中国企业用工“双轨制”：回顾与前瞻，本文主要内容关键词为：双轨制论文,中国企业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F015 文献标识码：A 文章编号：1004-0730(2014)10-0061-08 1981年，中共中央、国务院发布《关于广开门路、搞活经济，解决城镇就业问题的若干决定》，提出“要实行合同工、临时工、固定工等多种形式的用工制度，逐步做到人员能进能出”，成为用工“双轨制”(以下简称“双轨制”)的雏形。在“双轨制”下，员工被分为“编制内”与“编制外”，“编制内”的员工与企业之间存在稳定、规范的劳动关系，但“编制外”的员工不仅与企业间的劳动关系不稳定，而且各方面权益都不能得到应有的保障。如今，“双轨制”已成为我国国有企业的主要用工制度。 随着经济社会的发展，“双轨制”的弊端正日益凸显。其不但表现为“同工不同酬”的直接问题，更给社会和谐发展带来了深层次的危害。这种用工制度所带来的体制内外的巨大差异，反映出中国社会正面临不平等性加剧的严重挑战，并成为进一步发展无法再回避而必须直面解决的问题(世界银行、国务院发展研究中心，2012)。 在此形势下，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》共有21处直接或间接涉及“双轨制”问题，涵盖从企业用工到与之紧密相关的就业、分配与社会保障诸方面。例如，“规范招人用人制度，消除城乡、行业、身份、性别等一切影响平等就业的制度障碍和就业歧视”，“更加重视劳动就业”，“深化企业内部管理人员能上能下、员工能进能出、收入能增能减的制度改革”，“国有企业要合理增加市场化选聘比例”，等等。 基于“双轨制”问题的现实性与紧迫性，我们结合自己的理解，结合“双轨制”产生动因，提出了全面深化改革的具体建议。 二、“双轨制”形成的多层动因 对“双轨制”成因的系统阐释，结合了宏观、中观和微观三个层面。其中，宏观层面借鉴樊纲、王小鲁和朱恒鹏(2010)的分类，从政府、司法、所有制、劳动力和中介组织等五个方面逐一分析；中观即行业结构；微观领域则涉及个体和群体两个层面。 (一)宏观制度环境 1.政府干预 在计划经济体制下，我国传统的用工制度实行“终身制”(即“单轨制”)，国有企业实行“大锅饭”、“铁饭碗”。这使员工的生活得到了保障，却也降低了他们的工作积极性，造成了资源的浪费。而在市场经济体制下，用工制度理应更加灵活才能产生效率。 十一届三中全会之后，我国对内启动经济体制改革，由计划向市场转轨。计划与“身份”相对应，市场则与“契约”相匹配(曾秋荷等，2011)。为解决单轨用工存在的问题，打破“大锅饭”体制，提升国有企业的竞争力，政府一方面允许企业采用市场化机制决定劳动用工问题，使职工有进有出(王继承，2010)，实现从“身份”向“契约”的历史性过渡(曾秋荷等，2011)。在此过程中，我国的劳动力也逐渐具有了商品属性(吕楠，2008)。加之改革开放以来，我国实行的国家主导的发展主义模式往往以牺牲劳动者利益为代价换取经济增长，与国企改革不到位结合在一起，导致了企业发展过程中的政策偏差，缺乏保护的劳动者不可避免地走向了悲剧的角色(陈剩勇、曾秋荷，2012)。这是基于效率的考虑。另一方面，基于公平乃至社会稳定的考量，政府在赋予国有企业招工自主权的同时，又要求确保困难职工生活稳定。于是，国有企业开始采用“新人新办法，老人老办法”，即原有职工保留固定工身份，而新员工则签订劳动合同。由此，“计划轨”与“市场轨”并存的用工“双轨制”得以产生。 2.司法公正 在法律层面上，虽然《劳动法》对各类职工在用人单位享有平等权利作出了规定，但《宪法》着重强调的是男女间的“同工同酬”，并不局限于劳动法律关系或民事法律关系。尽管《劳动法》也强调了按劳分配过程中都应“同工同酬”，2013年7月1日开始实施的《劳动合同法》明确规定临时工与用工单位正式工享有“同工同酬”的权利，但是这些规定均只停留在一个原则性要求的层面，并没有明确的法律界限和具体的法律追究惩罚机制(陈剩勇、曾秋荷，2012)。这就导致了不少企业为降低成本，广泛采用“双轨制”用工，将员工“分等”，并“按身份分配”，这不仅违背了按劳分配的原则，而且人为地制造了社会不公(彭俊华，2009)。 3.所有制结构 国有企业控制着我国的国民经济命脉(Sun and Tong，2003；Li and Tang，2010)。然而，计划经济体制下国有企业的无效率，正是双轨用工制度改革的初衷。在计划经济条件下，国营企业和职工之间的关系，不是真正的劳动关系，而是职工与国家之间的行政关系(苏海南，2008)。我国的国有企业尤其是国有制造业企业，由于业务作业的特点，更多采用用工“双轨制”(王继承，2010)。一方面，可能是企业内核定编制已满但发展需要得不到满足(杨云霞、黄亚利，2012)；另一方面，“双轨制”的实行确实能发挥“鲶鱼效应”，有助于企业把劳动力成本长期控制在较低的水平以保持竞争优势(王继承，2009)。并且，相对非国有企业，“双轨制”更能提高国有企业的效率(张志学、秦昕、张三保，2013)。此外，改革开放早期为推动非国有经济的发展，享有诸多优惠政策的外企与迅速壮大的民企均带给国企巨大的冲击，迫使其不得不采用灵活的用工形式以片面地追求效益(陈剩勇、曾秋荷，2012)。 4.劳动力供求 庞大的人口基数使得我国劳动力供给会在很长一段时期内保持过剩状态(刘彩凤，2006)。由于信息不对称、流动成本甚至倾斜的利益结构，公司往往拥有买家垄断权。在我国社会转型过程中，过剩的劳动力资源使劳动者处于被动的地位，无力与用人单位形成有效的抗衡，只能忍气吞声(陈剩勇、曾秋荷，2012)。我国企业的劳动力尤其是产业工人大致可分为三类：国有企业职工、应届毕业大中专学生和规模庞大的农民工队伍。这三类劳动力约占全国总劳动人口的一半左右(王继承，2010)。尽管不时呈现“民工荒”问题，但均属于技能工人的供给无法满足市场需求所引发的结构性矛盾(张三保，2011)。 对于政府而言，解决这些工人的就业问题，已成为改善我国劳动力供求结构性矛盾的关键。从某种意义上来说，“双轨制”为这些劳动者提供了大量“编制外”的就业机会，在节约国家财政拨款的同时为更多的人创造了就业岗位，对劳动力进行了一定程度的合理的配置。 5.中介组织 市场中介组织的发育是市场完善程度的重要指标(樊纲、王小鲁、朱恒鹏，2010)。作为当下典型的用工“双轨制”操作模式，劳务派遣最显著的特征在于劳动力的雇佣和使用的分离——派遣单位与派遣劳工是“用人关系”，而用工企业与派遣劳工是“用工关系”。王继承(2010)指出，劳务派遣解决了许多企业的用工问题，使企业用工更具灵活性；尤其是在2008年新的《劳动合同法》颁布之后，越来越多的企业采用劳务派遣方式雇佣工人。由此，劳务派遣单位作为职业中介组织得到了迅猛发展，成为实施用工“双轨制”的一种重要组织形式。 (二)中观产业结构 劳动就业人口在不同产业的分布，对企业用工制度的形成和变革起着主导作用(唐卓华，2011)。传统的一次分配定终身往往不能实现学有所用、用有所长，不利于我国产业结构的转移。改革开放以后，我国由传统的农业社会向工业社会转型，产业结构和就业结构也随之调整。 对比发现，三十多年来我国的劳动力结构发生了巨大的变化：1978年我国劳动力在三大产业的就业结构为70.5∶17.3∶12.2，而到2012年，就业结构变为33.6∶30.3∶36.1(国家统计局，2013)。全国总工会劳务派遣问题课题组(2012)对劳务派遣用工的调查研究发现，我国企业劳务派遣工呈增长态势，且第三产业普遍使用劳务派遣工。第三产业的发展使得灵活就业人群越来越庞大，并在今后较长时间内仍将继续增长，企业的用工制度也将越来越灵活化和多元化(唐卓华，2011)。由此，“双轨制”成为适应产业转移的普遍用工制度。 (三)微观个体与群体 1.劳动者的身份认同 中国传统的集体主义文化下，人际权力距离较大(Hoftstede，2001)。权力距离大的文化以等级秩序和等级特权著称，权力距离感较强的个体并不认为上级管理者民主公正的作风是理所当然的(郭晓薇，2006)。因而，这种高权力距离促使人们对身份地位差异的认同感较高。 具体而言，尽管“双轨制”下“编外”员工与“编内”员工的待遇悬殊，但传统文化影响下的人们往往更多关心自己的努力程度，而非质疑制度设计的合理性。因而，包括国有和私营企业在内的中国企业员工，均普遍接受了这种差别(陈岩峰，2006)，甚至认为“编制”身份的差异是合理的，使得“双轨制”得以存续。 2.既得利益群体的维护 任何变革都可能损害部分利益相关者的福利，因而难免遭受阻止或反对。在计划经济时期，国有企业员工待遇丰厚、工作稳定。市场化改革后，企业用工也相应地发生变革。中国转型过程中的国有企业中广泛存在“内部人控制”现象(陈剩勇、曾秋荷，2012)。一方面，国有企业经营者与国企本身利益不同；另一方面，在中国国有企业中所有者与经营者之间很难形成有效的制衡关系，因此在转轨过程中形成的“双轨制经济”使得“内部人控制”得以产生。“内部人”掌握企业的话语权，享受着稀缺资源与高额利润。正如彭俊华(2009)所指出的，作为理性的经济人和既得利益群体，原有国企员工自然会抵制“同工同酬”的实施；而掌管着薪酬分配自主权的国有单位管理层，作为既得利益的代表，也不愿降低自身收益，而是尽可能通过用工“双轨制”来实现个人福利最大化。 3.工会的角色偏离 作为工人的代表，工会不仅应该承担起保护工人的职责，更应该对党负责，接受党的领导和监督，工作方向要保持与党和政府的方针、政策一致。然而在国企中，工会的尴尬地位使得其本该有的作用得不到发挥，其角色是偏离的，它更像是一个官僚组织，是党和政府的附属物，作为劳动者保护组织，它的力量是非常弱小的。国企中某些劳动者甚至由于“编制外”的身份无法加入工会，更不用说受到工会的保护了(陈剩勇、曾秋荷，2012)。 三、“双轨制”的双重效应：公平还是效率？ 作为一种用工制度，“双轨制”设立的初衷本是作为一种临时性安排，却得以存续并推广，并引发了企业从财务到社会的不同效应。结合效率和公平两种视角，我们从微观和宏观两个层面来阐述这些效应。 (一)企业的财务绩效：效率视角 1.企业生产率 “双轨制”引入的初衷，在于通过提升企业生产效率来推进国有企业改革。那么，劳动用工“双轨制”改善了企业生产率吗？为了回答这个问题，张志学、秦昕和张三保(2013)利用我国30个省12314家企业的大样本数据进行实证分析后发现，以合同工占企业员工总数比重来衡量的“双轨制”，其程度越高，对企业生产率具有显著负向影响；正式工与合同工的工资差距越大，“双轨制”程度对企业生产率的负向影响越大，并且这种负向影响受到“正式工”与“合同工”的工资差距的正向调节；此外，“双轨制”程度在非国有企业与企业生产率负相关，而在国有企业则呈倒U形曲线关系。 2.用工适应性效率 企业的用工制度应最大限度地配合、促进组织的发展。适应性效率考察的是长期经济绩效的制度结构如何适应经济的变动而调整的问题，它反映了与时间进程中的经济变化相适应的制度变迁效率(王玉海，2005)。陶厚永、刘洪(2009)实证检验发现，“双轨制”的适应性效率要明显低于“单轨制”。在“双轨制”条件下，不仅组织的总产出水平、个体的平均产出水平明显低于“单轨制”，而且组织的总效用水平和组织规模也都明显较低。这充分表明，“双轨制”会损害员工的工作积极性与创造性，无益于组织竞争力的培养与塑造，也无益于扩大社会就业。 (二)企业的社会绩效：公平视角 1.员工的社会认同威胁 在社会比较的情况下，由于群体地位的差异，某一群体中的个体在认知、情感上对自我及所属群体身份的不承认，从而产生一种心理上的疏离感、剥夺感和自卑感，即为社会认同威胁(王沛、刘峰，2007)。在我国经济与社会转型的情境下，“双轨制”确实有利于缓解就业压力，也对提升国有企业效率起到积极作用。但是，这种基于“编制”管理的用工改革，却造成了“编内”员工与“编外”员工的身份差异意识的日益强化(刘洪、马璐，2011)，进而造成对所处群体及个体价值产生怀疑及负面情绪，即对其“编外”身份的认同威胁。马璐、刘奂辰(2012)指出，“编外”员工的社会认同威胁，容易造成与“编内”人员工作关系紧张；而且，由于缺乏归属感与公平感，他们对组织的认可度很低、离职流失率很高；即使留任的“编外”员工，也会存在不同程度的工作积极性较低、缺乏上进心等问题。此外，员工的工作不安全感越强，则工作满意度和组织承诺度越低；“双轨制”则正向调节了两方面关系(游浚、胡建军，2011)。 2.员工的物质保障、职业发展与有序流动 在“双轨制”用工企业中，“编外”员工在政治、经济待遇乃至社会地位上都处于弱势。以经济待遇为例，仅仅因为身份的差异，“编内”员工即使工作努力程度与效果不如“编外”人员，也能享受更高的物质报酬，即“同工不同酬”。并且，“编外”员工并不享有国家规定的养老保险政策，只是参照企业标准执行，在其他社会保障如公积金、失业保险以及医疗保险的缴纳标准上，“编外”员工的缴纳基数也将参照企业工作员工的缴纳标准，远低于事业单位“编内”员工的缴纳标准(刘洪、马璐，2011)。“双轨制”用工带来的“同工不同酬”进一步了深化收入分配不均，从而造成父母对子女的教育、健康投资的差异。广大人民群众获取财富机会的减少，使有的财富就会表现为一种垄断，财富与权势的结合只能使那些高居金字塔顶端的少数人获益(董全瑞，2011)。从职业能力培养与规划来看，“编内”员工工作稳定，享有较高水平的福利待遇，很少会因为工作失误而受到处罚，容易致其不注重自身能力的培养；而“编外”员工与企业并非存在正式的劳动合同关系，企业又不会关注其工作能力的提升。“编外”员工很难制订出清晰的个人职业发展规划，仅把进入“编制”作为其工作的目标(曾秋荷等，2011)。 此外，虽然“双轨制”通过对劳动力的配置，在一定程度上解决了就业问题，但“编制”却成为劳动力流动的最大束缚。由于等级规则按身份和出身分配资源从而分配收入，而身份和出身的延续就是阻碍流动性，从而使各代之间等级次序稳固化、持久化，阶层结构的定型化倾向给下层向上流动造成了更多的阻力(董全瑞，2011)。在改革开放初始，国家允许企业自主招工，希望能促成“能进能出”的局面，但如今却形成了“该进的难进来，该出的出不去”的不利局面。比如，刘洪、马璐(2011)研究发现，优秀的行政管理或者专业技术员工进入“编制”，要经过每一级人事部门的繁琐审批，任何一个环节没有通过，人才就无法引进；而对于在“编内”的富余员工，很难做分流安置工作，单位不得不背着沉重的包袱，员工冗余严重。 3.和谐劳动关系构建障碍 构建和谐的劳动关系有助于企业的健康成长。改革开放以来，我国劳动关系政策发生了深刻变革，适应了建立和完善社会主义市场经济体制的要求，促进了生产力的发展与社会的和谐稳定，具有明显的时代特征(胡磊，2013)。和谐劳动关系要求企业劳动者权利平等(胡磊，2013)，但在国有企业中，由于“双轨制”用工使得不同编制身份员工在政治、经济待遇方面存在很大差别，极易导致组织中员工关系紧张，员工与员工之间、员工与组织之间产生一系列的问题，与构建和谐劳动关系背道而驰，进而影响组织的正常经营与发展(陈胜捷，2010)。 四、改革建议：政府定位与企业作用 基于我国劳动用工“双轨制”的效应判断与成因概括，政府与企业分别可从公共政策和用工策略两个方面协力推进该制度的改革。并且，改革前期，政府应起主导作用，通过政策引导培育市场。在此过程中，企业作为市场的主体，将在用工制度上逐步成熟，有效平衡效率与公平。 (一)政府定位 政府方面，公共政策的制定需要同时兼顾稳定社会就业与提高国企效率两个看似矛盾的方面。为此，对照前述宏观制度层面五个方面的前因，我们从“顶层设计”上为实施用工制度改革提出如下六点建议： 第一，重新界定政府职能，应明确自己是实现劳动者体面劳动的制度保障主体，是保障劳工权益的最有力屏障(陈剩勇、曾秋荷，2012)。可通过提供更多诸如制度、规则和政策之类的无形公共产品，来减少政府对企业尤其是国有企业在具体经营业务上的干预，发挥市场对资源配置的主导作用，以提高生产效率、促进竞争、便于专业化分工、保护环境、降低风险与不确定性。 第二，统筹完善用工制度相关法律法规，以国家立法手段保障同工同酬，避免上位法和下位法在本质上的冲突，同时加大执法力度，避免某些企业钻法律的漏洞，维护司法公正与权威。比如，2014年3月1日起施行的《劳务派遣暂行规定》对劳务派遣用工比例、福利待遇、工伤处理等情况作出了明确规定，直接和间接地限制了企业双轨用工的程度。基于此，企业在用工时应主动承担责任，制定调整用工方案，在规定的2年期限内将劳务派遣员工比例降至10%，并为劳务派遣员工缴纳相应的社保费；同时，执法机关应更加严格执法，确保规定落到实处。此外，政府还应根据新形势下出现的新的就业形式进行专门的法律制定，如针对灵活就业群体的问题制定《公平劳动标准法》、《灵活就业保护法》、《工资法》等，使执法者、劳动者、企业能够有法可依(陈剩勇、曾秋荷，2012)。 第三，深化国有企业改革，破除行政垄断，进一步调整国有经济布局，进行战略性收缩，从一般竞争性领域退出(陈剩勇、曾秋荷，2012)，包括重新定位公共资源，引入包含所有权和经营权分离措施在内的现代公司治理机制，在必要情况下实施所有制结构多元化；发展民营部门，减少进入和退出障碍，加强包括战略性和支柱性产业在内的所有部门的竞争。 第四，劳动力供给方面，保障高技能人才的供给，着力提高大学毕业生技能和认知能力，建设一批与产业紧密联系的世界一流研究型大学在劳动力市场上；促进分阶段加快户籍制度改革，确保劳动者在市场信号引导下流动；反思并调整企业工资政策，形成可在全国范围内转移的养老、医疗和失业等社会保障体系(世界银行、中国国务院发展研究中心，2012)，如可采用“老人老办法，中人逐步过渡，新人新制度”的方法进行社会统筹(刘洪、马璐，2011)。 第五，中介组织方面，在企业内部，应真正发挥工会在保障劳方权益的天职；在企业外部，应加快就业指导机构的信息化假设以提供更便利的就业信息服务，引导法律援助机构等非政府组织的成长，发挥媒体监督作用的同时规范媒体从业者的职业操守。最后，应组织或资助专门研究力量，总结学习国际先进经验，构建符合中国国情的新型用工制度。 (二)企业作用 企业方面，既要满足企业自身自主用工、灵活用工的需要，又要保护灵活就业人员的合法权益(陈剩勇、曾秋荷，2012)。总体上，可以通过平等化“双轨”员工的政治待遇、经济保障和社会认可(刘洪、马璐，2011)，化解社会认同威胁带来的潜在风险。具体而言，可从效率和公平两个平行视角同步实施。 一方面，就效率而言，国有企业可以通过保持一定比例的“编外”人员，探索挖掘“双轨制”在促进员工竞争方面的优势，规避其引发不公平感的劣势；非国有企业则应尽量减少这一比例，或者提供更多的“编制”，增进员工的公平感，进而提高企业的生产效率。这是因为，当国有企业的“编外”人员比例低于某个临界值时，增加合同工的比例有利于促进员工间竞争，增进企业生产率；当超过这个临界值时，不公平感会取代员工竞争占据主导地位，从而损害企业生产率。而对于非国有企业，“编外”人员比例的提高并不会带来员工效率的提升，反而会导致合同工的不公平感，进而降低企业生产率(张志学、秦昕和张三保，2013)。 另一方面，从公平来说，企业应深刻认识到内部公平性对企业整体发展的重要性。首先，为应对社会认同威胁，可通过弱化编制身份、强调其他更加公平性的群体比较维度来消除非在编员工的社会认同威胁，激励员工发展(马璐、刘奂辰，2012)，实现社会认同平等。其次，要实现物质保障、职业发展、有序流动，应从体制上消除身份差别，深化收入分配制度改革，真正理顺收入分配关系。尽量缩小“双轨”员工之间的工资差距，如明确规定最高收入与平均收入之间差额的最大幅度(董全瑞，2011)，减小经济待遇差别。同时，不论员工的编制身份，真正按照岗位要求以及员工自身素质进行匹配(刘洪、马璐，2011)，确保员工政治待遇平等。再次，为营造和谐的劳动关系，企业应在政府的宏观政策指导下，破除企业用工和基本公共服务供给双轨制，健全劳动标准体系，促进劳动关系公正合理(胡磊，2013)。最后，工会发展方面，应致力于改革并重塑工会的角色，实行民主管理，塑造以人为本的企业文化(陈剩勇、曾秋荷，2012)，同时也应对劳动者就业进行培训，引导其树立正确的就业观。总之，企业应处理好效率和公平的关系，明确并落实“同工不同酬”的相关法则，实现同工同酬。标签：双轨制论文; 国企论文; 企业经济论文; 编外人员论文; 社会改革论文; 社会公平论文; 企业编制论文; 组织保障论文; 社会问题论文; 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