我国生态补偿机制的现状及管理体制创新，本文主要内容关键词为：现状及论文,体制创新论文,机制论文,生态论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D035.1 ［文献标识码］A ［文章编号］1006-0863(2007)11-0087-05
我国“十一五”规划《纲要》明确提出，根据资源环境承载能力和发展潜力，将把国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区。这是全面落实科学发展观、促进区域协调发展、建设和谐社会的开创性举措，也是保护区域生态环境质量、维护国家生态环境安全方面的创新。限制开发和禁止开发区的功能主要是生态保护和生态修复，因此，这些地区的经济发展和本地居民生活将受到影响。为了落实限制开发区和禁止开发区的功能定位，在保护生态环境的同时提高当地人民生活水平，政府需要健全生态补偿机制，推进管理体制创新。
一、现行生态补偿机制的现状
限制和禁止开发区现有生态补偿机制的特点为：
1.补偿主体单一，纵向补偿为主，缺乏生态横向转移补偿机制。目前我国生态补偿的财政转移支付是纵向转移支付占绝对主导地位，即以中央对地方的转移支付为主。2000-2005年，中央在退耕还林、退牧还草、天然林保护、防护林建设和京津风沙源治理五大生态建设工程累计投资1220多亿元，[1]对水土流失综合防治、三峡库区、滇池流域水污染防治、塔里木河综合治理、中心城市污染治理等工程投资450多亿元。巨额财政转移支付资金为生态补偿提供了良好的基础，对生态保护地区因保护生态环境而影响经济发展的机会成本，或承受历史遗留生态环境问题给予了一定的补偿。同时，我国生态服务的提供者大多集中在西部，而生态服务的受益者大多集中在东中部，生态服务提供者和受益者在地理范围上的不对应，导致西部生态服务提供者无法得到合理补偿，形成“少数人负担，多数人受益”、“上游地区负担，下游地区受益”、“贫困地区负担，富裕地区受益”的不合理局面。区域之间、流域上下游之间、不同社会群体之间的横向转移支付微乎其微。
2.生态补偿体制部门色彩强烈，补偿管理部门多元化。生态环境保护管理分别涉及林业、农业、水利、国土、环保等部门，这些部门主导着生态保护政策的制定和执行，生态补偿实际上成为“部门主导”的补偿。以部门为主导的生态补偿，责任主体不明确，缺乏明确的分工，管理职责交叉，在监督管理、整治项目、资金投入上难以形成合力，资金使用不到位，生态保护效率低，造成生态保护与受益脱节的“三多三少”现象：一是部门补偿多，生态保护区农牧民得到补偿少；二是物资、资金补偿多，扶持生态保护区产业、生产方式转换补偿少，输血多，造血功能弱；三是直接向生态建设补偿多（如栽树），支持经济发展、扶贫补偿少。生态补偿资金不仅数量少，而且资金使用不到位。[2]个别地方违反国家有关规定，弄虚作假，挪用环保专项资金，用于办公用房的租赁、改造、建设，造成了严重损失和浪费。根据管辖权限收费，安排使用，容易造成某地的开发商向在另一地的管辖者交费、当地生态环境资源的破坏难以得到补偿的现象。
3.以“项目工程”为主的补偿方式缺乏稳定性。以“项目工程”方式进行生态补偿，便于操作，然而容易导致生态政策缺乏长期性和稳定性。像退耕还林、退牧还草、生态公益林补偿金等政策大多是以项目、工程、计划的方式组织实施，而且有明确的时限，政策缺乏可持续性，给实施效果带来较大的变数和风险。例如，我国最有影响的生态补偿政策“退耕还林”、“退牧还草”的补助有5-8年的期限，期限内老百姓全靠补助生存。在政策的实施期限内，由于农、牧民为保护和改善生态环境所牺牲的经济利益能够得到一定的补偿，他们会限制自己的生产和开发活动，从而达到保护生态环境的目的。同时，在退耕还林政策的5到8年内，需要农户在这段时间里进行生产活动的转移，不再依附于土地开展农业生产。但从目前的政策实施效果看，农民能够成功实现转产的很少，多数还是基于土地开展生产。因此，当期限过后他们的利益得不到补偿的时候，为了基本的生活和发展需求，他们就不会再从保护生态环境的角度去限制自己的生产和开发，可能出现新一轮的生态破坏。
4.生态保护补偿标准“一刀切”，补偿标准偏低。首先，“一刀切”的政策设计，导致政策实施脱离实际。如在退耕还林补偿中，全国仅分南方和北方两个补偿标准，这样的补偿方式在有些地区出现了“过度补偿”、“低补偿”和“踩空”现象。在生态公益林补偿金政策的执行中，一些具有重要生态服务功能的林地未得到国家有关部门认定，因此得不到相应的补偿。其次，补偿标准偏低。目前生态公益林补贴标准是5元／亩，远低于林地所产生的经济效益（有关专家估测经济林每年平均产出为36元／亩）。在西部许多地方，山林是农民全部的生活来源，过低的补助受益显然难以满足他们的生活需要。再次，有数量补偿，缺乏质量补偿。如目前主要按照面积补偿，而对林相、森林覆盖度、森林结构等重要生态指标未加考虑，导致林农对生态公益林的维护没有积极性；生态公益林中天然林比例低，树种单一，结构简单等问题严重影响生态公益林的质量，缺乏优化生态公益林的激励机制等。
5.生态补偿资金来源少。我国的生态补偿融资渠道主要有财政转移支付和专项基金两种方式，其中财政转移支付是最主要的资金来源。现行税制中目前只有少量的税收措施零散地存在于增值税、消费税等税种中。针对生态环保的主体税种不到位，相关的税收措施也比较少，并且规定过粗。另外，生态补偿收费缺少科学依据，标准偏低，难以刺激开发者珍惜生态资源，保护生态环境。各个部门与生态资源有关的收费，有的相互之间重复，有的缺乏法律依据。特别是有些下游地区在交纳的水资源费中已经包含了对上游生态环境保护的补偿，但是由于收费和使用是以部门或行业为界，其他相关行业和部门的生态环境保护投入得不到补助，上游地区地方财政减收得不到补贴，影响了上游地区保护生态环境的积极性。
6.生态保护区往往面临着“要温饱还是要环保”的两难抉择。生态保护区往往是经济欠发达地区，地方政府一方面要保护环境，另一方面要解决经济社会发展和人民生活问题，面临着“要温饱还是要环保”的两难困境。这些地区群众致富自然要利用本地资源优势，但“限制与禁止开发”使得“靠山吃山”和“靠水吃水”的农民失去了发展的基础。如重庆三峡水库成库后，政府规定库区所有江段及重要干流都禁止网箱养鱼，但长江沿岸多属坡耕地，农业生产条件恶劣，农民祖祖辈辈都是靠渔业为生，网箱养鱼被禁止后，这部分渔民的生计来源出现了问题。[3]在贵州省茂兰国家级自然保护区，因为禁止农民摄取保护区资源，农民无法像从前那样进行狩猎活动，大多数农民因缺少生活来源导致生活贫困。[4]陕北定边县农民石光银治沙20年，总投资2000万，营造起大片生态效益明显的林地。如果按市场价估算这片林地价值1亿人民币，但禁伐政策使“绿色银行”只能存不能取，“亿万富翁”变成了“千万负翁”，陷入生态效益好而经济效益不佳的“怪圈”。[5]有些地区进入贫困、人口增长、环境退化恶性循环，陷入“贫困——破坏——贫困”的怪圈。
7.以GDP为政绩指标，导致地区生态环境恶化。以GDP作为考核地方领导的指标，地方政府必然追求GDP，纷纷设立开发区，竞相提供优惠条件，招商引资。除中央政府的优惠政策外，地方政府出台的优惠政策，主要集中在土地、税收、环保等方面。如有的地方政府，对于环保费用，只要新建1000万元以上非严重污染的企业，前2年免征排污费，第3-5年按国家标准的10%征收。还有将前3年所征的城市建设维护费全额奖给企业的。地方政府优惠条件导致引资门槛降低，一批产业层次低、高消耗、高污染的项目在经济欠发达的生态保护区落户。这些企业提高了利润率，增加了当地的GDP，也在生产过程中排污，污染环境。
8.地方政府履行基本职能需要增加财政收入，影响生态保护目标。地方财政是保证地方政府政权正常地运转、履行地方政府职能的经济基础。地方政府为全面、顺利地履行职能，必须不懈地增加财政收入。招商引资、上项目又是地方财政增收的提前，牺牲环境的政策是这些地区政府招商引资的优惠政策之一，因而，这些地区政府追求财政增收的目标，必然使得生态保护与地方政府多项职能相冲突，导致生态环境恶化。
二、健全生态补偿机制
我国划分主体功能区将使一部分区域划为限制开发和禁止开发区域，这将影响到这些地区的经济发展和当地民生，健全和完善生态资源补偿机制，将有力地加强生态环境保护，培育地区的造血功能，让当地人民分享全国经济社会发展的成果，有利于构建和谐社会。
1.建立生态补偿长效机制。生态建设是长期的、艰巨的任务。国家政策调整可以分两步：第一步，继续推进退耕还林、退耕还草工程，尤其要扩大重要江河流域所涉区域的实施范围，将补助期限延长到20-30年，或是当工业化发展到农民离开土地也能生存时，中止这项政策。第二，完善“项目支持”的形式，重点发挥生态环境保护地区的生态移民和替代产业的发展。
2.完善中央财政转移支付制度。中央财政增加用于限制开发区和禁止开发区生态保护的预算规模和转移支付力度及生态补偿科目。财政部制定的《政府预算收支科目》中，与生态环境保护相关的支出项目约30项，其中具有显著生态补偿特色的支出项目如退耕还林、沙漠化防治、治沙贷款贴息占支出项目的三分之一强，但没有专设生态补偿科目。因此，在政府财政转移支付项目中，要增加生态补偿项目，用于国家级自然保护区、国家级生态功能区的建设补偿。对因保护生态环境而造成的财政减收，应作为计算财政转移支付资金分配的一个重要因素。国家对限制开发区和禁止开发区实行政策倾斜，增加对生态保护地区环境治理和保护的专项财政拨款、财政贴息和税收优惠等政策支持。
3.建立横向财政转移支付制度，将横向补偿纵向化。建立地方政府间的横向财政转移支付制度，实行下游地区对上游地区、开发地区对保护地区、受益地区对生态保护地区的财政转移支付。让生态受益的优化开发区和重点开发区政府直接向提供生态保护的限制开发区和禁止开发区政府进行财政转移支付，以横向财政转移改变四大功能区之间既得利益格局，实现地区间公共服务水平的均衡，提高限制开发区和禁止开发区人民生活水平，缩小四大功能区之间的经济差距。
在制定横向生态补偿标准时，要根据不同地区的环境条件等因素制定出有差别的区域补偿标准。在“生态功能区区划”基础上科学界定生态效益的提供者和受益者，构建合理的收费机制。完善五级分类法，将“生态功能区”分成五个级别：Ⅰ、Ⅱ为生态效益的提供者，Ⅲ为不提供者和不受益者，Ⅳ、Ⅴ为生态效益的受益者，由Ⅳ、Ⅴ级地区向Ⅰ、Ⅱ级地区进行转移支付。转移支付标准应考虑通货膨胀、GDP总量和增长率、原始投资成本和土地价值等因素。
在建立横向财政转移支付制度的初期，需要横向补偿纵向化，即在中央确定横向补偿标准后，将优化开发区和重点开发区向限制和禁止开发区的转移支付统一上缴给中央政府，由中央财政通过纵向转移支付将横向生态补偿资金拨付给限制和禁止开发区政府。这是在当前行政体制下比较切实可行的、操作性强的措施。就现在行政管理体制而言，资金横向转移实际很困难，资金横向转移补偿机制实际操作起来非常复杂。由Ⅳ、Ⅴ级地区向Ⅰ、Ⅱ级地区进行转移支付的标准、数量都难以确定。这是因为：每级地区都可能涵盖多个同一级别的政府，每个同一级别的政府又下辖多个层级的政府，因此，政府之间的财政资金横向转移将形成一个极为复杂的网络，政府行政级别越低，网络越复杂。在这个复杂的网络中，对生态受益的Ⅳ、Ⅴ级地区来说，由于各地经济社会发展差距大、财政收支差异明显，不同地区同一级别、不同地区不同级别、同一地区同一级别、同一地区不同级别的地方政府会计算出不同的横向转移支付标准；对生态保护的Ⅰ、Ⅱ级地区而言，由于各地人口、资源禀赋的差别，不同地区同一级别、不同地区不同级别、同一地区同一级别、同一地区不同级别的地方政府面临的问题大相径庭，所需要的补偿标准也有极大的差异。如，地广人稀的青海的草原地区面临脱贫的问题，而人多地少重庆三峡库区面临生存的问题。因此，横向转移极易出现应补未补、补偿过度和补偿不足等不公平和效率低下现象。考虑到横向转向转移支付的复杂性，横向转移纵向化是化复杂为简单的有效方法。
4.开征生态税费，建立生态环境补偿基金。征收“生态税”，保证补偿资金有长期稳定的来源。开征新的统一的生态环境保护税，建立以保护环境为目的的专门税种，消除部门交叉、重叠收费现象，完善现行保护环境的税收支出政策。“生态税”在内容上需要设置具有典型区域差异的税收体制，补偿生态保护与建设，体现“分区指导”的思想。开征森林资源税和草场资源税，以避免和防止生态破坏行为。对严重破坏生态环境的生产生活方式利用税收手段予以限制，如对木材制品、野生动植物产品、高污染高能耗产品等的生产和销售征税。对环境友好、有利于生态环境恢复的生产生活方式给予税收上的优惠等。
在“生态税”推出之前，可以考虑先推出“生态附加税”。“生态附加税”类似城建税或教育费附加的形式，可附在3种主要税种（增值税、营业税、企业所得税）上。如三峡年发电量847亿千瓦时，如果每度电提取生态补偿费5厘，仅此一项可以保住28个像云南省德钦县那样的长江中上游贫困县的原始森林。
设立生态补偿费。随着西部煤、石油、天然气的开发和坑口电厂、水电站的建设，生态环境被改变，这些西部能源基地建设所付出的生态环境代价，应该在输出的资源和能源价格中有所体现。据专家测算，如果在西部输出的每立方米天然气中增加3%的生态补偿费，每度电增加0.5分生态补偿费，则每年可为西部地区筹措约13.5亿生态补偿资金。
设立生态环境补偿基金。生态环境补偿基金应该由政府拨出一笔专项资金，除优化原有支出项目和新增财力充实以外，还可以通过各种形式的资助及援助，逐步构建以政府财政为主导，社会捐助、市场运作为辅助的生态补偿基金来源体系。生态补偿基金，可用于限制开发区和禁止开发区生态建设、移民、脱贫等项目的资助、信贷、信贷担保和信贷贴息等。
5.健全生态保护法律体系。国家生态环境补偿机制应建立在法制化的基础上，需要加强生态保护立法。通过立法确立生态环境税的统一征收、管理制度，规范使用范围。制订《可持续发展法》，对生态、经济和社会的协调发展做出科学的、系统的安排，用法律制度保障相关群众的生存权和发展权。同时，对《环境保护法》等现有法律进行修订，使其更加有利于限制开发区和禁止开发区生态环境保护和建设。
6.构建生态保护职责和生态补偿对称的评估体系。建立生态环境评估体系，科学地测度限制和禁止开发区生态环境价值，确定生态补偿标准。可以综合运用效果评价法、收益损失法、随机评估法等方法，研究建立生态环境的价值评估体系，进一步从定性评价向定量评价转变，同时运用经济学和现代数理分析方法，结合生态环境质量指标体系确定生态补偿的标准。
构建生态环境补偿基金使用效益评价体系，提高补偿资金使用效率和效益。在限制和禁止开发区，要明确当地政府和管理部门得到生态补偿资金后，应该履行的职能和应负的责任。以生态环境补偿基金使用效益评价体系，评估地方政府和管理部门履行职能的状况、生态补偿资金使用的效率及经济社会效益，奖优罚劣，实现生态保护职责和生态补偿收益对称。以生态补偿资金的有效使用实现生态环境保护目标、促进当地经济社会发展、切实提高当地民众生活水平。
三、以管理体制创新实现限制和禁止开发区功能
健全生态补偿机制是实现限制和禁止开发区功能的必要条件，政府管理体制创新是实现限制和禁止开发区功能的充分条件。就管理体制创新而言，在限制和禁止开发区内的生态保护区，地方政府管理体制创新可选择复合行政或设立新区或撤市改局；中央政府要加强生态保护的统一领导和改变考核地方政府政绩指标体系。
1.不改变行政区划，实行复合行政。这是限制和禁止开发区内的生态保护区行政管理体制的渐进式创新。复合行政，是为了促进区域经济一体化，实现跨行政区公共服务，跨行政区划、跨行政层级的不同政府之间，吸纳非政府组织参与，经交叠、嵌套而形成的多中心自主治理的合作机制。
在生态保护区内，复合行政的着眼点不在于行政区划的调整，而是在不改变原有的行政建制和行政区划的情况下，加强限制和禁止开发区的同级和不同级政府之间的协调。复合行政适应区域生态保护一体化的需要，为跨行政区域生态保护而形成的各行政区政府与各层级政府之间的动态合作机制，既可以承担生态保护功能又可以承担地方政府综合职能。
生态保护区复合行政，以跨区域生态保护为主要职责，实现多层次多形态政府间的合作，既可以是同一层级间的政府合作，也可以是不同层级政府之间的合作。合作的领域是跨区域的生态保护，主要是共同规划统一的生态保护政策，实现跨行政区公共基础设施相互联合与衔接，建立健全区域性社会保障体系等。
2.部分地改变行政区划，设立新区（即专区或市或州）。这是生态保护区行政管理体制的部分创新。现在生态保护区大都是由几个地市州共管，每个地市州又下辖几个县，实际上，每个生态保护区都由多个县级政府共管。在贯彻落实中央环保政策、制定和执行地方环保政策的过程中，各地市州政府之间、县政府之间协调工作量很大，协调起来困难较多。为此，可以考虑部分地改变行政区划，设立新区（专区或市或州），即根据生态保护区设新的市（或地或州），将生态保护区内原分属不同地市州的县划归到新设立的市（或地或州）。由新设立的市（或地或州）履行生态环境保护和公共服务职能，可以有效地改变政出多门、交叉、扯皮、行政效率低下等现象，缩小同层级和不同层级政府之间制定和执行环保政策的差异，减少不同属地政府之间执行环保政策的交叉和摩擦，有利于限制和禁止开发区政府统一执行中央政府和省政府环保政策、落实环保措施，显著地降低行政成本，提高行政管理效率和环保资金的使用效率。
3.改变行政区划和行政管理体制，撤市改局。这是限制和禁止开发区内生态保护区行政管理体制的创新。撤市改局，即在限制开发和禁止开发区的生态保护区内的地市州政府和县级政府都撤消，新设立直属中央政府或省政府的生态保护管理局，由新设立的管理局统筹生态保护区的生态保护、自然资源保护、旅游资源开发利用和提供公共服务等职能。
采用复合行政和设新地市的管理体制，地方政府必须履行的职能没有根本性改变，限制和禁止开发区地方政府追求GDP指标和财政增收，生态保护目标难以真正实现。即使不以GDP作为考核地方政府政绩的指标，地方政府也面临“要温饱与环保”的两难选择和追求财政增收的压力，因而，地方政府仍然会将经济增长置于首要地位，将生态保护目标放在次要地位，生态保护的目标会受到影响。撤市改局后，直属中央政府或省政府的生态保护管理局，既没有GDP作为政绩考核指标，也不必为了履行政府职能追求财政增收。
(1)生态保护管理局的职能完全不同于地方政府，有稳定的财政资金支持其履行职能，从源头上清除了招商引资和为财政增收而引起的污染。生态保护管理局的主要职能为：一是贯彻执行中央政府和省政府生态保护政策，为中央政府生态保护的决策和执行提供信息和咨询意见，监督和检查局下属机构执行中央政府和省政府生态保护的情况，依法予以奖惩；二是为保护区内人民提供公共服务，发展公共卫生、教育、科技、文化事业，提高居民生活水平和生活质量；三是开发利用保护区内的旅游资源和自然资源；四是安置生态移民；五是维护地方治安和社会稳定等。生态保护管理局不必履行地方政府的许多职能：如不必考虑地方经济发展创造良好的软环境的职能，不需考虑地方产业布局和产业结构升级职能，也无需承担促进地区经济交流与合作及区域经济一体化所承担的迎来送往的任务，因此，自然没有了为履行地方政府职能而追求财政增收的目标，为财政增收而产生的污染也就不复存在。生态保护管理局的资金来源是中央的纵向转移支付、横向转移纵向化的转移支付和省级财政直接拨款，不需要为履行生态保护职能再去筹款或融资。生态保护管理局的主要职能是保护生态环境，没有经济发展职能，没有招商引资的任务，从源头上清除了以优惠政策招商引资导致的环境污染，也消除了产业层次低、高消耗、高污染的项目在生态保护区落户的现象。
(2)设立生态保护管理局有利于与现行管理体制衔接，集中使用补偿资金，提高资金使用效率和生态质量。第一，生态保护管理局有利于与现有的生态补偿管理部门多元化的政府管理体制相衔接。这个局可以同时与林业、农业、水利、国土、环保等部门对接，由局协调不同部门的生态保护政策的执行，将部门补偿转为区域补偿。生态保护管理局管理职能明确，责任主体明确，局内分工清晰，可以有效减少管理职责交叉、资金使用不到位、生态保护效率低、生态保护与受益脱节的现象，从而将多部门补偿资金集中，将费用投入到生态环境资源的恢复、保护与增殖项目中去。第二，减少资金的浪费和损失。多级地方政府共管生态区，容易出现的违反国家有关规定、弄虚作假、挪用环保专项资金，用于办公用房的租赁、改造、建设，从而造成补偿资金损失和浪费的现象，生态保护管理局集中使用资金，便于审计等部门监管，可以有效地减少这类损失和浪费。第三，生态保护管理局开展“项目工程”补偿方式具有长期性和稳定性。退耕还林、退牧还草，生态公益林补偿金等以项目、工程、计划的方式组织实施，具有长期性，政策的延续性强，给实施效果带来较大可预期。农牧民为保护和改善生态环境所牺牲的经济利益能够得到长期稳定的补偿，他们会限制自己的生产和开发活动，从而达到保护生态环境的目的。第四，在有数量补偿基础上提高补偿质量。如，生态保护管理局不仅根据林地面积补偿，而且考虑林相、森林覆盖度、森林结构等重要生态指标，提高林农对生态公益林的维护的积极性，改变目前生态公益林中天然林比例低、树种单一、结构简单等严重影响生态公益林质量等问题。第五，公平公正地执行补偿标准政策，保证生态保护区居民生计，走出“温饱与环保”两难抉择的困境。生态保护管理局统一局内生态补偿标准，对生态保护区农牧民和生态移民实行统一补偿，可以有效地解决生态保护补偿标准“一刀切”、补偿标准低、补偿不足和过度补偿等问题，有利于提高当地居民生活水平。第六，生态保护管理局可以集中资金进行生态保护的研究和开发，以高新技术扶持生态保护产业，促进生产方式转换，增强生态保护区的造血功能。
(3)设立生态保护管理局有利于生态保护区社会事业发展，实现公共服务均等化。生态保护管理局集中使用中央政府和省政府的财政资金，可以在保护区内较充分地发展社会事业，使全国各生态保护地区的社会公共服务水平基本保持一致，缩小因地区政府财力差别导致的社会公共服务水平的差距，提高生态保护区的居民生活水平和生活质量，让落后地区的生态保护居民区分享全国经济发展的成果。
撤地设局，可以先在青海湖等地广人稀的地区试点，然后再在重庆三峡库区等人口稠密地区试点。如将现有的青海湖国家级自然保护区管理局和青海湖周边的三州七县合并，成立新的“青海湖生态管理局”，并将辖区内的三州七县行政机构撤消。新的“青海湖生态管理局”承担原自然保护区管理局职能和三州七县生态保护职能，这个新的生态管理局的经费主要来自中央和省政府的财政转移支付和生态保护补偿基金，这样，既可以集中、高效地使用生态补偿资金，又可以避免地方政府追求政绩指标和地方财政增收所导致的生态退化，还可以统筹青海湖生态和旅游资源、通过湖区旅游开发筹集生态保护资金，促进生态保护。
4.统一政府生态管理体制，调整政绩指标。针对我国生态环境管理分别涉及林业、农业、水利、国土、环保等部门，部门分头管理现象严重，中央政府要明确各部门在生态补偿体系中的职责和任务，加强部门之间的协作。例如，可以指定现有部委中的一个部委或单独成立一个主体功能区工作委员会，推进主体功能区定位，特别是统筹协调各部门在限制和禁止开发区的生态保护政策，以整合各部门在限制和禁止开发区生态保护与建设资金，完善生态保护的投资融资体制，提高生态保护区管理的效率和质量。
根据主体功能区定位，中央政府对不同功能区确定有差别的政绩指标体系。如对限制开发区域将实行生态保护和修复优先的绩效评价，主要评价水质、水土流失、森林覆盖率生物多样性等生态环保状况和公共服务水平等，不去考核地区生产总值、投资和工业发展等指标。[6]
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