关于建立新统计体系若干理论问题的探讨（下），本文主要内容关键词为：体系论文,理论论文,于建论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：C829.23 文献标识码：A 文章编号：1007－3116（1999）03—0004—05
三、协调和优化统计系统的内部关系，争取实现最佳整体功能
要很好地满足社会经济大系统对统计系统提出的要求，需要统计主体（主要是国家统计部门）在全面认识社会经济大系统提出的要求和提供的环境条件的基础上，在全面认识新统计系统各种特点的基础上，充分发挥主观能动性，有计划有步骤地建立起新的统计体系，而建立新统计体系则是一个复杂的系统工程。下面就结合20年来这一系统程的实践过程和经验，对其中的几个主要问题作一些探讨。
（一）协调和优化统计整体功能与各要素之间的关系。建立新统计体系的系统工程，实际上是从1978年党的十一届三中全会前夕，国务院决定恢复国家统计局并发出“关于整顿和加强统计工作的通知”开始的。1984年开始实施新中国第一部《统计法》并由国务院发出《加强统计工作的决定》，提出了新统计体系的基本框架，因而从更完全的意义上开始了这项系统工程。
国务院《决定》明确提出了统计改革和统计现代化建设以“统计服务优质化”为中心的六项目标是：1.统计指标体系完整化。2.统计分类标准化。3.统计调查工作科学化。4.统计基础工作规范化。5.统计计算和数据传输现代化。6.统计服务优质化。这里所说的“六化”，实际上就是新统计体系的统计认识活动分系统中的各个子系统。在阐述《决定》内容中提出的“一化（服务优质化）带五化”，“五化为一化”，比较科学地表述了协调和优化统计系统整体功能与各要素之间关系的原则；国务院《决定》还提出，为了实现上述六项目标，要有五项组织管理的保证是：（1）建立健全统一的、强有力的统计系统。（2）发展统计教育和统计科研，提高统计干部素质和稳定统计队伍。（3 ）设立国民经济统一核算领导小组。（4）认真宣传和贯彻《统计法》。（5）加强各级政府对统计工作的领导。这五项保证反映了统计组织管理方面的主要要求，抓住了其关键部分——统计主体的建设，对健全统计组织、提高统计干部素质、加强统计科研这些基础层次的问题作了明确具体的规定。其中还专门规定“设立国民经济统一核算领导小组”，为解决新统计体系的核心内容问题——建立新国民经济核算体系，并把国家统计部门建设成为国民经济核算的中心，奠定了组织基础。
新中国第一部《统计法》，突破了过去《统计工作试行条例》作为统计主体工作规范的局限性，把它扩大为统计活动所有参加者（统计主体、统计客体、统计宿体）相互关系的法律规范。《统计法》中除“总则”和“附则”之外的四章：一章是关于统计调查的规定——协调统计主体与统计客体关系的法律规范；一章是关于统计资料提供的规定——协调统计主体与统计宿体的法律规范；一章是关于统计组织的规定——协调统计主体内部关系的法律规范；还有一章是关于违反上述规定应负的法律责任。总的看来，《统计法》和《决定》覆盖了新统计系统的全部活动领域，体现了协调和优化统计系统与社会经济大系统的关系，统计系统整体与两个分系统及其子系统之间的关系的原则，其基本框架是符合新时期发展统计事业的客观要求的。当然，那时我国的经济体制改革刚刚起步，上述两个文件所提框架的具体内容还有待充实，某些方面的局限性还有待于实践中丰富和发展。
自从上述两个文件发布实施后的十几年中，我国的社会主义经济建设、经济体制改革和对外开放都有了重大进展。适应形势发展的要求，国务院多次发出有关统计的重要文件，全国人大常委会根据新情况新经验对《统计法》作了重要修订。国家统计局和广大统计人员，根据党中央和国务院指示的精神和《统计法》的规定，积极开拓创新，丰富和发展了新统计体系框架的内容，取得了明显的成绩。从协调和优化统计系统整体功能与各要素的关系来看，国家统计局在党的十一届三中全会后已经打破封闭式统计、开放度的日益扩大的基础上，于80年代中期进一步推行了开放式统计，推行了统计服务广度的扩大；接着又在《统计法》规定的统计基本任务——“进行统计调查、统计分析、提供统计资料、实行统计监督”的基础上，提出发挥统计的信息、咨询、监督的整体功能，提高了统计服务的深度。这样就提高了统计服务优质化的水平，而这“一化”在相当程度上也带动了其它“五化”。抓住优质服务的整体功能来带动各要素的发展是必要的、正确的，但这只是问题的一个方面，还有另一个方面，就是“五化为一化”，就是要一个一个地、既有重点又兼顾全盘地抓好各个要素，并协调好它们之间的关系，才能更有效地、持久地实现整体功能的优化。过去有一段时间，新的战略口号提得较多（其中有些口号的科学性值得商榷），深入扎实的具体措施较少，对统计系统若干要素（例如各种调查方法）的关系缺乏切实的协调办法，使一些原则难以落实。在这里，提倡严谨务实的学风和脚踏实地的作风是很有必要的。正如一位老统计工作者所说：“我还是主张统计界需要有严谨务实的学风和文风，应该重点对统计改革的具体任务实施方案多作些切实的探讨，并且切实行动起来。这似比提新颖、浩广、斐然的，需要特别注释的战略思想更重要一些。人们常说‘一个实际行动胜于一打纲领’”（注：王一夫：《“老统计”畅谈统计》，载《江苏统计》1996年第4期。）。近来对这方面的问题已加以注意，并有所转变。
（二）协调和优化统计认识分系统内部的关系。关于统计认识分系统中各个子系统的发展，对照国务院提出的六项目标来看，应当肯定是取得了重要的进展。在国民经济核算体系和统计指标体系方面：从适应于高度集中的计划经济的原有体系，开始转上了适应于社会主义市场经济体系的轨道；在调查方法体系方面：从过去绝大部分依靠全面统计报表的比较单一方法，转向了全面定期报表、普查、抽样调查、重点调查等多种调查方法同时并用；在数据处理和存储方面：从依靠手工计算和机械计算技术，转变为主要依靠自动化技术，建成了初具规模的国家统计自动化系统，并开始向网络化发展；在统计服务方面：扩大了服务的广度和深度，为各级领导和社会公众提供了大量统计信息以及有价值的咨询建议和监督意见。所有这些，充分发挥了统计系统的整体功能，使统计工作在宏观决策和经济社会管理中的作用增大了，统计在社会公众中的影响扩大了，统计在国家和市场的信息与决策支持系统中的地位增强了。然而，统计认识分系统的发展也遇到了诸多矛盾和问题。各个子系统进展很不平衡，最突出的是统计调查的改革步履艰难，部分数字失真，这个问题已引起各方面的关注；国民经济核算体系和指标体系虽成绩较大，但还不够完整，同时又存在着指标重叠冗繁、基层负担过重问题；数据处理自动化成绩令人鼓舞，但面临着大量信息特别是多种数据库信息流通不畅、应用不广的问题。这些问题，都需要随着经济体制改革的深入和统计改革的加强，而逐步加以解决。
1.关于部分数字失真问题。从外部原因说：有党风、政风、社会风气不正的问题；有体制转换期间为了填补新旧约束机制的“真空”状态和突出对各级领导干部的“量化考核”而导致行政干预的强化问题；有某些企业会计造假帐和会计师事务所、审计师事务所不健全等问题。从统计系统内部原因说：有统计执法力度虽比过去有所加强但仍然不够的问题；有统计人员对弄虚作假行为不敢顶、顶不住的问题；有调查方法、价格计算方法等制度改革滞后以及对数字的评估、调整方法不够规范、不够科学等问题；还有统计人员对新情况下尊重和保护统计客体利益的意义理解不够、尚未找到为统计客体保守秘密、减轻负担同满足公共信息需求之间均衡点的问题。在以上诸原因中，社会风气不正与层层量化考核干部两个因素相结合而形成的“数字出官、官出数字”问题居于突出地位。最近，党中央、国务院抓反对统计弄虚作假，向重点国有大中型企业派遣特派稽查员，整顿会计师事务所，在县、乡、村推行政务公开和财务公开等举措，表明提高统计数字真实性的有利条件也正随着体制改革的不断深入而逐步增加。在这种情况下，切实地有针对性地加强统计改革措施，逐步提高统计数字的真实性是完全可能的。
统计调查方法的改革是提高统计数字真实性的一个重要方面，也是整个统计改革的一个重点。近年来提出了调查方法要由过去以全面定期报表为主转变为以抽样调查为主，这个改革的方向是对的，但如何与我国实际相结合的问题并没有解决。在各级政府都负责管理经济、都需要提供本地区详细经济数据的体制下，抽样调查实际上难以像预想的那样被广泛推行；已经推行了抽样调查的，有些全面定期报表却一时难以取消；再加上重大国情国力普查安排频率偏高等原因，从而形成了各种调查方法的“叠加”。这种调查方法的“叠加”，加上新旧统计指标的“叠加”，则形成了基层负担过重，使广大基层统计人员疲于奔命，又反过来影响到统计数据的质量。
从实际情况看，抽样调查如何（以及能在多大程度上）适应我国多层次、多目标的信息需求？各种调查方法如何配置和协调？必要的全面定期报表如何精简？数字评估如何科学化、规范化？所有这些，都是我国统计工作必须攻克的难点。河南省在抽样调查中，实行分层目录抽样方法，设计A、B、C三级一套样本，实行多级抽样兼容，以解决省、 地、县多层次推算总体的问题。还有不少同志对抽样调查适应多目标、多层次信息需求提出种种设想和建议。对这样一些新的经验应当加以总结和完善，应当组织有关人员对新的设想和建议进行研讨和试点，以求逐步建立起符合我国实际的统计调查方法的新体系。
2.关于统计指标体系问题。目前我国的国民经济核算体系是以西方设计的SNA框架为基础的，经济统计指标体系正以此为中心进行改革。 社会、科技、资源环境方面的指标体系，也主要是借鉴和吸收西方的有关经验和研究成果而进行改革的。应当说，西方的SNA 可以系统地描述市场经济运行的全貌，在很大程度上反映了社会化大生产的共性要求，具有很高的应用价值，我们应当很好地学习它的长处。但它毕竟是在资本主义市场经济的土壤上产生的，因而不可能完全适应我国社会主义市场经济的要求。SNA反映生产力发展的内容多， 反映生产关系的内容少；即使反映生产关系的部分，也不可能适应我国为完善和发展社会主义制度而进行的体制改革的要求。西方的社会统计指标体系，是用来描述以资本主义经济关系为基础的社会关系的，其中既有适应于现代社会共同点的可贵经验，也有明显的局限性，要求它完全适应我国以社会主义制度下的社会关系的要求，那是不可能的。邓小平同志指出：“一个公有制，一个共同富裕，这是我们必须坚持的社会主义根本原则”。“如果我们的政策导致两极分化，我们就失败了；如果产生了什么新的资产阶段，那我们就真是走上邪路了”。如何根据邓小平理论所提出的这样一些重大课题进行统计监测，是不可能从西方统计指标体系中找到答案的。而借鉴和吸收国际先进经验，并建立起适应于我国社会主义市场经济下的、符合我国国情的统计指标体系的重任，就历史地落在了中国统计工作者的肩上。
统计指标的重叠冗繁，表现在两个方面：一是新旧体制要求的重叠。新体制的指标加上了，旧体制的要求一时又去不掉；二是综合统计部门与专业统计部门的重叠，许多重要指标重复调查，而标准往往又不一致，这是一个长期存在的问题。最近在国家机构改革中，实行政企分开，大量简并专业管理部门，同时加快建立现代化企业制度，这就为减少和删除旧体制下的统计指标、从根本上改革行业统计，并减少指标重叠冗繁问题创造了客观条件和机遇。
3.统计分类标准化，在1984年就被国务院列为统计改革和建设的“六化”之一。但由于种种原因，这方面虽有一定发展，但总的说是滞后了。分类标准化是建立完整的核算体系、指标体系、调查体系、信息自动化体系、实现信息共享以及开展对外信息交流的基本条件之一。这方面的滞后涉及到统计认识分系统的所有子系统。我国的统计分类标准（行业分类、职业分类、物品与劳务分类、贸易分类等）要与国际标准组织（ISO）的有关标准接轨，有的可以采用国际标准， 有的可以根据本国情况加以变通，但要使之能与国际标准兼容或转换。因为统计标准作为一个系统，不仅包括分类标准化，而且还包括统计指标标准化、统计基本术语标准化、统计文件格式标准化、统计编码标准化。各项标准还有不同的层次，包括国家标准、行业标准、地方标准和企业标准。下一层次的标准可以对上一层次的标准进行重组、细化和延伸，但要保证能够与上一层次兼容和转换。这样便于既坚持统一，又照顾到各方面的特殊要求。所有统计标准应有覆盖社会的统计活动，而不仅仅是国家统计。这些都是统计标准化中需要全面考虑的问题。
（三）协调和优化统计组织管理分系统的内部关系。按照统计系统论，统计组织管理的建设，不仅包括统计主体的建设，而且包括有关统计宿体、统计客体方面的建设。对使用统计资料的政府、企业、居民和科研、新闻等单位，对作为调查对象的自然人和法人，需要采用多种方式，进行关于统计的宣传教育。在这方面，有计划地针对不同对象编印发行各种有助于提高统计意识、增加统计知识、加强统计法制观念的小册子，在中小学教材中加入统计基本知识的内容，对统计数据库的使用进行专门宣传和“售后服务”，这些都是可以采用的方式。二战后美国占领日本期间曾派统计专家考察日本的统计工作，考察团在报告书中提出日本与美国统计最大的差距是民众的统计意识的差距，提高日本的统计水平应以提高全民统计意识为基础。后来日本在这方面进行了很大的努力，并取得了成效。这一历史经验是最值得借鉴的。
1.加强统计主体的建设，不仅包括加强国家统计组织的建设，而且包括加强民间统计组织和企业统计的建设。我国的民间统计组织尚在起步阶段，除少数单位水平较高之处，多数水平较低、服务质量不高、运作不够规范，这就需要国家统计组织积极地给予支持和引导，帮助其提高水平，多方开拓信息市场，并配合有关部门依法进行必要的管理和监督，使之成为规范化的、富有活力的信息市场主体。企业统计要在完成国家统计任务的条件下，主要为本企业提高市场竞争力服务。企业的统计信息要成为企业整个信息流的有机组成部分，并同物质流、资金流相协调，在管理水平较高的企业中还要成为自动化管理系统的有机组成部分。2.国家统计组织是整个统计组织系统的主体和核心。从实践经验看，合理的健全的国家统计组织需要有三个子系统：一是统计标准制定和协调管理系统；二是统计执行系统；三是统计咨询、信息反馈和监督系统。我国在过去高度集中的计划经济体制下所形成的国家统计组织体系，没有专门的标准制定和协调机构，而是由执行机构兼办。这是统计标准不统一、不健全和统计调查交叉重复、基层负担过重等问题长期得不到解决的重要原因之一。今后如何设置这方面的机构，是值得探索的一个重要的问题。至于统计咨询、信息反馈和监督系统，在我国一向是空缺的。我们的统计机构全力为其它各部门提供信息、咨询、监督的服务，而我们统计部门本身的决策咨询、信息反馈和接受监督的问题，却未能有组织有计划地解决。“监督者本身要受监督”。事实上，多数国家统计组织系统中都有这种咨询、信息反馈和监督机构，其名称不同，形式不一，有实的，有虚的（只定期开会，不设专职人员）。但成员一般包括统计部门（主体）的代表、统计资料使用者（宿体）的代表、统计调查对象（客体）的代表和统计专家学者的代表。这种组织对于全面听取和沟通各方面的意见，统一或缓解统计系统各要素间的矛盾，加强合力，提高统计系统的整体功能具有重要作用。我国也需要这样的机构，为了节省人力，可以设立虚的机构。在机构未建立前，由国家统计部门每年召开一两次会议，邀请上述各方人员共同讨论统计改革的重大问题，这也是一种可供考虑的办法。3.国家统计组织中的执行机构，包括纵向机构（“块块”）与横向机构（“条条”）两个子系统。前者在我国各级政府对经济工作实行统一领导、分级管理的体制没有重大改变的情况下，不会有大的变更；后者由于1998年在精简政府机构中对各个专业经济管理部门的撤并和大幅度精简，提出了新的挑战和机遇，一方面新的情况对各专业经济部门原有的统计制度造成重大冲击；另一方面也为解决多年来各部门统计标准不一、调查交叉重复的“老大难”问题创造了有利条件。如何立足我国实际、借鉴国外已有的成功经验，在这方面有突破性的改革创新则是一个重要课题。4.改革开放以来，统计教育有了很大的发展。一大批知识结构新颖、朝气蓬勃、富有创造力的青年干部走上了工作岗位，正在或已经成为各级统计部门的骨干和中坚力量，这是十分可喜、令人鼓舞的。同时，需要注意引导他们继承和发扬我国统计干部扎实细致、清正廉洁、遵纪守法、艰苦奋斗的优良传统，特别要注意继承和发扬毛泽东所提倡的深入群众、深入实际、调查研究、甘当群众小学生的思想作风和工作方法，把它作为我们的传家宝，一代一代地传下去。5.目前，我国正在深入进行政治体制改革，国家统计组织面临着如何“减人增效”的迫切问题。要提高人员素质和工作效率，要力求满足各个方面的信息需求，但须要删除那些并非客观需要的或交叉重复的“冗余信息”，集中有限人力财力保证重要的和比较重要的信息需求，特别要保证这些信息的可靠性，力争高质量。要探索从法律上、体制上建立起统计预算与统计任务挂钩联动的机制，约束任意增加统计调查任务的行为（这个问题有些国家解决得比较好）。另一方面还要扩大已有的信息产品的应用效果。改革开放以来，通过新闻媒体和统计出版物公布的数据大大增加，从而扩大了统计信息的开放度。但还有很大一部分详细数据（包括多种磁介质数据库），属于可以公开而未公布的部分则流通不畅，利用率很低。如何通过信息立法，划清无偿提供、收取载体费用、按市场价格出售（民间统计信息产品）的界限，规范统计信息服务方式，打破目前某些统计信息在不同程度上的部门分割、地区分割现象，努力实现信息共享。我们在信息化、网络化的时代浪潮中一定要力争上游。我国重大国情国力普查的投入较大，质量居于国际前列，但成果的应用则与其他国家间存在较大差距。这种状况急需加以改变，以提高统计系统的整体效益。6.统计法律法规是规范各方面统计行为的重要工具。今后要根据协调和优化统计系统内外关系、实现最佳整体功能的要求，进一步加强统计法制建设。
四、加强理论研究和学科建设
新统计体系的建立和发展需要理论指导。理论来自实践。在改革开放20周年之际，中共中央宣传部已指示各部门、各地区都要总结20年改革开放的实践经验，统计部门当然也不能例外。为了推进这一工作，有些同志最近在全国统计科学讨论会上提出如下意见：“20年统计改革的历史是光辉的，使统计工作走上了新的辉煌路程，我们获得了许多成功的经验。对此应加以认真总结，提高理论认识，进一步完善它，并应用它指导新的实践。同时，历史也是无情的。实践证明，在20年的里程中，我们也有失误之处，提过一些不确切的口号和不完善的提法，出台过一些欠妥当的措施，甚至在某些方面存在理论上的误导。统计科研工作者在总结成功的经验，并使之上升到理论高度的同时，还应客观地、科学地总结教训。这是当前统计科研工作者的一项既光荣而又艰巨的历史重任”。（注：郑家亨、文廉武：《世纪之交的统计科研》，1998 年9月14日。）笔者很赞成实事求是地总结统计改革的经验，对于探索前进中出现的正确的和某些不正确的、不完全正确的做法和观点，都应当加以总结，使之成为我们宝贵的理论财富。这需要大家的共同努力，也需要国家统计部门的组织倡导。
从理论研究的长期目标着眼，需要更好地进行统计学科建设。统计科学所包括的学科很多，这里只提两门学科：一门是社会经济统计学；一门是统计组织管理学。它们分别研究统计活动系统的两个分系统，统计认识活动和统计组织管理活动。要在总结实践经验和吸收国内外最新研究成果的基础上建设好这两门学科，力求为建立和发展新统计体系提供高水平的、系统的理论指导。
（一）关于社会经济统计学，有人认为从20世纪初以来这门学科已经“消失”了。这是莫大的误解。事实是，它在本世纪获得了空前的大发展，只是不再象过去那样采取综合形式，而是采取分散的形式。在经济统计学方面有国民经济核算体系的兴起和发展（这是一个边缘学科，有人把它划入经济学，也有人把它划入统计学，但实际工作和深入研究在联合国和多数国家是由统计机构负责的）。社会统计学方兴未艾。科学技术统计学、生态环境统计学也在开始探索。这种分散研究的形式，最大的益处是使研究比过去大大深化了；不足的是社会经济统计学的各个分支学科各自为战，相互脱节。本世纪最后30年，以可持续发展为特征的新的发展观成为世界各方人士的共识，从而提出了把经济、社会、科技、生态环境的统计熔为一炉的要求。21世纪的社会经济统计学，可能是既有分散的更加深入的专门研究，又有在新的基础上高度综合的全面研究。现在，这个前景已经初露端倪。我们应当注视有关这一学科发展的新趋势，迎接新世纪社会经济统计学发展的新高潮。当然，社会经济统计学的发展离不开数理统计学的发展，前者发展中的许多新问题，需要后者提供新的数理方法论。这两门学科是相互渗透、相互促进、共同繁荣的兄弟学科。
（二）关于统计组织管理学，它是始建于我国的一门新学科。它虽然还是一株幼苗，但已经扎下了根，站住了脚。1996年出版的《社会科学学科大全》（高放、黄顺基、潘培新主编，北京理工大学出版社出版）也已把它列为新兴学科之一。只要统计组织管理活动在进行、在发展，这一学科就有发育滋长的肥沃土壤。把发展这一新兴学科列入重要议程，使之逐步发展提高，是建立新统计体系、改革和加强统计组织管理的实践和对统计理论建设的一项客观要求。
收稿日期：1998－09－10