关于改革和梳理党政关系的思考，本文主要内容关键词为：党政论文,关系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
社会主义国家特定语境中的党政关系，不是一般意义上的党和政府的关系，更不只是具体的党和人大、党和行政机关、党和公检法机构的关系，而是党和政权的关系，即党和公权力的关系问题。说到底，就是党怎样控制公权力的问题。 党政关系既是一个老问题又是一个新问题。在我国，从新中国建立之初到改革开放，党政关系贯通在整个社会主义探索的曲曲折折之中。80年代初，政治体制改革的核心问题之一，也是党政关系。30年来，改革在许多领域都取得了显著成就，但相比之下在党政关系上实质性进展不多。今天，随着改革的深入进行，党政关系问题非但没有消失，反而更加凸显。可以这样说：党政关系不但仍然是我们政治体制的核心问题，而且已经成为推进社会主义全面改革需要下大气力破解的一个重要难题。 一、政党控制公权力是公权力运行普遍规律 民主政治是当今世界发展大势。考察民主政治的发展，不难发现，除了极个别特殊情况外，现代民主政治几乎都采用了政党政治的形式。即是说，由政党来控制和推动公权力的运行，是民主政治条件下公权力运行的最基本的规律之一。我国情况虽然有所不同，但在政党运作政府这一点上并不例外。中国共产党是执政党，是整个国家的领导者和政治运行的组织者。 但是，既然是控制，两者之间就必须有一种合理的关系。这种关系，和两者合为一体不是一回事，当然也不能只是若即若离、远距离遥控。处理好这种关系，对民主政治的健康运行至关重要。 在国外，20世纪初，政治学者威尔逊、古德诺就有对政治与行政之间关系的研究，实际上可以看成是最早的党政关系研究。古德诺把政治体制的运行分成政治和行政两部分，一是国家意志的表达，体现政治的功能；二是国家意志的执行，体现的是行政的功能。至少在相当长一个时期，西方流行的看法是：执行政治功能的主体是政党，因为国家意志表达的过程，也同时是政府形成的过程，这时的政府还不能作为主体来行动；执行行政功能的主体则是政府，按照国家意志表达过程中形成的法律规范运行。由于对政治和行政的这种界定很早就被人们所认可，并用于实践，基本上不存在什么争议，因此，尽管西方国家在19世纪就有了政党政治的实践，为构建西方式民主的过程中起了很大的作用，但人们并未对这个问题进行讨论，关于政党和政府间关系的研究更无从谈起。可以说，20世纪中叶以前，人们普遍认为政党与政府的关系非常简单，不值得研究。到1974年，美国学者罗斯出版的《政党政府的问题》才首先提到“政党政府”的概念。但即使这里把政党和政府连在一起，也仅仅是提到而已，并未对问题展开论述，而且实际上只是对政府特点的描述，和我们特指的党政关系尚有很大的区别。 真正就本文所关注的课题展开讨论的，是由法国政治学者让·布隆代尔和意大利学者毛里齐奥·科塔主编的《政党与政府》(1996年)和《政党政府的性质》(2000年)两本著作。两本著作都是论文集，汇集了西方学者在这个问题上有代表性的文章。随着近年来学者对我国党政关系的关注而引发对国外党政关系的关注，这两本论文集被介绍进来，收入到林勋建先生主编的《西方政党政治译丛》中。该著作界定自己研究的是“政府”与“支持这些政府的政党”之间的关系，可以说是西方此类研究中与我们所说的“党政关系”概念靠得最近的。但是，由于上面提到的原因，大多数论文主要是基于西方政党政治实践之上的经验分析、概括，和我们现在要作的研究，无论是在内涵上，还是在对问题的关注上，或是在研究取向上，都难以等同看待。 社会主义国家的情况则不同。由于执政党是现存政体的主要创制者，以及客观上一党长期独掌政权，在社会主义国家，党政关系一开始就以不同于西方国家的形式体现出来。由于没有前人的经验可借鉴，又受到计划经济思维的强大影响，没有得到很好处理的党政关系始终困扰着执政党，或者说，党政关系一直是政治体制改革要面对的核心问题。在当今中国改革进入深水区的情况下，在诸多绕不开、躲不过、必须正视的问题中，党政关系是最为关键的问题之一。新中国成立以来，特别是改革开放以来，我们也围绕理顺党政关系进行了不少探索，并积累了一些宝贵的经验。但总体说来，改革、理顺党政关系的实践，仍有待进一步发展。 从政党政治实践看，政党掌握公权力，都会面临两个最基本的问题：一是政党如何在执政的同时，仍然保持其作为政治组织的特质；二是政党如何与公权力保持恰当的距离。 (一)政党为什么要保持作为政治组织的特质？ 其一，政党只有在作为政治组织的情况下，才可以正确地控制公权力。和其他社会组织一样，政党也由公民自愿组成。但不同的是，其他组织是为了维护和发展本组织成员的利益而建立的，政党则为控制公权力而建立。在民主政治条件下，公权力的所有权归人民。因此，公权力为整个国家和社会服务，是掌权者使用公权力的道义基础和合法性的来源。政党掌握公权力也不能离开这个目标。但政党又必然由一部分人所组成，于是就有了如何把这一部分人与公权力的公共性联系起来的问题。两者的结合点是：政党通过掌握和运行公权力，为公众提供服务，获得人们的认同，实现本党的价值。人们的认同，便是政党追求的价值目标。所以，政党是有着特定价值目标的组织。政党掌握了权力，就理所当然地应该反映和体现尽可能多数的民众的利益，更多地要担起利益协调的职责。政党须始终以保持这种价值追求为行为准则。一切妨碍或干扰这一行为准则的方式、方法、体制、机制，都需要改革。这也是评判党政关系的一个标准。 其二，政党只有作为政治组织，才能及时反映民众的利益、愿望和诉求。政党的一个重要功能是把民众的利益、愿望和诉求输送到公权力的运行中去。国家和社会在不断发展，利益格局也在随时发生变化。因此，体现尽可能多数民众利益的方式，也是一个动态的过程。过去代表了，不等于今天肯定代表；今天明天代表了，不等于将来必然代表。对政党来说，始终有一个作为代表者是否合格的问题。西方国家很简单：是否合格，让民众隔几年选择一次。能获得更多认同的政党，上；得不到民众足够认同者，下。按照法定的规则，这种认同通常以获取的选票数来表示。当然，得票多少和公众认同两者之间是否是一回事，人们是存疑的。即使西方学者，也对这个等式是否成立持越来越多的怀疑态度。但是，人们仍然不得不承认，在找到一种更好的可以替代的方式之前，还只能采用这种方式。所以，虽然我们认为共产党是社会主义事业的领导核心，不可能像西方国家一样实行政党轮流执政，但我们同样实行五年一届的人民代表大会制度和政府更替作为定期认可执政权的标志，道理就在于此。 其三，政党只有作为政治组织，才能始终保持与民众的沟通。政党的执政能力和效果如何，评价者不是党自己，而是广大民众。执政执得好与坏，不能由政党自己说了算，而是由权力的委托人——民众说了算。民众不但要对政党作出评价，而且对政党做的每一件事情都有评价的权利。因此，政党不能仅仅作为执政者，而是一方面要掌权，另一方面要建立足够宽阔的平台，来随时接纳民众的诉求，以便根据民意诉求的变化，及时调整党的方针政策。所以我们看到，政党在执政时通常有两个机制同时协调运行：在国家一端，政党控制和掌握着公权力；在社会一端，政党要搭建多样化的政党与民众沟通的平台。除了民主制度所应有的沟通渠道外，政党通常还要建立自己的沟通渠道，包括基层党组织的渠道。这些沟通渠道，既反映民意和全党的意志，也体现了作为政治组织对掌权团队的约束和制约。政党既非纯粹的民众，也非公权力，而是横跨两者之间、把两者连接起来的组织。 (二)政党为什么要与公权力保持距离？ 政党要执政，无疑必须把党的精英输送到政府中去。但是，作为一个政治组织，政党又必须和公权力保持适当的距离。原因在于，公权力由本身的特性决定，有可能成为凌驾于社会之上的力量。所以，撇开众多西方学者不谈，从马克思恩格斯，直到列宁，都对公权力的腐蚀性保持着警惕。恩格斯在为马克思《法兰西内战》写的《导言》中指出：“国家最好也不过是在争取阶级统治的斗争中获胜的无产阶级所继承下来的一个祸害。”①他强调，“只应为社会充当工具的国家政权”往往会逐渐脱离社会而独立，“为了追求自己特殊的利益，从社会的公仆变成社会的主人”②。这也成为列宁在《国家与革命》一文中论述国家消亡问题的重要理论依据。 因此，在公权力为政党所用时，对政党介入公权力的“度”，需要加以限制。历史地看，人们一开始并没有完全意识到这种限制的重要性，因而对政党介入公权力所作限制的力度也比较小，甚至可以说，很大程度上忽略了这种限制，以为把全部权力交给执政党就行了。典型如美国的“政党分肥制”。1829年，美国总统杰克逊在致国会的首次咨文中明确提出了公职应被用来作为党的酬谢的主张。对于提高人们的政治参与积极性来说，这种主张固然起了很大的刺激作用，但它同时带来了十分消极的后果，造成了大面积权钱交易、卖官鬻爵的现象，难以遏制地导致了政党政治的腐败，乃至后来还因分赃不均发生了总统被刺杀的事件。这是人们没有预料到的。 痛定思痛，西方国家开始对政党介入公权力加大限制的力度，其中最典型的就是文官制度的建立。1883年，美国国会通过《文官制度法》(彭德尔顿法)，该法案把多数官员纳入“职业文官”的范畴，强调通过公开竞争考试、而不是根据政治或其他因素决定官员的录取和晋升，把政党对官职的控制缩小到“政治官员”的范围。至此，盛行了半个多世纪的政党分肥制宣告结束。这以后，美国仍不时有对政党活动进行限制的法律出台。1939年美国国会通过的《防止有害政治活动法》(通称《哈奇法》)，就是一部旨在使文官人员摆脱政党控制、保持中立的法案。“哈奇法”规定，联邦雇员可以投票，但不可以积极参加政党政治活动。这些活动包括：不得成为全国和州的政治职务提名或选举的候选人，不得为支持或反对一个政党或政党候选人而参加竞选活动，不得担任某一政党的官员，不得担任政党全国代表大会的代表，不得传播政党提名请求书，不得为政党候选人筹集资金，等等。因政党原因将联邦非决策官员(内阁正副职级以下的官员)免职被视为非法。③ 直接针对政党制定法律来规范和控制政党的活动，也是从“度”上对政党介入公权力加以约束的一条重要路径。在这方面，最典型的例子是德国。德国吸取希特勒纳粹党上台摧毁民主制度的教训，除了在国家基本法中对政党提出“它们的内部组织必须与民主原则相符合”的基本要求外，1967年还专门制定《政党法》规范政党行为。《政党法》要求保障政党独立于国家之外的自由，要求国家在向政党提供经费补助时，不得使政党与社会脱节。《政党法》允许公民向政党提供政治捐款，但国家不能无限制调高政治捐献的免税优待。总的来看，德国的法律体现了对权力的系统约束，不仅把政府、议会等国家机构，而且把包括执政党在内的所有政党都置于宪法的约束之中和宪政体制之下。 在不同政党政治类型的国家，使政党与公权力保持距离的方法可能不尽相同。但是，努力寻找适合自己的方法，防止政党国家化、行政化、官僚化，防止政党被公权力同化、吞噬，是各国都不能不思考的共同课题。 二、社会主义国家党政关系问题的由来 马克思主义的政党理论，是马克思主义对政党工具的创造性运用，体现了马克思主义辩证、灵活的世界观和方法论：政党可以用以组织人民的力量，以便改造世界。于是，政党就成了马克思主义用来改造世界的工具。对政党的这种新定位，使得政党掌权有了不同以往的新内容，新情况新问题也由此而产生：在马克思主义政党执政条件下，党和公权力关系是一种什么样的关系？随着马克思主义政党在一些国家取得政权，这个问题尖锐地摆到了各党面前。 马克思恩格斯受巴黎公社启发，设想过无产阶级政权的形式。但由于缺乏成熟的实践，也就谈不上对党政关系的探讨。在他们那里，甚至很可能不存在什么党政关系问题，因为大量文献表明，他们更青睐于直接民主。如果对他们的思想简要概括，那就是：必须以劳动群众的权利和意志去限制和控制国家的权力，防止和杜绝一切形式的特殊权利。列宁也明确指出：“对我们来说，重要的就是普遍吸收所有的劳动者来管理国家……社会主义不是少数人，不是一个党所能实施的。”④这无疑表达的也正是马克思恩格斯的基本观点。 真正开始共产党掌权实践的是俄国。不难理解，这个实践充满了特殊性。十月革命胜利后，列宁很快就认识到全民参与管理政权是不可能的。他实事求是地承认：“苏维埃虽然按党纲规定是通过劳动者来实行管理的机关，而实际上却是通过无产阶级先进阶层来为劳动者实行管理而不是通过劳动群众来实行管理的机关。”⑤但是，这样一来，劳动群众如何控制和约束公权力的问题必然突出出来，因为公权力的独立性一旦增强，脱离民众控制的风险会大大增加。列宁和布尔什维克党似乎低估了国家体制形式的这一独立特性。等到布尔什维克的领导人真正成了国家领袖后，他们渐渐感觉到了国家权力作为不愿受控制的力量的巨大张力。苏维埃机关取代旧国家机器成了整个国家运作的基础，不久苏维埃的组织网络实际上就取代了党的组织网络，成为布尔什维克党中央领导控制各州的主要渠道。在这种情况下，出现了党本身怎样活动的问题。党的机构的功能在衰退。这种衰退如此明显，以至于有人就此提出，党已经实现了自己的目的(取得政权)，现在共产党员在苏维埃中占优势，所以党可以取消了。这显然是一种危机。解决这种危机的办法有两种：一是认真研究政党和国家机器的不同性质，在社会政治生活和政治体制中给它们以恰当的定位，充分体现两者之间既相互联系又相互区别的关系；二是把党组织作为国家机器的一部分，分取其中的部分权力。在布尔什维克党的探索中，后一种思路在实践中逐渐占据了上风。 在这方面，布尔什维克党做了四件具有决定意义的事情：第一，建立党的部门管理机构和组织专职队伍。1919年党的八大决定成立9个部作为党务管理机构。其中5个部会后立即成立：情报和统计部、组织指导部、档案和分配部、巡视员部、总务部。还有两个部稍后成立：农村部和妇女工作部。第二，由党的机关行使人事分配大权。1919年俄共八大确定，“党的工作人员的全部分配工作由党中央委员会掌握”。为此，成立了与政治局并列的组织局，并设立了负责执行和日常工作的书记处。确立的工作总原则是：“组织局管调配人员，政治局管政治问题。”“组织局和以书记(中央委员会组织局委员)为首的书记处——负责组织工作。”⑥俄共九大对组织局和书记处做了更加明确的分工：“把组织性和执行性的日常问题移交上述的书记处处理，组织局(由5名中央委员组成)则对中央委员会的组织工作进行总的领导。”⑦在任命干部的实践中，书记处的权力迅速扩大。主管组织工作的斯大林强调，它的任命范围不应只限于党的委员会，“必须毫无例外地包括一切管理部门和党赖以掌握我们的经济机关并实现自己的领导的全体工业指挥人员”⑧。这种干部管理制度，即为后来的苏共“干部花名册制度”的雏形。第三，党的机关在经济上独立于苏维埃国家机关，由中央委员会直接给地方党委会拨经费，这笔经费由内务人民委员会提供。第四，大量接收新党员入党。为了适应党接管国家权力的需要，党的队伍在执政后第一年就扩大了9倍，两年扩大了10倍。新入党的党员相当一部分被充实到党和国家机关。 布尔什维克党通过把政权机关的职能大量地转到自己手里的方式，实现了对整个国家和社会的控制，成了整个国家机器的核心，渡过了社会主义政权发展最艰难的时期。同时，这也正是政党国家化、行政化的最初起点。这时形成的党政关系可以这样描述：党居于权力之巅，国家和政府机关、社会团体等，都以上下级的关系服从党的机关。列宁明确强调：“我们的党是一个执政党，党的代表大会所通过的决定，对于整个共和国都是必须遵守的。”⑨“任何一个国家机关没有党中央的指示，都不得决定任何一个重大的政治问题或组织问题。”⑩后来被我们称作苏共执政模式的党政关系架构，从此确立。 怎样看待由此必然带来的执政党国家化、行政化、官僚化的趋势？列宁和布尔什维克党对党政关系的混淆带来的后果是有认识的。所以，1918年俄共的八大专门作出决议，试图划分党和国家机关的各自职能。决议认为，无论如何不应当把党组织的职能和国家机关即苏维埃的职能混淆起来，否则“会带来极危险的后果”。职能的划分包括两点：一，“党应当通过苏维埃机关在苏维埃宪法的范围内来贯彻自己的决定”；二，“党努力领导苏维埃的工作，但不是代替苏维埃”。(11)对于如何正确处理党和国家机关职责的问题，列宁后来也提出了基本原则：“必须十分明确地划分党(及其中央)和苏维埃政权的职责；提高苏维埃工作人员和苏维埃机关的责任心和独立负责精神，党的任务则是对所有国家机关的工作进行总的领导，不是像目前那样进行过分频繁的、不正常的、往往是琐碎的干预。”(12)鉴于党政不分带来越来越多的消极后果，以及处理好党和苏维埃国家机关之间关系的极端重要性，后来的俄共代表大会和中央全会，也都多次强调党政分开问题。不过，对于党政关系问题反映出来的种种现象，当时布尔什维克党出于对党的性质的坚信，并未从政治体制上思考问题，而是顺理成章地把它归咎于官僚主义，实际上等于把一个重大问题降低成了进入权力机构的党的执政骨干们的个人作风和工作方法问题。因此，和上述庞大、有力、精密的制度构建相比，那些被强调的处理党政关系的原则充其量只是些工作性的要求，不可能扭转整个业已形成的机制。 应该说，无论如何，苏联的实验本身只是一种探索，不能简单以对错论之。错在后来斯大林大大强化了这种体制，还把它作为唯一正确的模式固定下来，这才使之变成了社会主义国家普遍存在、久治不愈且日益严重的痼疾。 和苏俄情况有所不同，在我国，由于我们党走的是一条农村包围城市、最后夺取城市的道路，在未取得全国政权之前就在农村和局部地方有执政实践，党政关系很早成为我们关注的一个问题。对党政关系的探索，贯穿在从井冈山建立根据地到取得全国政权、再到今天改革开放的全过程中。 事实上，受取得政权方式的影响，在井冈山政权初创时期，党政关系问题就出现了。毛泽东就曾经分析过工农政权初期的党政关系问题。共产党占领一个地方后，不能继续利用旧的国家形式，而要建立新政权。新政权的形式，概括地说就是“苏维埃”——从这个名字就可以看出苏共对我们的巨大影响。在党领导下成立工农兵代表会议，而后由它选出执行委员会。所谓“工农兵政府”，本来应是代表会和委员会的合称。但是，由于种种原因，“现在民众普遍知道的‘工农兵政府’，是指委员会，因为他们尚不认识代表会的权力，以为委员会才是真正的权力机关。没有代表会作依靠的执行委员会，其处理事情，往往脱离群众的意见”(13)。可见，当时的工农政权是一种不成熟的形式。而在另一面，党则从“支部建在连上”开始，发挥着很大的作用。结果就是毛泽东所说的：“党在群众中有极大的威权，政府的威权却差得多。这是由于许多事情为图省便，党在那里直接做了，把政权机关搁置一边。”(14)客观地说，是政权不健全的状况对形成党直接指挥政府、向政府下命令的偏向起了诱发作用。毛泽东在列举了由此带来的一系列问题后强调：“以后党要执行领导政府的任务；党的主张办法，除宣传外，执行的时候必须通过政府的组织。国民党直接向政府下命令的错误办法，是要避免的。”(15) 抗日战争时期，共产党领导的陕甘宁边区成为合法政权。为了扩大政权的代表性，我们党创造了“三三制”这种形式，规定在政权机关(包括参议会和政府)的人员构成中，共产党员、党外进步人士、中间派人士大体各占三分之一。从理论上说，这三部分各有自己所代表的利益，既有不同，又有共识，组成政权。共产党人只是三有其一，不能强迫政府服从自己的意志。但是，在边区，共产党确实是靠自己的威望赢得了对政权控制。而且“三三制”本身也并非各方力量博弈的结果，而是我们党基于统一战线政策，在权力分配领域作出的相应制度设计，其中还包括谦让出的部分，人们自然是很服气的。对于那些习惯于“打天下者坐天下”思维的党员、干部，这种形式接受起来不容易。所以，“三三制”政策提出后，在晋冀豫区，曾遭受到党内一部分人的抵抗。在实践中，也存在大量的党组织直接代替政府、包揽政府事务的情况。像邓小平所指出的，政府法令如果没有党的同等内容的通知，就等于具文，行不通。邓小平在1937年那篇著名的《党与抗日民主政权》的文章中，尖锐地批评了这种现象。他指出，党要教育党员和群众，以正确的态度去对待政权。“今天的抗日民主政权不同于过去地主资产阶级专政的政权，全体人民对于抗日民主政权都应采取绝对拥护的态度。”(16)他批评道：以为共产党员占了多数，就可以为所欲为了，“把党的领导解释为‘党权高于一切’，遇事干涉政府工作，随便改变上级政府法令；不经过行政手续，随便调动在政权中工作的干部；有些地方没有党的通知，政府法令行不通，形成政权系统中的混乱现象。”甚至有把“党权高于一切”发展成为“党员高于一切”者。所有这些，都是国民党“以党治国”观念的具体表现。(17)他强调：“党的指导机关只有命令政府中党团和党员的权力，只有于必要时用党的名义向政府提出建议的权力，绝对没有命令政府的权力。”(18) 特别值得注意的是，邓小平把反对“以党治国”、实行“三三制”和民主联系在一起。他指出，“三三制政权的实质是民主”。民主就要大家来做权力的主人。党在“政权中的优势”，“一方面从组织成分上去取得，这在三三制原则本身是包含着的；但更基本的是从民主政治斗争这去取得，即是说，主要从依靠于我党主张的正确，能为广大群众所接受、所拥护、所信赖的政治声望中去取得”。(19)邓小平强调：“民主政治的好处，正在于它能够及时反映各阶级各方面的意见，使我们能够正确地细心地去考虑问题解决问题；它能够使我们从群众的表现中去测验我党的政策是否正确，是否为群众所了解所拥护；它能够使我们党得到群众的监督，克服党员堕落腐化的危险，及时发现投机分子以及破坏分子而清洗出党；它能在民主政治斗争中提高党员的斗争能力，使党更加接近群众，锻炼党使党成为群众的党。”(20)而“党权高于一切”只能使政府失去威信，最后也就使党脱离了群众。这里体现了邓小平对党政关系问题的一个深刻认识：以党代政最大的问题是不能体现民主，所以是不可取的。 新中国成立之初，面对掌握全国政权的庄严责任，也鉴于战争时期局部执政实践中已暴露出来的毛病，党内讲到党政关系几乎是异口同声：党领导政权，但不能代替政权。1949年，周恩来强调，以党的名义下达命令这种习惯应当改变，因为“党政有联系也有区别。党的方针、政策要组织实施，必须通过政府，党组织保证实施”(21)。1950年，董必武指出：党领导政权，但不是直接管理国家事务，“党无论在什么情况下，不应当把党的机关的职能和国家机关的职能混同起来。党不能因为领导政权机关就包办代替政权机关的工作，也不能因领导政权机关而取消党本身组织的职能”(22)。刘少奇更是鲜明地表示：“共产党反对国民党的‘一党专政’，但并不是要建立共产党的‘一党专政’。”“共产党并不要包办政府，这也是包办不了的。”(23)1949年11月，中共中央宣传部发出指示，明确强调：“在中央人民政府成立后，凡属政府职权范围的事，应经由政府讨论决定，由政府明令颁布实施。其属于全国范围者应由中央政府颁布。”“不可党内党外不分”，不能再像过去那样“有时以中国共产党名义向人民发布行政性质的决定、决议或通知”。(24)从这些内容看，至少在党的领袖层，对理顺党政关系是高度重视的。同时也从另一个侧面说明，久已有之并被屡屡批评的党包揽、直接管理政府事务这些现象，依然存在，甚至已经成为“习惯”和痼疾，党的领导层对此是不满意的。 遗憾的是，虽然面对党政关系存在的问题，党的领导层中不少人都有“政府的事让政府去做”的明确认识，但这种要求并未真正落实到体制上。相反，就体制而言，在这一时期，我们已经开始有意识地仿照苏联模式来处理党政关系，对政府不经中央作出决定，哪怕是行政性质的决定，实际上是不接受的。所以，当1952年底政务院按照自身的职责作出修正税制的决定时，迅即受到毛泽东的严厉批评，而且批评的重点在“事先没有报告中央”，认为这“与向党闹独立性、与无政府无组织无纪律的错误倾向、与分散主义离不开”。(25)毛泽东进而认定政府工作中存在分散主义现象，决定从组织上加强中央对政府的控制。1953年，根据毛泽东的意见，中央先后作出了关于加强中央人民政府系统各部门向中央请示报告制度及加强中央对于政府工作领导的决定、关于加强对中央人民政府财政经济部门工作领导的决定及其他一些相关决议。这些决定的实质，就是建立了党中央的部门对政府部门的直接领导(实际上就是行政上的上下级)关系，规定政府各部门的党组织都接受这样的领导，政府工作中一切重要的方针、政策、计划和重大事项均须事先请示中央，经中央讨论决定、批准后方能执行。对政务院各口的工作，中央领导人员对应负责。1956年以后，这种趋势进一步强化。1958年，中共中央决定成立财经、政法、外事、科学、文教等6个小组，在党中央的领导下开展工作。6月8日，毛泽东在中央决定成立这些小组的通知稿中写了一段十分重要的批语：“这些小组是党中央的，直隶中央政治局和书记处，向它们直接做报告。大政方针在政治局，具体部署在书记处。只有一个‘政治设计院’，没有两个‘政治设计院’。大政方针和具体部署，都是一元化，党政不分。具体执行和细节决策属政府机构及其党组。对大政方针和具体部署，政府机构及其党组有建议之权，但决定权在党中央。政府机构及其党组和党中央一同有检查之权。”(26)在地方，各级党委也建立了分口领导政府工作的机构。相应地，干部管理办法也仿照苏联的制度和做法进行了调整。1953年11月，中央发出《关于加强干部管理工作的决定》，要求建立在中央和各级党委组织部统一管理下的分部分级管理干部的制度，即在中央及各级党委原有的组织部、宣传部、统战部、农村工作部基础上，逐步增设工交、财贸、文教、政法等新的工作部门，分门别类地管理各类干部。 至此，一套新的党政一元化领导体制确立起来了。这以后，除了“文化大革命”期间是个例外，虽然有时在部门机构设置、职责规范、制度要求上有一些具体调整，但这套体制的基本内核始终保留下来，未发生过根本性的改变。邓小平一次次地提及必须改革的，也正是这套体制。由于这套体制长期运行，具有比较稳定的特点，在实行计划经济时期的社会主义国家中普遍存在、原理相同并大体相似，我们不妨把它看作一种模式类型。 三、以党代政模式的特点及其分析 这种模式的基本特点在于它有一套不同于其他任何体制的责权关系：作为执行机关的各级政府直接向各级党委负责而不是向作为权力机构的人大负责，党的部门和机构直接指挥政府的部门和机构，政府部门和机构直接向党的部门和机构负责、而不是向政府负责。 关于这一模式，人们从不同角度有不同的说法和概括，如党政不分，以党代政，为党在政(27)，一元化领导、党国体制，等等。其中“党国体制”是典型的西方学者的概括，简单说就是，由于在这个国家范围内只存在一个掌权的党，这个政党和国家是高度重合的。 使用什么样的概括，一定程度上反映出对这个问题的认识和改革的基本取向。所以，有必要对这些概括深入地讨论一下。我们把其中最有代表性的“党政不分”和“一元化领导”拿出来作重点分析。 “党政不分”。从字面意思看，党政不分是指把党和政混在一起了。但是，从科学概念上讲，这种说法实际上是很粗糙的、不清晰的。混在一起的是什么？是党组织和政权组织，还是党组织的工作和政权机构的工作，或是党的工作人员和政府的工作人员？里面好像都有点，但又好像不都是。就组织机构而言，除了“文革”这个例外，我们的党组织和政府组织从来都是分设的，没有“不分”的问题。至于说党组织和政府组织的工作，情况要更复杂些，但也很难以“不分”概括之。党委和政府的工作分得不清，但机关党组织的工作和政府部门的工作则向来分得很清楚。至于党的工作人员和政府工作人员，本来也不可能完全分开。在长期实行民主制度的国家，执政党的领袖同时或是总统，或是首相，从来是一体的，但我们从来没有听说过这就叫“党政不分”。而我们自己在把“党政不分”当做毛病来分析的时候，面对的往往是由于党政一把手分设而导致互相扯皮、互相打架的现实，这就显得十分奇怪。总之，尽管我们习惯用“党政不分”来概括我们党政关系的弊端，但到底什么是党政不分，实际上每个人都有自己的理解，并无统一的概念。 和党政不分对应的词组是党政分开和党政分工。由于“不分”的是什么弄不确切，该分的是什么，自然也是不确切的。 党政分开是我们使用得最普遍而且前些年也仍然一直在使用的词组。用“分开”来表达理顺党政关系的预期目标，有一定的道理。因为它所针对的，正是现有党政关系那种党和政之间混乱、不清晰的状况，希望能够使之条理化、清晰化。但是，和前面讲的“不分”一样，“分开”也会带来一些语义上的困惑：它究竟指什么？具体到组织，组织的工作和组织中的个人，被列入需要“分开”的内容会是很不一样的，而且经常是不能混淆的。党组织和政权组织的性质、功能都不同，需要分开，党组织和政府组织的工作则很难分开。分开了，变成了“两张皮”，党的工作就成了空转，变得毫无意义。至于人员，党务工作者和政府工作人员自然不是一回事，但执政党选派精英作为党的执政骨干进入政府机构，正是执政之必须。我们可以让一部分人只在党内任职而不在政府任职，但不可能让党的所有骨干都只在党内任职，因为这样便无“执政”可言。所以，“分开”的概念实际上是非常模糊不清的。党的十三大为降低概念的模糊性作了一些努力，在讲到党政分开时专门作了解释：“党和国家政权机关的性质不同，职能不同，组织形式和工作方式不同”，还特意加了一句：“党政分开即党政职能分开”，比较清晰地表达了从功能上对党政关系进行划分的取向。但实际上，使用“分开”这个词本身的模糊性又把这点清晰给中和掉了。职能和职责的词义相近。从这个角度讲，“分开”可能更准确表达同一功能的内部划分。例如，同为国务院的机构，要体现对国家事务的管理，财政部的职能是管理财政，国资委的职能是管理国有资产，两者是需要分开的。但如果是功能不同，则很难用“分开”来概括。比如商务部和总工会，就不能简单区分你管什么、我管什么，因为严格说来，商务部是政府管理机构，而总工会是社会组织。作这样的区分并非毫无意义，因为“分开”给人的感觉往往是对不同功能的忽略。实践中出现把“分开”等同于党政职务分设，工作内容则只好按重要不重要来分割，或者把分开理解为党只管党，都和“分开”这个概念容易产生的歧义有关。 和“党政分开”相比，“党政分工”就更是一个容易引起混乱的用语了。分工的本来含义是一项连贯的工作按照其逻辑分成不同的部分，由不同的人或组织分别承担，提高工作的精细化专业化程度。从这个意义上说，党政分工也似乎有理。但是，关键在于分摊的是什么工作，而不能笼而统之。在经济社会发展中，政党和政府的作用不同，这可以理解成分工；党组织做人的思想工作，政府管理行政事务，也可以理解成分工。但是，因为党要执政，属于政府行政管理范畴的工作，也要分给党组织一部分，这就不对了。但在许多人的理解中，“分工”理所当然地包含党代行政府的一部分职责，例如“党委决策、政府执行”便是。我们的分工，往往不是党做党的事、政府做政府的事，而是党组织分取政府的一部分权力，把政府工作中最重要的那部分拿过来，实质上是对政府事务进行分担。这就必然生乱。正因为这个概念的不确切性，“党政分工”只在上世纪80年代不长的一个时期使用过，后来谈到党政关系时，这个概念基本上被弃用了。 “党的一元化领导”。什么是“一元化？”“一元”和多元、多头是相对的。因此，直白地说，“一元化领导”就是由一个机构、组织或个人统一领导。“党的一元化领导”，就是整个国家、社会、各种组织，都听从一个党的领导。既然强调党的领导，而且这里“党”不是泛指，而是特指中国共产党，那么很显然，“党的领导”和“党的一元化领导”实际上是一个概念。或许这正是邓小平在《党和国家领导制度的改革》一文中没有完全否定“党的一元化领导”这个概念，而只是有保留地否定“在加强党的一元化领导的口号下”的原因。(28) 再来看“领导”这个概念。什么是领导？“领导”本指引领，引导，其前提条件是被领导者自觉认同，心悦诚服地接受和遵循领导者的意见和主张，心甘情愿地追随领导者。在这个用法上，和领导相对应的是命令。领导和命令都需要被领导者的服从，但命令具有行政强制性，不管愿意不愿意，被领导者都必须服从。而领导则是一种权威，靠的是被领导者的自觉服从。同样是服从，一旦加入了强制性因素，“领导”便不再是领导，而是强迫命令了。另一方面，领导既然指“领”和“导”，其主要内容应侧重于方向性的，例如路线、方针、政策，而不应是关于具体事务的指令。一旦进入具体事务的范畴，领导便变成了管理。 现实中被我们描述成“党的一元化领导”的党政关系显然不是这样一种状况。在这里，党起核心作用是事实，但既不以政府对党组织的自觉服从为前提，也不停留在宏观的领导(即列宁所要求的“总的领导”)上，而是深入到对政府机关和国家事务的行政命令式的管理。这显然不是“党的一元化领导”这个概念所能概括的，或者说，概念和实际内容并不符合。因此，“党的一元化领导”充其量只是特定时期特定情况下我们用来描述当时党政关系的特定用语，带有很强的历史性。“党的一元化领导”在毛泽东的用语中指“党政军民学、东西南北中，党是领导一切的”，而实际指的则是，党是整个国家和社会的中枢神经，一切活动的指令都由这里发出，其他部分都必须服从。 所以，“党政不分”和“党的一元化领导”等概念实际上都难以准确描述业已存在的不科学、不顺畅的党政关系的特点。相比之下，用“以党代政”这个概念来概括我们所指这种党政关系模式要显得更准确些。它的内含包括：党的组织代行了政权组织的职能，政府的工作成了党的工作的主要内容，党的工作人员和政府工作人员的授权关系混乱，责权不清。我们可以把这种类型的党政关系称为“以党代政模式”。 以党代政模式有许多弊端，它给党的领导带来了消极的影响。所以，尽管上世纪50年代这种模式得以确立，对以党代政的现象，党内仍不时出现批评，认为它不利于实现党的领导。邓小平更加明确地把以党代政放在政治体制改革的核心地位，强调政治体制改革的内容，“首先是党政要分开，解决党如何善于领导的问题。这是关键，要放在第一位”(29)。他指出，“党政分开”就是要解决“党干预太多”的问题。“干预太多，搞不好倒会削弱党的领导”。(30) 为什么“党干预太多”会削弱党的领导，道理何在？在这个问题上有什么样的认识，决定着对改革思路的选择。 影响执政效率，通常被认为是改革以党代政模式的重要理由。邓小平有过这方面的论述。例如，他指出，党和政府的“效率不高同机构臃肿、人浮于事、作风拖拉有关，但更主要的是涉及党政不分，在许多问题上党代替了政府工作，党和政府很多机构重复”(31)。他在谈到党和国家领导制度的改革时提出，解决党政不分、以党代政问题，就是“中央一部分主要领导同志不兼任政府职务，可以集中精力管党，管路线、方针、政策。这样做，有利于加强和改善中央的统一领导，有利于建立各级政府自上而下的强有力的工作系统，管好政府职权范围的工作”(32)。可见，邓小平对以党代政带来的效率问题确实非常关注。 但是，依据这些论述，便认定改革以党代政模式要解决的主要是执政效率问题，是为了提高党和政府的效率，那显然是简单化的。因为，如果仅仅是个效率问题，那就大可不必强调党政分开。相反，党政合一倒不失为一种可能的途径。但是，党政合一不但显然不在邓小平的考虑之内，而且正是邓小平极力抨击的对象，因为党政合一必然导致权力过度集中，而权力过度集中被邓小平认为是我国政治体制的主要弊端之一。 也有人就此认为，权力过度集中是改革以党代政模式要解决的主要问题。的确，邓小平是把党政关系存在的问题和权力过度集中联系起来看的。他往往把党政不分、一元化领导和权力过度集中现象放在一起说。例如他指出：“权力过分集中的现象，就是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。”(33)从这个论述中，很容易推导出一个结论，似乎克服权力过分集中现象和去除以党代政的弊端是一回事。 但是，全面研究邓小平的思想，我们得不出这样的结论。消除权力过分集中的弊端，邓小平提出的思路不止一个，但不一定都和解决以党代政问题有关。例如，在邓小平看来，要保持党的集中统一而又不过分，就要适度分权，就要给地方以自主权。给地方自主权，就要搞清楚分权、自主权和“分散主义”、“闹独立性”之间的区别。这里，解决权力过分集中变成了中央和地方关系的处理，这显然已经离开了党政关系的范畴。从邓小平的思考中可以看出这一点。他是把分权问题作为和“党政分开”相区别的第二个问题纳入政治体制改革视野的：党政分开要放在第一位，“第二个内容是权力要下放，解决中央和地方的关系，同时地方各级也都有一个权力下放问题”(34)。又如，邓小平强调，要防止权力过度集中，各级党委必须真正实行集体领导和个人分工负责相结合的制度。重大问题一定要集体讨论决定。决定时，要严格实行少数服从多数，一人一票，每个书记只有一票的权利，不能由第一书记说了算。这里提出的方案，似乎也和消除以党代政弊端关系不大。 邓小平批评权力过度集中的弊端，和他个人的经历和感受有密切的关系。计划经济时期，特别是“文革”时期，党和国家的权力过度集中于领袖之手，甚至弄到人人自危的程度，社会主义制度受到了严重扭曲。因此，这里批评权力过度集中，不是说权力不集中才正确，而是强调权力不应过度集中，而应适度集中。权力集中能“集中力量办大事”，这是邓小平一贯强调的我们制度的优势。那么，过度和适度的界线在哪里？无论在理论上还是在实践中，这一点都显得非常模糊。原因在于，我们对“集中”并没有下过确切的定义，已有的认识往往是经验性的。共产党由其获得权力的特殊路径所决定，权力集中的程度通常较高。集中之后出现了决策错误，我们可以把它归咎于权力过度集中。但权力适度集中时并不等于不会出现决策错误。一旦出现错误，我们又极有可能把它归咎于集中不够。 如果把这个问题和党政关系联系起来，问题更大。因为这可能意味着权力可以向党委集中，只是应当“适度”。这就把我们的注意力引导到了权力如何在党委手里保持集中而又不过度上。这样一来，我们要解决的就不再是改变以党代政的问题，而成了党怎样代政、“代”到什么样的程度才合适的问题。沿着这个思路，想到的办法，就是在同样性质的权力内部进行分割，由不同的组织机构分别代表党和政府分掌。我们实践中党委书记和地方行政首长分设、党委和政府各掌一部分权力、“党委决策、政府执行”的做法，就是这一思路的逻辑结果。这些年的实践已经表明，这种解决方式，显然无法破解以党代政的困局。 那么，以党代政模式的问题究竟出在哪里？实质不在降低执政效率，也不在权力过度集中。这些都只是浮现出来的表面现象。以党代政模式的要害在于它阻断了公权力运行中的权责关系，使公权力运行紊乱，最终失去约束。官僚主义、脱离群众、权力过度集中、家长制、消极腐败、特权现象等等，皆由此产生。 我们是实行社会主义民主政治的国家。人民民主是我们制度的合法性来源。民主是一套首尾相接的闭合系统。首先，人民通过一定的制度把权力授给掌权者；其次，掌权者按照人民认同的规则施权用权；最后，人民对整个权力运行过程进行监督。这是一个完整的逻辑链。尽管在不同的国家，人们可以设计各不相同的、符合各国历史文化特点的制度来构建这个逻辑链，但不管什么样的设计，都必须遵循的首要原则是，这个逻辑链应当是闭合的，不能从中间随意割裂。 以党代政模式的最大问题在于它弄乱了公权力运行的逻辑，使公权力运行的逻辑链在若干环节上都发生了断裂。例如，人民代表大会制度是我国民主制度的基本形式。公民选出人民代表，组成人民代表大会作为最高权力机关。人民代表大会选出各级人民政府作为执行机关，各级人民政府接受人民代表大会的授权，向人民代表大会负责。但在以党代政模式中，政府的授权不是来自各级人大，而是来自各级党委。各级党委扮演了最高权力机关的角色，同时却又不可能由公民选举产生，于是，授权环节首先出现了断裂。其次，党委设立部门直接指挥政府的部门，承担了相当一部分执行机关的职能，使政府对自己下属部门的指挥难以完整体现，于是，执行环节出现了断裂。再次，人民代表的产生事实上长期处在一种党委指定的状态，于是，公民和他们的代表的联系也出现了断裂。这些断裂，最终使公权力失去了有效约束。 不仅如此，以党代政模式还影响了党自身，导致了党内各级领导机构的国家化、行政化、官僚化，党的整体性受到削弱。党的领导机构变成了政府的一部分，对全党的领导变成了行政领导，党内关系变成了等级服从关系，政党作为有价值追求的政治组织的性质受到侵蚀。在这种等级制下，党的领导机构凌驾于党组织之上，普通党员的主体地位难以体现，不可能对执政骨干进行监督。于是，公权力在执政党内部也处于一种失去约束的状态。 可见，党政关系问题，说到底是一个因执政党介入权力的方式不当而使权力失去约束，导致公权力运行紊乱的问题。执政效率不彰，党和政府的公信力下降，以及腐败现象屡禁不止甚至愈演愈烈等等问题，都由此而生。 四、改革和理顺党政关系的基本思路 以党代政模式的弊端，关键是党的领导机构直接作为权力机构行使公权力，同时却缺乏公权力应有的约束。因此，改革和理顺党政关系，必须把如何有效地约束公权力作为切入点。习近平总书记最近提出的“把权力关进制度的笼子里”的理念为我们指明了根本方向。党政关系改革的目标，就是执政党通过规范和约束公权力的运行，科学、有效地实施对国家权力的领导和控制，实现人民当家做主，政府廉洁高效，社会健康和谐。 达到这一目标，首先要求我们从根本上确立任何权力都必须受到约束的理念。控制在我们共产党手中的权力也不例外。公权力的组成和运行有自己的逻辑和规律。政党按照这些逻辑和规律，努力把本党的纲领和主张体现在政府的运行中，但不应越过权力运行的边界。越过边界、不受约束，可能给掌权的个人带来满足感，但最终为之买单的却是执政党和政府，因为它会严重损害执政党和政府的权威。 有人认为，约束公权力就是要约束党权，而约束党权实质是削弱党的领导。这是一个似是而非的说法。当然，产生这种认识绝非偶然。应当承认，在现实中，约束权力和坚持党的领导确实存在着一定的矛盾。其中的道理在于：在以党代政模式中，党是以自己的领导机构整体作为掌权者进入政府的，因而对政府权力进行限制，必然体现为对党组织而非个人的限制。在这种情况下，至少从表面看，对公权力的约束就变成了对党的领导机构及其行为的约束，而这往往被等同于对党的领导的约束。过去我们解决这一问题的思路是：既然必须坚持、加强而不能削弱党的领导，那就只能取消对公权力的约束。现在看来，这条路已经无法走下去。事实告诉我们，不制约权力，才会真正削弱而不是加强党的领导。 解决这一矛盾，避免对权力的约束变成约束和削弱党的领导，最重要的是把党的组织(实际上主要是党的领导机构)和党推荐去掌权的个人区分开来。而继续由党组织的领导机构直接充当掌权主体，很难解决这个矛盾。因为在这种情况下，掌权者无论是做决策，还是执行上级决策，都是作为组织在行动，而决策的内容又是政府施政的内容，党和政府确实无法区分。限制和约束政府的权力，也必然变成限制和约束党组织的活动。党派出执政骨干作为掌权主体则不同。作为个人，遇到贯彻党的主张和行使政府权力发生矛盾时，需要的只是个人在扮演的角色之间进行协调。一方面，他是党员，要服从党的决议，维护党的立场和主张；另一方面，作为官员，他要按公权力行使的规则行事。每个党员干部都需自行协调和化解由此而产生的矛盾，做到坚持党的领导与维护政府权威的统一。 人民代表大会制度是中国特色社会主义民主政治的基本制度，各级人民代表大会是各级政权的最高权力机关。改革党政关系的基本思路是：紧密围绕这一基本制度，把公权力分成形成和运行两个阶段、两个部分，根据两个部分的各自逻辑，构建能够把党的强有力的控制和对权力的有效约束有机结合在一起的机制。 在公权力形成阶段，充分体现党组织对权力机关产生过程的控制。其中主要环节包括：培养在选举中有竞争力的人才；提名本党党员作为人民代表候选人，进入权力机关；为人民代表大会组织政府提出可供选择的本党人选；组织人民积极参与国家大政方针的制定；对整个权力机关产生过程进行监督。 在权力机关组成并开始运行后，则主要依托宪法和法律确定的制度架构和授权关系对党员执政骨干及其执政行为进行约束和管理。其中主要环节包括：执政骨干定期参加党组织的活动，定期报告履职情况；党组织定期对执政骨干的施政进行评估，根据评估情况作出决议；执政骨干依据党组织的决定对施政情况进行调整和改善；各级党组织领导和组织民众依法对整个施政过程和执政骨干的用权行为进行监督。 在这一阶段，党的活动应当有一些明确的边界：应当把执政精英直接输送到执政岗位上去，而不是只有党内职务，却同时行使公权力；执政骨干身负贯彻党的主张的承诺进入各类权力机关后，党组织应把工作中心转向监督、检查履职情况，不应再以党组织名义对其行使公权力的行为发出具体指令，否则必定使权力脱离约束；党的领导机构定期召集会议，对事关全局、涉及不同部分的问题进行协调，但不能直接发布行政命令，不应再把党的组织领导误解为在党的组织(领导机构)和政府组织之间建立上下级关系；等等。 ①《马克思恩格斯选集》第2版第3卷第13页。 ②《马克思恩格斯选集》第2版第3卷第12页。 ③[美]伯恩斯等：《美国的民主》，谭君久等译，中国社会科学出版社1993年版第638—639页。 ④《列宁全集》第2版第34卷第49页。 ⑤《列宁全集》第2版第36卷第155页。 ⑥《苏联共产党代表大会、代表会议和中央全会决议汇编》第1分册，人民出版社1956年版第593页。 ⑦《苏联共产党代表大会、代表会议和中央全会决议汇编》第2分册，人民出版社1956年版第30页。 ⑧《斯大林全集》第5卷第172页。 ⑨《列宁全集》第2版第41卷第55页。 ⑩《列宁全集》第2版第39卷第27页。 (11)《苏联共产党代表大会、代表会议和中央全会决议汇编》第1分册，第571页。 (12)《列宁全集》第2版第43卷第64页。 (13)《毛泽东选集》第2版第1卷第72页。 (14)《毛泽东选集》第2版第1卷第73页。 (15)《毛泽东选集》第2版第1卷第73页。 (16)《邓小平文选》第1卷第15页。 (17)参看《邓小平文选》第1卷第11页。 (18)《邓小平文选》第1卷第13页。 (19)《邓小平文选》第1卷第9页。 (20)《邓小平文选》第1卷第12页。 (21)周恩来：《周恩来统一战线文选》，人民出版社1984年版第174—175页。 (22)董必武：《董必武选集》，人民出版社1987年版第225页。 (23)《刘少奇选集》上卷第176—177页。 (24)转引自马齐彬、陈文斌、林蕴晖等：《中国共产党执政四十年》，中共党史资料出版社1991年版第2页。 (25)薄一波：《若干重大决策与事件的回顾》上卷，中央党校出版社1991年版第245—246页。 (26)《建国以来毛泽东文稿》第7册，中央文献出版社1992年版第268—269页。 (27)张恒山等：《依法执政：中国共产党执政方式研究》，法律出版社2012年版第105页。 (28)参看《邓小平文选》第2卷第321页。 (29)《邓小平文选》第3卷第177页。 (30)《邓小平文选》第3卷第164页。 (31)《邓小平文选》第3卷第179页。 (32)《邓小平文选》第2卷第321页。 (33)《邓小平文选》第2卷第328—329页。 (34)《邓小平文选》第3卷第177页。标签：政治论文; 苏维埃论文; 公权力论文; 美国政党论文; 德国政党论文; 党政分开论文; 政权组织形式论文; 社会改革论文; 民主制度论文; 时政论文; 行政部论文;