论我国公共财政的构建，本文主要内容关键词为：公共财政论文,论我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、公共财政实质是市场经济财政
什么是公共财政，它的涵义是什么？这可以从三个方面来理解。
（一）“公共财政”，就是财政，而财政从来都是国家（或政府）财政。这里主要是个翻译的问题。因为不同国家语言表达不一样，有时找不到相互对应的词汇。英文“Public Finance”中，Finance 是个多义词，可翻译为“财政”、“财务”、“资金”、“金融”等，为了使词义明确，只有加上Public进行修饰、限制，才能成为“财政”，否则会含混不清。事实上，“财政”一词在中国的使用只是近代的事情。中国古代称财政为国用、国计、度支等。据考证，“财政”一词是日本人从英文“Public Finance”中翻译来的，于19世纪末传入中国。后来又有人将其直译为“公共财政”。可见，“财政”与“公共财政”对应的英文词汇是同一个“Public Finance”。其实，财政同微观经济主体的企业财务和家庭财务相对比，本来就是“公共的”，因此，在“财政”一词前再加上“公共”二字，是同义反复。总之，从上述情况看，“财政”、“公共财政”、“国家（政府）财政”是相同的概念，没有什么区别。
问题在于，在我国改革开放之前，人们习惯上把资本主义社会的财政称为“公共财政”，而把社会主义财政称为国家财政，是生产建设性财政。这样一来，约定俗成，公共财政就成了资本主义财政的代名词，自然，两者之间就有了根本的区别。
（二）公共财政属于公共经济，是其核心内容。一般认为，市场经济的主体有三个：企业、居民和政府。作为市场经济主体的政府，指的是政府的经济活动，即政府经济，又称公共经济（Public Economy）或公共部门经济。而与之相对应的以企业和居民为主体的经济活动，则称为私人经济。公共经济为社会提供公共产品，私人经济为社会提供私人产品。显然，在这里公共经济与私人经济的区分不是以所有制为标准，而是以不同经济主体的经济活动的不同特征为标准。在市场经济条件下，经济活动都是围绕着资金运动即资金的筹集与运用展开的。具体地说，企业的经济活动主要表现为企业的收支活动，居民的经济活动主要表现为居民的收支活动，政府的经济活动主要表现为政府的收支活动。而政府的收支活动就是财政。因此，财政即公共财政是政府经济即公共经济的主要内容。当然，在不同历史时期，随着政府职能范围的变化，（公共）财政的内容也必然随之变化。本世纪初，特别是30年代经济大危机以来，政府经济行为有了很大的扩展，即从单纯财政收支行为扩大到对整个市场经济的管理和调节，以及扩大到直接介入生产领域，形成一定规模的公共生产部门。同时，随着本世纪以来许多经济学新领域的开拓，特别是宏观经济学和福利经济学的发展与成熟，到本世纪60年代，便出现了原有财政学的新拓展，即出现了公共经济学。与传统的财政学相比，公共经济学更注重财政收支对整个经济产生的影响，同时也更全面采用了现代经济分析方法。就研究的内容来看，公共经济学除了研究财政收支本身以外，还注重研究公共经济部门存在的必要性和合理性，职能范围，公共部门定价，公共支出效益分析，政府对经济的管理和调节等。
这里需要特别指出，在西方，公共经济学的出现并不意味着是对公共财政（学）的否定，那种认为似乎公共财政只存在于自由资本主义时期、公共财政学只存在于亚当·斯密等古典经济学派的著作中的看法，显然是不正确的。第一，这与目前各国的现实情况不符。到目前为止还没有看到哪个国家的财政部改成了公共经济部。因而研究政府财政活动的财政学也没有必要非改成公共经济学不可。第二，公共经济学的研究只是本世纪60年代才开始的事情，虽然在这之后有不少《公共经济学》论著问世，但占主流的仍然是《公共财政学》。直到目前为止，西方最新版本的《公共财政学》仍大量出版发行，并被高等学校作为教科书广泛采用。第三，在《公共财政学》与《公共经济学》的关系上，“由于政府的财政收支行为仍然是公共部门的主体，因此财政学依然是公共经济学的核心内容。”（注：参看阿特金森和斯蒂格里茨著《公共经济学》中“译者的话”。上海三联书店、上海人民出版社，1994年版。）事实上，当代（公共）财政学研究的内容与传统财政学相比，已经有很大的不同，而与公共经济学的内容则大同小异。正因为如此，瓦格纳和罗森曾指出公共财政学是公共经济学的另一名称。最近台湾出版的林华德所著《当代财政学》中也指出：“由于当代财政学之研究，系站在社会福利的立场，以政府的角色来探讨社会资源之运用，从而把《财政学》视为《公共经济学》亦无不可。”因为“当代财政学探讨的内容以公共经济事务为核心。”第四，如前所述，公共财政即财政，如果认为公共财政已经过时，那是否意味着我国的财政也应改名换姓了。显然，这是大家所不同意的，当然这并不是说现在的财政和财政学的内容与过去相比没有发生变化。上述情况，类似于改革开放以来国内出版了一些《广义财政学》、《财政经济学》之类的论著，但并不能因此否定或取代《财政学》的地位。
（三）公共财政实质是市场经济财政。长期以来，我国财政学界一直把“公共财政”视作资本主义财政的代名词，而与我国社会主义的国家财政相区别。当然，由于社会主义国家的政治经济制度不同于资本主义国家，必然带来两种财政反映的社会经济关系性质等方面的差别，这可另当别论。但是如果从经济运行的角度来看，大家又都承认资本主义经济是成熟的市场经济，经济决定财政，建立在资本主义市场经济基础上的公共财政当然是市场经济财政。
公共财政实质上是市场经济财政，突出表现在公共财政理论的核心是市场失灵论。公共财政理论认为，在市场经济条件下，社会资源的主要配置者是市场，而不是政府。只有在“市场失灵”的领域，政府部门的介入才是必要的，这即是说，“市场失灵”决定着公共财政存在的必要性及其职能范围。市场失灵表现在许多方面，诸如提供公共产品，纠正外部效应，维持有效竞争、调节收入分配不公、稳定经济等，在这些领域市场是无能为力的，这就需要政府介入，需要财政发挥作用。这些都是近些年来我国财政学界所熟知的，并且大多数学者都认为西方公共财政关于公共产品和市场失灵的理论对我国有借鉴意义。
既然公共财政实质上是市场经济财政，因此提出要在我国建立公共财政的基本框架，实质上就是要建立市场经济财政的基本框架，只是用“公共财政”的提法可以把目标说得更鲜明、准确而已。
二、公共财政不是“吃饭财政”
当前对公共财政存在很多争论，除了上面讲的姓“资”姓“社”问题之外，归纳起来，主要有三条：第一，认为公共财政是吃饭财政，是消费型的；第二，认为构建公共财政应该只是我国财政的一部分，而不应该是全部，除了公共财政还应有经济建设财政；第三，担心向公共财政转变会影响国有经济的主导地位。其中，关键是第一条。
在计划经济时期，我国财政学界的一个传统看法，认为生产性与非生产性是社会主义财政与资本主义财政的本质区别之一，即社会主义财政是生产建设性财政，资本主义财政是非生产性的财政，称为公共财政。现在看来这种提法是不确切的。公共财政并非是非生产性的。用于经济方面的支出比重不同这是事实，但是为什么会出现这种区别？第一，这是计划经济财政与市场经济财政的区别，并非是社会主义财政与资本主义财政的区别；第二，这与经济发展水平有关，是发展中国家财政与西方发达国家财政的区别。据有关资料显示，1986年，发展中国家的财政支出中经济支出平均占42%，其中，印度是36%、韩国33%、泰国42%、巴西31%；发达国家平均占18%，其中，美国是17%、英国15%、法国12%、加拿大25%。发达国家早期经济起飞阶段，财政用于经济支出所占的比重通常比较高，到了一定程度它就会有所下降。
这里需要特别明确，公共财政是个历史范畴，它是在发展变化的。主要可以分为两个大的阶段：第一个阶段是自由资本主义时期。自由资本主义时期存在的市场经济，可以称作早期自由市场经济。这时市场尚未饱和，不需要国家干预。政府的主要职能是维护生产和社会秩序的正常运转。在早期自由市场经济基础上运行的财政可以称为早期的公共财政，其支出基本上是用于公安、司法、行政管理、国防等消费性项目上，因而可以把这种财政看作是消费型的。当然也有用于类似兴修农田水利等方面的经济性支出项目。亚当·斯密在其《国富论》中提出国家有三种职能，其中之一就是“建立并维护某些公共机关和公共工程”。但总的来看用于“公共工程”方面的支出比例是极小的。第二阶段是现代资本主义时期，即资本主义进入垄断以后，这一时期存在的市场经济可以称作现代宏观调控下的市场经济，国家干预力很强。在此基础上运行的财政可以称为现代公共财政。现代公共财政与早期公共财政相比有很大变化，其活动范围除了那些典型的政府支出，如行政和国防支出外，主要增加了两个方面。一个是社会保障和福利方面的支出，它大体上占到财政支出的30—50%，一般国家是1／3，北欧“福利”国家大约占到一半。当然，有的国家没有把社会保障纳入财政，这是个别现象。另一个是用于“共同生产条件”方面的支出，其性质仍然属于经济方面的支出，主要是用于基础设施、环保、农业等方面。这些方面支出各国所占比重不一样，有的国家高些，有的国家低些，西方国家一般在20%左右。所以，不能一提公共财政就认为是消费型的，现代公共财政不是那么回事。
另一方面，改革开放以来，我国财政的发展趋势却正好相反。当然，我国财政用于经济建设的支出总体上比重还是高的，但变化很大。1978年财政支出中用于经济建设支出占64.1%，1995年降到41.8%，这个数字和有些发展中国家差不多。经济支出包括的内容非常多，对经济起决定性作用的主要是用于基本建设的支出和整个固定资产投资。我国财政支出中的基本建设支出，1978年占40.3%，1997年下降到11.0%。预算内固定资产投资占社会固定资产投资比重，1978年大约占到85%左右，1997年降到2.8%，几乎微不足道。 这一比重不仅大大低于发展中国家，也远远低于发达国家的水平。据世界银行对12个发展中国家和13个工业国抽样调查结果表明，1980—1990年财政投资占社会投资总额的比重，发展中国家平均水平为43%，工业化国家平均水平为33%。对我国财政的上述变化如何评价，总体上说，这种变化趋势是符合市场经济要求的，具有必然性。第一，这是转变国家职能的需要。第二，投资主体多元化，符合改革的方向。这就需要有个合理的分工。政府投资应限于行政国防和文化教育等非生产领域及基础工业和基础设施。这就是说，改革开放以来，事实上我国财政已在向公共财政转变。当然，今后随着我国财政收入占GDP比重的提高， 财政支出中用于投资方面的支出比重应有所提高，但决不应回归到改革开放前的那种格局上去。
通过以上分析可以得出两个结论：（1）公共财政不是吃饭财政。随着计划经济向市场经济过渡，我国财政应由原来的“生产建设”性财政向现代公共财政转变。很明显，这种转变并不意味着财政要完全退出生产建设领域。因为现代公共财政不就是吃饭财政。（2 ）我国财政逐步向公共财政转变，不会影响国有经济的主导地位。道理很简单，现在我国国有经济已达到相当规模，到1996年底国有资产为65894亿元， 是我国国民经济的支柱。这么大的国有资产通过自己运营，不应该影响其主导地位。目前国有企业的困难，原因是多方面的，但主要是机制问题，这个问题不解决，政府投入再多也无济于事。
至于那种认为我国财政应由公共财政和经济建设财政两部分组成的观点，实质上仍是认为公共财政是吃饭财政，并且混淆了（公共）财政与国家预算这两个不同的范畴和事物。众所周知，国家预算是（公共）财政的收支计划。根据国家预算编制形式包括的范围不同，可将国家预算分为单一预算和复式预算。前者是用于国家文教、行政国防等经费开支的预算，后者是用于经济建设支出方面的预算。显然，复式预算中的某个单项预算，只能反映部分财政收支的内容，只有将所有单项预算综合在一起才能全面反映整个财政收支的内容。这即是说，无论是西方国家的公共财政或者是我国的财政，都既包括经常性预算，又包括建设性预算的内容。那种把西方国家的公共财政等同于经常性预算的观点，显然是不正确的，这仍然是根深蒂固的“公共财政是吃饭财政”的观念在作怪。更何况，单式预算向复式预算的演变，有个历史的发展过程，它是和资本主义经济的发展，特别是适应资本主义国家干预经济的需要而产生和发展的。在本世纪初，丹麦和瑞典率先实行了复式预算，现在世界大多数发达国家都实行复式预算，我国现在才刚刚开始借鉴西方的经验，编制自己的复式预算，在这种背景下，怎么能够把资本预算从西方国家的公共财政中割裂出来，而认为唯独我国的财政才既包括经常性预算，又包括建设性预算呢？
三、构建我国公共财政的目的是解决财政职能错位问题
改革开放以来，伴随着整个经济体制的改革，财税体制及其制度也进行了改革，基本上打破了原来的高度集中的统收统支的体制，为向市场经济过渡创造了条件。但在改革的过程中，也带来了一些严重的问题，一是财政收入占GDP的比重大幅度下滑，财政处于十分困难的境地， 以至于连“吃饭”都成了问题；二是财政的职能被肢解，政府的各部门，自立章法，自收自支，使得预算外资金和制度外收入极度膨胀，已经到了民怨沸腾，不堪忍受的地步，同时也使得财政的宏观调控能力十分微弱；三是分配秩序紊乱，动摇着财政分配的基础。这些问题集中反映了在财政转轨的过程中，财政职能的定位问题尚不明确，存在着职能错位问题。
财政职能的错位与否，只能以经济的市场化改革为标准，即在市场经济条件下，社会资源的主要配置者是市场，而不是政府，只有在“市场失灵”的领域，政府部门的介入才是必要的，从而这才是财政的“用武”之地。据此分析，现阶段，财政职能的错位（包括越位与缺位）表现在各个方面，就财政支出内容来看主要有：
1.行政和国防支出。这是属于财政的传统项目，似乎不存在错位问题。其实不然。在计划经济条件下，由于政府职能过大过宽，特别是经济管理部门直接管理企业，使其机构臃肿，人员过多。带来行政经费支出膨胀。这一问题至今未能解决，并一直呈上升趋势。这可以视为越位。另一方面，我国实行公务员制度后，薪金没有提高，难以达到“养廉”水平，以至以权谋私，设租寻租现象泛滥；公检法等维护社会秩序和保护市场经济正常运行的部门，由于经费供给不足而不能正常开展工作。这些应视为缺位。国防支出也存在类似问题。
2.科教文卫支出。在知识经济时代，科技和教育的发展特别重要，但其财力保障问题，应区别对待。目前的情况是，需要由政府提供支持以弥补市场不足的基础科研、基础教育和卫生防疫等，财政的供应是明显缺位的。而另一方面对应用性研究、非义务教育、一般性文艺团体等，又存在财政包得过多，弥补市场过度的越位问题。
3.经济建设支出。如前所述，在市场经济条件下，并不要求财政完全退出经济建设领域，而是要根据政府与市场的分工，相应调整财政支出结构，要有进有退。现在的问题是，一方面财政对“市场失灵”的基础设施、基础产业、环境保护和公益部门的投资不足，制约了经济的发展；另一方面，对竞争性行业仍有较多参与，政企不分，国家财政与国有企业财务不分的问题尚未得到根本解决。
4.福利保障性支出。社会保障和福利支出是现代市场经济的“内在稳定器”。在发达国家的财政支出中一般占到30—50%，在发展中国家也都占到20%左右，而我国财政支出中用于这方面的支出还不到2%， 社会保障的主要部分是在财政收支之外，这已成了向市场经济过渡的严重障碍。
上述财政“越位”和“缺位”问题的存在表明，经过20年的财政体制改革，虽然取得了巨大成绩，但尚未转到市场经济的轨道上来。现在提出要在我国建立起公共财政的基本框架，其核心就是解决财政职能的错位问题。
四、构建我国公共财政的原则和内容
构建我国公共财政的基本原则，就是以“市场失灵”为标准，凡是市场能解决的，财政就应退出；凡是市场不能解决的，财政就应介入。联系我国的国情，财政可以介入以下领域：一是市场完全失灵的领域，如社会治安、行政管理和国防等，这是财政活动的最基本的领域；二是通过市场能够解决但解决得不好的事项，这通常是指那些提供“准公共产品”的领域，财政和市场都可以介入，究竟谁介入，要以效率为标准；三是市场能够解决但解决得很慢的事项，不利于发展中国家实现超越战略，如高新技术产业、高风险产业等。
根据上述原则，可对我国现有的财政职能事项逐一鉴别、筛选，在此基础上进行重新界定，以构建我国公共财政的基本框架。上述原则中，第一项内容即行政和国防支出是清楚的，这里仅就后两项内容作些分析。
（一）关于科教文卫事业。这个领域中的相当一部分属于企业部门和家庭部门的事务，是可以由市场来解决的，其经费显然无须由财政完全包下来。具体来看：（1）科学研究事业。其中， 基础研究属于公共产品范畴，其成果为社会所共享，不能作为商品出售，其经费应全部由财政负担；应用性研究，其成果能够直接运用于生产和生活，在专利制度下可以作为商品出售，不仅费用可以得到补偿，还可能盈利，财政不应负担其经费，或酌情负担一部分，予以补助。这类单位应予转制。（2）教育事业。从总体上说，教育是一种“准公共产品”， 即同时具有公共产品和私人产品的特性。具体来看，基础教育（即义务教育），基本上属于公共产品，它可以提高全民族的素质，整个社会成员都可以从中受益，其经费应全部或绝大部分由财政提供。高等教育，是一种“准公共产品”，而更多地带有私人产品的特性，受高等教育的人在我国是少数，他们可获得更大发展的机会，从而有较好的工作岗位，较高的收入水平和较好的生活条件。据此，高等学校可以由政府来办，也可以由私人来办。政府办的大学也应该收费，财政只应负担其一部分经费。职业教育和岗位培训，属企业部门和家庭部门的行为，财政不应将其纳入自己的职能范围。总之，在市场经济条件下，除了基础教育之外，应把教育作为一个产业来办，这样才能带来教育的大发展。（3 ）文化事业。其中，经营性文化事业单位，如文艺团体、剧场、影院等，应实行企业化经营管理，财政不应该负担其经费；对公益性事业，如图书馆、博物馆、文物保护等，其服务不宜作为商品进入市场，财政应保证其经费供给。（4）卫生事业。其中，涉及全社会利益的社会防疫保健事业， 应由财政提供经费；属于职工个人的医疗保健费用，应从职工个人工资中给予补偿，财政可以通过组织实施社会保障事业给予一定的补助；各类医疗机构应实行企业化管理，自收自支，自求平衡。政府应对药品和医疗收费价格予以监督管理。
（二）基本建设投资。在市场经济条件下，投资主体多元化是必然的，总体来看，应以企业部门和家庭部门投资为主，政府投资只能是辅助和补充。政府投资的领域应限于：（1）行政、 国防和政府经营的文教事业等非生产性基建投资；（2）公共设施和公用事业，环境保护； （3）基础产业、风险大的新兴产业等。除此以外， 以盈利为目的的一般竞争性行业，财政应予退出。
（三）社会保障事业。社会保障是市场经济正常运行的外部条件，也是一个重要的“内在稳定器”。从世界各国的经验来看，应由政府出面来组织实施。不过，其性质同教育一样属于“准公共产品”，其资金来源不能由财政统包下来，而应由政府、企业和个人共同负担。筹集的社会保障基金，应编制收支预算，纳入国家预算管理。
（四）财政与国有企业的关系。在市场经济条件下，财政与国有企业之间的关系表现在以下三个方面：（1 ）国有企业的利润分配实行税利分流。国家作为政权身份可以向企业征税，这对所有企业都是一样的；国家作为所有者身份要参与国有企业的利润分配，获取利润。（2 ）财政与企业财务分开。财政不再直接干预企业日常和具体的财务管理活动，不再承担弥补企业亏损的责任。财政的职责应限于：对企业财务进行规范、监督和管理，而这对所有企业都是一视同仁的。（3 ）国有资产管理。应保证国有资产的保值增值，要编制国有资本金预算，纳入国家预算管理。
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