财政职能的配置结构——中央与地方政府的财政职能分工，本文主要内容关键词为：职能论文,财政论文,地方政府论文,中央论文,结构论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国目前的财政体系是由多级财政组成的，在这样一个多级财政体系中，财政的资源配置、收入分配、经济稳定等职能都必须通过各级政府来发挥其作用。那么，在发挥财政各职能时，各级政府所起的作用是相同的呢，还是各有侧重，有所分工？这是一个有待解决的现实问题。本文认为财政的配置、分配和稳定职能是相对于整个财政系统而言的，就每一级政府财政来说，它们在发挥财政职能时应有所偏重、各司其职。
一、财政资源配置职能的分工模式：以地方政府为主，以中央政府为辅
在社会主义市场经济条件下，市场在资源配置中起着基础作用，财政的资源配置职能严格界定在市场配置资源失灵的领域。这一领域主要是“公共品”领域。“公共品”具有两大特征：消费上的非竞争性和消费上的非排他性。由于这两个特征，决定了“公共品”的提供者不能够禁止不付费的消费者的消费，或者禁止的成本太高以致于提供者得不偿失。比如国防、教育、天气预报，广播电视、市政建设等；如果在某城市新建一条市政道路，要排除在该城市的人无偿享用该道路，或者是不可能；或者是成本太高（设卡收费将使城市交通拥挤不堪）。显然，这些“公共品”不能由企业提供。因为市场经济下企业是追求利润最大化的，而提供“公共品”由于无法禁止不付费的消费者消费，企业无收入来源，更淡不上追求利润。既然企业不能提供“公共品”，说明市场机制在此失灵，这就需要财政对“公共品”资源进行配置。
但是各级政府在发挥财政的资源配置职能时，所起的作用是不同的。地方政府起着主要作用。这主要是因为大部分“公共品”其受益面都局限于一定的地区，属于地方性“公共品”。如某城市的交通设施、绿化和治安条例；某地区的基础教育设施、供电、供水状况等。只有居住在这个区域的居民才可受益，不居住在这个区域内的居民不能受益。对这类“公共品”进行配置，必须考虑到各地区居民对“公共品”的偏好及需求。如果由中央政府来提供，中央政府必须选择一个尽可能照顾到各地区居民偏好的需求量，而这个需求量只能是一个平均中位数的量。对于偏好程度高，需求量大的地区，这个量不能满足该地区居民需求；相反，则又会出现“公共品”提供过剩的弊病。相比较而言，这类“公共品”由地方政府来提供更有效率：一方面，地方政府比较接近本地区的消费者，了解本地区消费者的偏好，可以更好地满足当地居民需求；另一方面，考虑到地方“公共品”的生产成本是由该地区居民缴纳的地方税来承担的，由地方政府来配置会形成符合市场效率的地方“公共品”的规模经济。
当然，地方政府在资源配置中起主要作用，并不排斥中央政府在一定范围内的资源配置的功能。那些受益面覆盖全国的全国性“公共品”，例如国防，由于其产生的利益为国境内的所有公民所共享，由中央政府来统一提供是最有效率的。另外，有些地方性“公共品”的受益面不仅局限于本地区、而是跨地区的。如各地区间的道路、桥梁、水利工程、环境保护工程等。为了避免各地政府的“搭便车”行为，应在地方政府配置的基础上，由中央政府给予必要的补贴与协调。
二、财政收入分置职能的分工模式：以中央政府为主，以地方政府为辅
在市场经济条件下，个人收入分配是由每个人提供的生产要素（如劳动力、资本、土地）的数量以及这些要素在市场上所能获得的价格决定的。由于人们占有（或继承）的财产情况以及非继承的劳动能力存在着差别，完全由市场来决定收入分配必然导致收入分配不公。不平等本身就是“不好”的。此外，它还会导致坏的后果：贫困、富裕阶层的浪费、社会冲突等。为此就需要由财政来进行收入再分配、平衡个人之间、地区之间不平衡的收入差别。以下分析表明，如果收入分配职能交由地方政府来承担。将会产生新的不公平并导致效率损失。
首先，由于一国内各地区之间存在着不可避免的贫富差距，各地区的财政需求与财政供给能力是不对等的。一般说来。富裕地区的财政需求小而财政供给能力大；贫困地区则财政需求大而财政供给能力弱。如果由各地的地方财政来满足对收入进行再分配的需求，则可以肯定，为了达到全国统一的最低收入水平和“公共品”的最低供给标准，富裕地区的人均税收负担要低于贫困地区的人均税收负担。这将意味着境况相同的人在贫困地区缴纳的税收要高于在富裕地区缴纳的税收，不但违反了公平税负原则，而且将加剧地区间的收入差距。而如果坚持公平税负原则，就会出现有些地方难以筹措到用于收入再分配和提供最低标准的“公共产品”的必要资金，收入再分配即会成为一句空话。
以上是假定全国有一个统一的最低收入标准和“公共产品”的最低供给标准。现在，我们再退一步，假设最低收入水平和公共品的最低供应标准不是由国家统一拟定，而是由各地区根据本地实际情况来确定。由于贫困地区与富裕地区的财政供给能力不一样，各地区制定的最低标准也不一样。可以肯定，富裕地区的最低收入水平和公共品的最低供给标准将高于贫困地区。如果人口流动相对方便，这将导致穷人从落后地区流向富裕地区，这种流动尽管会在一定程度上缩小地区间的收入差距。但也会带来效率的更大损失。因为这种流动并不是因为各地区间劳动力价格的不同所致，而且源于政府对收入的再分配。可以预见，随着我国市场经济的不断发展与完善，劳动力要素在全国范围内的流动将更加自由，由地方政府来实行收入再分配职能的可行性将越来越小。
总之，无论是按照全国统一的最低生活水平标准，还是按照各地区自行确定的最低生活水平标准，财政收入再分配职能都不宜交由地方政府去实现，而应交由中央政府去实现。由中央政府在全国范围内建立个人收入分配的统一标准，由在全国范围内统一征收的税收，而不是用特定地区的税收来筹措转移支付的资金，避免个人或企业因各地税负不均而通过选择居住地的办法来逃避税收以及由此产生的效率损失。
三、财政经济稳定职能的分工模式：以中央政府为主，以地方政府为辅
市场失灵不仅会产生效率与公平的缺陷，在以追逐利润最大化的市场运行机制中，投资的不稳定性与信息的不全面性还会给经济发展带来周期性波动的风险。特别是在横向经济发展、资金市场作用日益明显的情况下，企业间资金流动频繁、相互参股、相互投资情况普遍，经济不稳定风险就更容易出现。财政经济稳定职能就是要通过财政政策，变动收支水平及结构对经济运行施加影响，熨平经济的波动。但地方政府无法成功地实现这一职能，稳定的职能只能由中央政府来充任。
首先，国内市场是一个统一市场，生产要素可以在各地区之间自由流动。局部的经济波动一旦出现，会通过生产素的流进与流出而迅速传导给其它地区。所以，局部经济波动是很难出现的，即使出现也是暂时的。一般经济波动都是全国性的，在这种情况下，地方政府财政如果承担起稳定经济的职能，它们之间就必须协同干预，其干预成本必然会因为各地区间的协调难度而大大高于由中央政府统一干预的成本。而且由于各地都有本地的自身利益，其干预的有效性也会大大低于中央政府。所以，无论从干预成本来看，还是从有效性来看，经济稳定职能都不宜交由地方政府。
其次，即使出现了局部的波动，地方政府采取的稳定政策对其作用也很有限。例如，当某地政府想扩大本地区需求、刺激经济发展而采取扩张性财政政策时，由于该地区的经济太开放了，必然引致大量外地产品进入，结果本地产品需求增加甚微，而外地产品需求倒是增加了不少，扩张性财政政策的乘数效应越近于零，刺激本地区经济发展的期望也会落空。而且，其它地区由于不需干预即可坐享需求增加之好处，“搭便车”之风便会兴起。久而久之，就没有地区会为本地区的经济波动而主动采取稳定措施了。
最后，稳定经济除了财政政策外，还须货币政策的配合。只靠财政政策而不考虑货币政策的配合，宏观经济是不可能稳定的。而货币政策只能由中央政府来运用，不可能由地方政府来运用。如货币发行、准备金率、再贴现率、公开市场业务等只能由中央银行集中掌握。所以，从货币政策与财政政策必须配合来看，财政的经济稳定职能也应主要由中央政府充任。
综上所述，我们认为，在一个多级财政体系中，财政职能的配置结构应该是：财政的资源配置职能以地方政府承担为主，而财政的收入分配和经济稳定职能以中央政府承担为主。