥指在多元并且变迁的因素之下导致人们被当前社会中的交易活动、服务及其权利所排斥。其中，贫困是最明显的现象之一。社会排斥也指在住房、教育、健康及接近服务上的权利被不适当的处置。它对个人及团体有影响，尤其是居住在城市或乡村地区之间不同所受到的差别待遇和隔离。”[6]欧洲理事会还进一步认为，社会排斥是一个过程，在此过程中，某些人因家境贫困或基本能力不足及未能获得终身学习的机会，或因遭受歧视，以致被推至社会边缘，无法全面参与各项社会活动。社会排斥令这些人无法找到工作、赚取收入、获得教育机会、融入社会和小区网络的活动。结果，由于这些人根本无法接触到权力及决策机关，以致他们经常感到无助，认为自己无力控制影响其日常生活的决定。[7]与原有的贫困概念相比较，“贫困”强调的是收入、能力、资源、权利的“不足”(inadequate)，而“社会排斥”则强调是“剥夺”(deprivation)阻碍了贫困者参与社会活动或使用公私服务。
如果承认长期注重尊重人权、现在又率先提出社会排斥理论的欧洲国家还存在着相当普遍的社会排斥过程，那么我国作为一个有着长期封建专制统治和身份等级制度的历史、现在又处于社会主义初级阶段的发展中国家，则更是到处都有社会排斥。上述政府与市场双重作用力正向叠加，强化了强者愈强、弱者愈弱的“马太效应”，从一定意义上说，就是不仅市场以“优胜劣汰”的铁律在排斥弱势群体包括残疾人，而且政府也打着“效率优先”的旗号在排斥弱势群体包括残疾人，双重排斥的结果，必然加大了社会分化和不平等。
在信守“效率优先”的社会里，将贫困、弱势的根源归咎于贫困者、弱势群体本身的“文化说”占了上风；然而事实恰恰是，在信守“效率优先”的社会，其市场结构和政府结构及其行为排斥和剥夺了贫困者、弱势群体的机会、资源和权利，从而使之成为贫困者、弱势群体，也就是说，恰恰证明了“结构说”含有更多的真理成分。当前贫困地区连片，贫困人群扎堆分布，某些地区、某些行业、某些年龄段以及女性(更别说残疾人了)成为贫困、弱势的集中领域，这就证明了“结构说”的合理、“文化说”的立不住；如果“文化说”确有道理的话，那么贫困、弱势的分布就应当是零散、“插花式”的，因为个人的素质和努力与否等因素的分布是零散而非集中的。
因此结论就是：一方面，社会的市场结构和政府结构及其行为导致的贫困、弱势，不可能完全通过贫困者、弱势群体自身的努力得到改变，只有改革社会结构，削弱对贫困者、弱势群体的排斥，才能真正达到扶贫、助弱的良效；另一方面，残疾人被排斥了的机会、资源和权利，也不可能完全指望政府和其他群体的恩赐来得到，只有通过残疾人自己的努力，特别是通过自身利益在体制内的代表——“残联组织”来争取，同时再辅以政府的扶持和其他群体的帮助。
三、从“问题视角”转向“优势视角”
社会上普遍存在、甚至在部分残疾人身上也存在的对残疾人的偏见和歧视，其实源于从“问题视角”来看待残疾人，总认为残疾人是不健全、有缺陷、有问题的。残疾人虽然面临一些身体、精神方面的障碍，但仍具有独特的优势，有可能拥有知识、智慧、技术和财富，也有可能拥有用于扭转不幸、对抗疾病、消除痛苦、达成目标的力量和资源。这就是观察残疾人的“优势视角”，它的可贵之处就在于给我们提供一个甄别、发现这些优势和资源的全新视角。现行的“残疾”概念代替过去的“残废”概念，这是一个历史的进步，因为该概念的指代对象并非“废人”而是“病人”，应当得到社会的关爱和医治；我们更期望不久的将来，“残疾”概念被“残障”概念所取代，因为这意味着指代对象并非有疾在身，而是现存的社会使之在生活和工作环境中出现了障碍，只要排除了这些障碍，他们并没有不如普通人的地方。因此，必须加强无障碍设施建设，使残障人士的劳动和生活场所真正实现无障碍。这是社会文明程度高低的一个重要标志。
依据“优势视角”，我们可以发现残疾人所具有的诸多优良品质，如顽强的意志、非凡的毅力、自强不息的精神、积极向上的心态、专注刻苦的品质等。20世纪80-90年代，残疾人张海迪的英雄事迹和感人精神，就曾激励了整整一代人的奋进；新旧世纪之交，世界级残疾人科学家霍金的经历和业绩，又为人们树立了新的人生标杆。依据“优势视角”，我们也可以发现残疾人在某些方面存在障碍，但在另一些方面反而存在优势，如聋哑人能够抗拒噪音，盲人的触觉非常灵敏，瘫痪病者能够从事长期坐着的工作等。特别是随着知识经济时代的到来，体力劳动的作用相对下降，IT领域的劳动密集型工种、网站的维护、文字的校对等，都为残疾人提供了很多新的施展才华的空间；高新技术的发展及其在残疾人专用辅助设施和器具领域的应用，也都为残疾人正常的生活提供了种种便利。在每四年一次、几乎与奥运会齐名的残奥会上，一大批身残志坚技高的选手向人们展示了他们非同凡响的“更快、更高、更强”；在国内定期举办的残疾人劳动技能大赛上，许多各行各业技艺高超的劳模、能手，以自己的“绝活”、“独门暗器”征服了观众；在亿万民众瞩目的春节联欢晚会上，一出由残疾人集体演出的舞蹈《千手观音》给人以强烈的心灵震撼。这些都证明：残疾人也有自己的优势、自己的尊严！
当然，我们也要帮助残疾人从“优势视角”来重新认识自己，或者毋宁说需要残疾人用自己的自我认识和行动来证明这种“优势视角”，从而帮助其他社会成员树立这种“优势视角”。俗话说“天生我材必有用”，每一个人都有其自身的优势和特长，若能正确认识自身并找到合适的岗位，就必定能充分发挥其才智。“优势视角”使残疾人能够辨识出他们的个人资源和社会资源或重新建立起这些资源间的联系，鼓励他们忍受困难、克服障碍并从事与他们的目标相一致的行动。[8]
四、从“生活救助”发展到“促其自立”
对残疾人予以切实的生活救助和日常照顾是完全必要的，但还远远不够。正如古人所说：“授人鱼，不如教人渔”；现代社会工作的理念也是要向工作对象“赋权”、“增能”，促其自强自立。对于处在劳动适龄期的残疾人，仅仅生活救助，难以助其自立；只有就业扶持才能让残疾人自立自强。[9]他们一旦能够就业，就可以理直气壮地自食其力，理直气壮地分享改革发展繁荣的成果。对于因老致残的人员，仅仅生活照顾，也难以助其自立；如果能充分发挥政府主导、社会参与、市场介入的合力，通过社区服务网络、老年服务产业、实用技术器械，提高残疾老人生活自理的比率，将会取得有利于各方的实效。
为了建设残疾人就业援助体系，首先就应当在相关法律法规和政策上落实上述先进的理念，反对“社会排斥”、倡导“优势视角”，利用政策杠杆激励用人单位招收残疾人就业的积极性。应当全面促进集中就业、按比例就业和个体就业这三种残疾人就业方式，而不能对集中就业听任于市场选择，对按比例就业容忍于缴钱折算抵冲，对个体就业则卸任于残疾人及其家庭。其次在操作层面上，可从以下四方面着手：①帮残疾人“增能”，针对劳动力市场行情和残疾人自身特点，加强就业技能培训；②助残疾人“复能”，将康复纳入全民医保体系，并通过财政投入、社会募捐、福利彩票收入划拨等形式，建立并扩大康复基金；③为残疾人“赋能”，广拓残疾人就业渠道，加强残疾人就业服务机构建设；④防止新的“失能”，通过强化生育保险或生育津贴、企业劳动保护和工伤保险，从源头上减少残疾的发生。[10]
随着老龄社会的来临，高龄老人越来越多，因老致残从而缺乏生活自理能力、甚至完全“失能”的老人也越来越多。对于这部分残疾老人而言，他们并不差钱，急需的则是健全完善的老年服务体系。这一体系包括机构养老、社区养老和居家养老三大部分，由于机构养老所覆盖的服务对象总是有限的，因此社区养老和居家养老是发展的重点，而且这二者可以相互结合为“社区居家养老服务体系”。因为居家养老服务的场所是“家”，但对“家”的理解不可太狭隘。“居家”概念强调的是地理距离非常之近，对于部分建立在老年人生活社区内的“服务中心”、“日托中心”等，也应属于居家养老的范围；况且任何家庭都生活于社区之中，社区行动也总得通过家庭而作用于个人。
社区居家养老服务体系包含六大要素：①服务对象，即“服务提供给谁”，显然这里主要是指提供给缺乏生活自理能力的残疾老人；②服务提供者，即“谁来提供服务”，包括家庭、社区中的非正式服务人员和志愿者，以及居家养老服务机构中的正式服务人员；③服务场所，即“在哪里服务”，如上所述的“家”、“社区服务中心”、“社区日托中心”等；④服务内容，即“提供什么样的服务”，对居家缺乏生活自理能力的残疾老人提供的服务属于长期照料服务，包括生活照料、康复护理、心理慰藉、社会交往和临终关怀等；⑤服务设施，即“服务物质载体”，主要是指服务床位和配套设施；⑥服务标准，即“怎样规范服务”，主要包括服务的质量标准、操作规程、水平评估等，兼顾并保护服务对象和服务提供者双方的权益。
政府在构建社区居家养老服务体系中负有义不容辞的职责，包括制度供给方面的完全责任和经费供给方面的有限责任。
在制度供给方面，政府应当在广泛调查研究、借鉴发达国家和老龄化先行国家的经验、总结国内先进地区的实践的基础上，尽快出台以下一系列制度，如社区居家养老护理员职业制度、社区居家养老服务经理人制度、社区居家养老机构资格审查和登记制度、老年人资格审查和标准划分制度、长期照料保险制度、服务意外保险制度、家庭照料者支持制度、社区居家养老服务机构扶持制度、老年人监护制度等。与此同时，承担起社区居家养老服务体系的建设规划、监督管理等职能。
在经费供给方面，改革之初政府财政拮据，常常会“甩包袱”，把包括失能老人护理在内的公共(准公共)服务推向市场、甩给相关个人和家庭；现在不差钱了，往往又会“大包大揽”，直接经办或出资购买针对全部老人的全部服务。这两种观念及其指导下的行为方式都是不可取的。政府与市场各有自身的长处和短处，因此各有“大显身手”和“难免失灵”之处；当政府“失灵”、市场也“失灵”即企业不愿干、政府也干不好的情况下，社区、志愿者和非政府组织往往可以大有作为。特别是在老年服务领域，由于缺乏生活自理能力的老人情况千差万别，因而更需要充分调动政府、企业、社会三者的积极性。有的老人并不差钱甚至很富有，当然就应当充分发挥市场机制的作用，通过发展老年服务产业来满足其需要特别是其中较高层次的需要，如果用于这部分的费用也由政府来支付，显然有失公平；有的老人经济困难、生活又不能自理，政府就有责任、有义务通过直接经办或全额购买服务的方式，来满足他们的基本生活需要；至于介于这二者之间的老人，则可以放手让社区、志愿者、非政府组织等发挥作用，或平价、或低价、或免费，对居家老人实施便民服务和福利服务，政府则通过政策、税收优惠以及部分购买服务等方式予以扶持。