通过合同的治理——论公用事业特许契约中的普遍服务条款，本文主要内容关键词为：公用事业论文,契约论文,服务条款论文,合同论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、公用事业特许：“契约式治理”的生动例证
民营化、外包、行政合作、公私伙伴关系，无论我们用哪个词语来描绘政府将公共产品和公共服务的供应职能通过合同的形式全部或部分“承包”出去，强调政府以产权、经营权让渡形式“退出”的同时，必须以产业监管、“契约式治理”的方式再次“进入”，始终是公法学上界定和剖析这些语词以及与这些语词有关的法律现象的核心价值。
本文所要探讨的公用事业特许契约中的普遍服务条款，正是当下公共管理领域的时髦用语——“契约制国家”(the contracting state)①的一个生动的例证及其在法学上的展开。特许企业在获得特许经营权的同时，作为责任的“继承”者，必须同时履行向社会持续、平等、合理地提供公共服务的义务，这一义务集中体现在契约的普遍服务条款的设计与监管上。
从中我们可以看到，首先，契约式治理，它的第一层核心内涵是公共治理的目标和要求如何通过契约条款的设计与制定体现出来，权利义务配置的合理程度不仅反映契约双方的力量博弈对比，同时体现了一个地区政府治理水平的优劣。其次，契约式治理充分体现了行政合同作为实现行政目的的手段性，但不是唯一手段，从过程论的角度来看，政府对企业履行普遍服务义务的监管，是以契约为基础，同时运用强制信息公开、标准制定、紧急接管乃至行政处罚等各种手段的一个综合的、持续的控制过程，公权力干预的强度取决于行政合同目的的“公益性强度”。最后，行政合同作为行政行为还是合同行为的定性，在规则适用上，并不必然严格对应公法体系或者私法范式，非此即彼，而是应当从功能上来看，哪一种解决方式更为有效。管制变成契约化的博弈过程，意味着行政机关与特许企业之间紧密的伙伴式商谈关系，这种联盟可能会导致公共利益的损失和法院介入的困难，兴许建立一个行政体制内的第三方仲裁机构以及行业性消费者利益代表机构，是一个更为功能取向的制度设计。
二、普遍服务义务与“融资冲动”下普遍服务条款的缺失
公用事业的普遍服务②，就是指在一个社会中，国家通过产业规制和社会保障，③确保人人能够获得满足生存之必需的水、电、气、暖、通讯、公共交通等基本公共服务，并且不会因此而承担不合理的成本负担，简而言之，就是持续可用的以及用得起的基本公共服务。
首先，普遍服务作为公用事业监管之核心目标的确立，源于其产业特征所具备的服务覆盖的广泛性、功能的难以替代性以及管网设施的垄断性。经济学的研究表明，一个社会中，水、电、气、暖等基本公用事业服务，无论收入高低，无论价格变化，都会存在一条核心的消费线，因此“在基本伦理层面上，社会相信此类产品，应当被供应至每一个人，也应被每一个人合理地、实际地消费——尽管也许只能是一个特定的最低程度——无论人们是否喜欢，也无论人们是否负担地起”。④可见，普遍服务是公用事业规制的本质要求。
其次，普遍服务作为公用事业法律部门的基本原则的确立，已为国际人权规范以及各国宪法、法律所肯认。世界各国都在推进公用事业市场化改革的同时，致力于消费者权益的保障和基本供应体系的完善，同时对供应企业施加控制，以缓和民营化所追求的利润最大化与普遍服务之间的矛盾。特别是欧盟，作为人权保障最低规范之蓝本的《欧盟基本权利宪章》第36条提出了保障基本经济利益服务(services of general economic interests)的条款。⑤这里基本经济利益服务的概念，显然直指水、电、气、暖、电信等核心公用事业领域。⑥我国在电力、水务、供气、公共交通等公用事业特许领域，也在一定程度上将普遍服务义务法定化，散见于中央和地方各行业法规、规章之中。⑦而一般性的规定，则为《行政许可法》第67条，“取得直接关系公共利益的特定行业的市场准入行政许可的被许可人，应当按照规定，向用户提供安全、方便、稳定和价格合理的服务，并履行普遍服务的义务”。可见，普遍服务是一个法定的义务。
第三，普遍服务又是一个概括的义务，同时是规制行政法上的一种努力义务，需要通过特许契约中具体条款的设计，转化为政府与企业之间实体权利义务的配置并构建情境化的、行之有效的实现机制。社会经济发展水平、服务的普及率、政府的财力、市场化的力度、竞争格局的形成，决定了普遍服务是一个相对的标准，不同的公用事业部门之间，不同的地区之间，事实上不同的特许项目之间，普遍服务的内容、所欲达到的标准和实现标准的途径，都是不一样的。因此，普遍服务作为一个概括的法定义务，同时作为一种努力义务，在特许契约相应权利义务的配置上，是一系列个案的、动态的、发展的条款的总和。这兴许能解释为什么尽管我们的法律法规、监管条例规定了普遍服务义务，但是在实践中却经常性地发生公用事业特许经营之后，涨价的同时公共服务的质量不升反降，⑧企业趋利避害不愿承担非营利业务⑨或者政府监管无据、不负责任的淡出、企业以干扰经营自主权为由排除监管乃至民营化改革最终以重新收归国有而告终。⑩
实践中，之所以会造成践行普遍服务义务的具体条款的缺失，原因在于，目前，我国在公用事业民营化过程中，政府改革的主要动机在于“甩掉财政包袱”，解决资金短缺。(11)因此，改革的重点是发展企业，包括在位企业与新进入业者。
第一，这种政策取向实际上使得企业利益在改革中优先于消费者利益，有时甚至是以牺牲公共利益为代价的。正如前文所列举的一些现象，部分地方政府在市政公用事业特许经营改制中，表现出“以经营者的钱袋”为先，关注投标企业的出价，导致在特许契约的谈判中处于弱势，而高出价企业则可能通过规避监管、逸脱普遍服务来赚取利润回报；甚至采用溢价出售(12)，将买入型收益转移至其他投资领域，(13)或者“撇奶皮”等，导致公共服务出现不均衡供给。
第二，当公用事业规制的“融资”目标高于“普遍服务”目标时，就会导致在行政合同的签订过程中，权利义务配置朝着有利于企业的方向倾斜，排除政府监管。规制行政法学认为，规制目的的正确定位、规制手段的匹配运用，是实现良好治理的两个方面。(14)在公用事业规制领域，世界各国普遍采用特许契约的方式，恰恰是因为合同的协商性和灵活性能够因应不同地区、不同行业供给体系复杂的管制形态，但是如果规制目标本身发生了偏差，契约的个案和自治，反而使得政府责任随着经营权一起“外包”出去。
最后，普遍服务条款的缺失和监管的缺位，导致民营化的一个普适问题的出现——国家责任“避难至私法”。社会公众，尤其是弱势和低收入群体，无法分享改革的收益，反而因为改革而承担不合比例的负担。在这个方面，改革的始作俑者——英国曾经走过弯路，有过惨痛的教训。(15)同样，民营化所带来的分配正当性问题，也是我们国家改革过程中不得不审慎对待的问题。
三、普遍服务条款的具体内容
正如上文所述，普遍服务义务是一个概括的努力义务，需要结合特许契约的个案情况订立具体条款，但这并不表示，对普遍服务条款作一个一般的列举和概括的梳理是不可能的。事实上，在英国，专门的公用事业监管机构，如Ofwat（水务监管局）、Ofgem（燃气和电力市场监管局）等，都会定期对各自行业的普遍服务条款进行审定，发布标准合同，要求政府在颁发特许时，同时将这些条款订入许可证，除非例外，一般不得排除。标准条款作为许可证的必备内容，使得大量针对企业之社会责任与普遍供应义务的内容，成为制约企业经营行为的约束性条款。(16)
以Ofgem2007年新修订的供气许可标准条款为例，如果供应商在被指定区域内，不履行向残障人士、养老金领取者或支付困难的人供气的责任，则监管机构可以收回经营许可，这是一条总则性的条款。另外，标准条款的内容还包括向区域内所有可能的家庭用户开放供应、确保供气的连续性、不得价格歧视和垄断、赔偿计费错误的损失、分辨“不愿支付者”和“不能支付者”等内容。(17)
面对不同的国情，“公用事业的监管任务是非常复杂的，在治理薄弱的环境中可能会成为问题，而发展中国家和转轨国家治理结构普遍比较薄弱”。(18)在我国，除了电力实行中央监管体制外，水务、供气、供暖和交通等，规制权基本上集中在地方政府手中，经济上的短视和监管能力的欠缺导致实践中了了几页的特许合同比比皆是，这与相对发达国家特许机制的复杂和文本林立，形成了鲜明的对比。
基于文本的综合比较，本文试图通过对普遍服务的合理、持续、可负担三个方面内容的整理，为我国实践中设计特许合同的普遍服务条款，提供一个可能的参考。
（一）总则性条款
总则性条款是指概括的将公共利益至上原则或者普遍服务义务列为特许合同的首要准则。实务中可以采取的表述，如“本特许协议遵守以下原则；公共利益和公共安全高于一切，当协议约定的条款与这一原则相悖时需遵循此原则”；“企业在运营过程中，接受政府的行业监管，服从社会公共利益，履行对社会公益性事业所应尽的义务和服务”。鉴于公共利益是一个待解释的不确定法律概念，因此直接点明普遍服务义务似乎更佳，文本表述如，“特许企业应当在该特许经营区域内对所有愿意支付费用和愿意接受服务的用户提供合乎国家质量标准的、不间断的普遍服务，不得实行任何歧视性待遇”；“政府有权对特许企业履行普遍服务义务实行监管”；“企业不履行普遍服务义务的，政府有权收回特许经营权”。
（二）平等接入条款
平等接入权，又可称为非歧视条款，是指在特许的市场范围内，供应企业应在其能力限度内，向“希望得到服务”、“合理付费”的所有消费者提供产品和服务。文本表述如，“特许企业不得拒绝或停止向特许经营区域范围内的符合城市规划及用水地点具备供水条件的用户供水”，另外还有企业履行社会公益责任、守时准点率、服务满意率等达标、考核条款。平等接入包含四个方面，一是禁止排斥弱势消费者。例如拒载病人、残疾人、孕妇等一些行动不便的乘客，以躲避公共责任等。二是禁止“挑肥拣瘦”，例如放弃对特许区域内某些边缘区域人流稀少线路上的公共交通服务而集中经营那些客流量大且利润丰厚的线路，对此，合同中应当约定“企业应对特许区域内的线路分配、站点布局，作出合理的规划和安排，并报经主管部门同意。线路和站点的调整、撤并，应当报经主管部门审核并听取公众的意见”。三是，与特许区域范围内的所有用户签订供应合同，内容应反映普遍服务义务，在这方面，应加强标准合同的规范。四是公开供应申请程序，程序设计应遵守便宜原则，并有义务为用户提供咨询建议。
平等接入也存在例外。第一，相较于管网覆盖率广、普及率高的发达国家，我国的特殊情况是，特定边缘或落后地区，确实仍然存在首要解决管网建设的问题，对此，平等接入是一个更高层面上的国家政策和基础设施建设战略问题。第二，特许范围内规划区域外的特殊用户的特别服务问题，例如在远离供水管网的山区修造的建筑，对此，强调“无歧视”是对合理差别的忽视，因为，公用事业服务满足的主要是一般社会公众的基本需求，延伸服务将超出“基本需求”的范畴，而成本最终将被分摊至所有普通用户，因而应当对例外情况作出约定，如“对于规划区外的特殊用户或远距离用户，如供应将造成成本和服务价格大幅上升的，则由特许企业提出解决方案，报与市政府物价及相关部门进行协商后采取适当办法实现供应”。
（三）持续供应条款
持续供应，是指特许企业应当不分节假日，24小时向用户提供公用事业服务和产品。实务中，企业同时应当遵守合同有关停止供应的提前审批程序、设备检修严格的时间标准以及向公众履行及时通知的义务。文本表述如，“企业应保障全年全日24小时连续供水服务，在因扩建及设施检修停止供水服务时，应至少提前3日通过媒体、公告等适当形式告知用户，因发生紧急事故或不可抗力时，不能提前通知的，应当在抢修的同时通知用户，尽快恢复正常供应”。“应工程检修等，计划内断水超过12小时的，企业应当提前15日，报经主管部门同意；计划内断水超过24小时的，应当提前20日，报经主管部门同意，同时应提交工程检修方案和进度计划”。“因不可抗力或突发事故造成临时停水的，应在事故后一小时内报告，临时停水超过12小时的，须采取临时供水措施”。
鉴于供水、供电、供暖等家庭基本能源强烈的公益属性，关系公众健康、公共安全和社会稳定，因此对持续供应条款的监管力度是极为重要的，也反映了一个地区的公共服务水平。公共服务相对发达的国家，如英国，企业需要事先承诺计划外的中断供应或者不能在规定时间内恢复供应，则支付用户相应的赔偿金，并作为合同的附件，成为许可证的一部分。(19)当然，在我国，公共服务的水平还没能达到如此程度，因此，一个可行的方案是，对企业的持续供应义务作一个最低限度但不断提高服务标准的约定。
（四）质量和安全条款
质量和安全条款，是公用事业特许契约的主要内容，包括水源、气源等安全监测、交通车辆强制报废里程、产品的质量达到国家标准、企业采取措施确保设施安全、生产过程安全、人员符合资质等等。实践中，往往出现特许企业为了利润最大化，聘用资质有缺陷的驾驶员或者技术人员、(20)车辆和设备“超期服役”、(21)不建立运营记录和开展日常服务监测，产品和服务质量达不到相应标准或不愿意更新换代进一步提高质量标准等问题。对于质量和安全条款，一般主要存在两种情况。一是如果某一行业存在质量与安全方面的国家和行业标准的，应当在合同中加入引致条款，例如《供水服务标准》、《污水处理标准》、《城市供水管理规定》、《机动车强制报废标准》等。二是采取企业自己制定保障质量和安全的操作规程、工作守则、服务承诺，报监管部门备案后作为合同的附件订入特许契约的方式来维护经营自治、激励企业发展新技术、提高服务标准。附件的内容可以涵盖申请、程序公示、设施检查维护、日常运营、消费者保护等各个方面。
（五）合理计费条款
普遍服务的第三层含义是指经济上的可负担性，而对公共服务的价格监管是一个更为复杂的系统工程，需要在服务的公益性和垄断性之间走平衡木。(22)在我国，公用事业价格实行政府指导价，价格调整要进行听证，虽然在单个的特许合同中不能进行协商约定，但是，民营化之后，企业为了追求利润，酝酿和推动涨价，就成为必然。当然，这一问题的讨论已经超越了本文的论题。就单个特许契约而言，合理计费的条款主要涉及三项内容，一是要求企业严格按照政府指导价收费。二是计量和计费的合理性，“企业应当制定有关计量和计费方面的工作规程，有关用户性质定性的标准和依据，并报主管部门备案后实施”，“主管部门有权受理因计量、计费产生的用户投诉，企业应当配合调查，披露信息，执行主管部门对投诉的处理决定”。(23)三是对弱势和低收入群体的减免义务。实际上这也体现在优惠价格政策上，一般对弱势和低收入群体的认定权属于政府，例如低保户、残障人士、老年人等，而计价上的具体措施则应由企业执行和落实。
四、普遍服务条款的执行机制
即使理论上我们可以为公用事业特许契约中的普遍服务条款设计一个尽可能完美的版本（取决于政府与企业之间的博弈性谈判），但这并不意味着实践中这些条款就能够得到切实地履行。如前所述，实践中面临的问题是，政府在代表消费者的公共利益方面缺乏激励，而融资方面的动机更占优势。这就需要在执行的启动机制上，设计消费者利益代言人，以平衡力量对比。而在合同条款争议机制的设计方面，则需要引入一个合理的第三方仲裁机制，打破政府与企业之间因合同形成的联盟关系。
（一）执行机制——公法装置作为执行手段的运用
在讨论之前，我们首先需要交待一个前提，公用事业的监管，从各国来看，都表现出法律文本与合同文本的高度重合、互为补充、结成一体。例如，英国的公用事业以许可证制度为核心，特许合同作为许可证的附件与行业标准、操作规程等其他法律文本一起共同构成了监管的依据。另一方面，两者又存在着共性与个性的交叉关系和转化关系，合同中社会性规制的内容，因为共性特征较强，往往体现为标准化的文本，上升为单行的法规范，并通过大量的引致条款进入合同，例如服务质量标准。而合同中经济性规制的内容，则因为个性特征更明显，往往需要在单个文本中约定。对我国而言，由于市场经济处于发展阶段，现代监管制度建立和运行的时间较短，当前的公用事业民营化改革，还欠缺高位阶的法律规范和配套的监管制度体系支撑，因此，在两者缺位的情况下，特许契约便构成了双方权利义务的重要依据和监管的正当性基础，除了内容的设计之外，条文的执行机制的构建同样重要。
法律的执行，不外乎私法机制与公法装置，那么，对于兼具公、私法特征的行政合同而言呢？正如Ogus所注意到的，“当特许契约被严重违反时，该怎么办？这正是关系到行政合同作为公法上的规制手段的弱点”。(24)按照契约所对应的私法规则，如果仅仅依赖合同的解除和撤销，我们发现政府在要求企业履行普遍服务义务上显得控制力不足。原因在于，“损害的直接承担者是消费者，而非政府”，并且“政府很难在短时间内找到新的替代者”。(25)
那么，违约金条款呢？理论上说，只要特许契约对违反普遍服务条款的行为都约定违约金，则合同违反行为就有了惩治的依据。但是，实践中，我们会发现，基于以下原因，这不是一个可行的方案。首先，最重要的一点，政府和企业都缺乏约定违约金的动机，特别是在融资冲动的背景之下，违约金会吓跑投资者，而违反普遍服务义务的直接受害者是分散的消费者群体，并非特许人（政府机构）；其次，如果通过协商来确定违约金的数额，那将是一个旷日持久的谈判过程；再次，违约是一种私法上的损害救济，政府对于违约金的执行不具有强制力，况且对于企业违约行为的认定总是会存在争议，需要诉诸法院；最后，私法上存在法院干预违约金上限以维护交易公平的原则。
我们认为，正如行政合同经常面临的适用私法规则还是公法规范的争论，事实上，两者并非非此即彼的关系，国家强制力介入合同执行并不必然与契约的协商自治相矛盾。今天，行政机关去采购一批小额办公用品，它仍然构成一个公法上的合同，因为其目的是为了一个“公”目标，但是对于这一行为在法律上运用民法规则足以解决，合同相对一方的交易动机与“公”目标是一致的。但是，要求企业履行普遍服务义务不同，这是一个以契约形式为载体的公法上的义务，有着强烈的“行政公益性”色彩，而合同相对一方——企业的利润动机可能天然地违背这一义务，这就需要国家强制力的干预。例如，将私法上的惩罚性违约金上升为立法，构成行政处罚。典型的例子是英国，为了监督广播电视特许经营者履行诸如“广播电台应当遵守言论自由、庄重、政治中立和文化多样性”等服务质量标准，1990年的广播电视法授予独立电视委员会对被许可人实施金钱惩罚的权力，对于初犯者，可处相当于上一个完整会计周期内收入的3%数额的罚款，再犯则增加至5%。(26)
利用公法装置来实现具有强公益性特征的行政合同的执行，已经为各国公用事业监管的实践所证明。设置市场准入门槛、终止合同与紧急接管、标准制定与操作规程报备、信息公开和参与、监督、补贴、激励与处罚等，都是督促特许企业履行普遍服务义务的重要手段。
（二）执行中的利益博弈——消费者代言机构
透过对公用事业特许契约中的普遍服务条款的性质、内容和执行机制的分析，我们可以发现，一个实现良好治理的博弈结果是，政府、特许企业与消费者都能够从民营化改革中获利。社会公共服务体系得到解放和发展；特许企业能够获得一个稳定的收益；普通消费者能够获得满意的公共服务；弱势和低收入消费者能够获得最低程度的供应保障。然而，综观整个契约的缔结、权利义务的配置和执行，我们可以发现改革进程中一个阶段性的普遍问题是，消费者团体在整个博弈中的缺位。
建立隶属于监管部门的行业性消费者委员会制度，是我们对这一问题的回答。从发达国家来看，消费者代言机构，往往是一个职权法定、相对独立的日常性组织，专门处理与消费者相关的事宜。主要职能一是建议权，向政府部门、监管机构提供影响消费者之事件的建议。二是信息调查和获取权，如与企业之经营绩效标准相关的统计数据，消费者提出投诉之数量和处理情况，在特定调查中，要求企业披露相关信息。三是接受消费者投诉，并在调查之后向监管机构提出报告。
考察英国的燃气与电力消费者委员会，之所以能够充当消费者利益的强力代言人，有两点是至关重要的。第一，它是法定的、常设的制度性机构；第二，它拥有与监管机构相并列的信息获取权。当然，其所享有的权限远不止此，包括政策咨询权、争议处理权等，但是上述两点是最根本的因素。法定、常设的制度性机构保障了消费者利益被代表的连续性和权威性，而信息获取权，则提高了其对规制决策的影响力和政策执行过程中的参与度。(27)
对我国而言，现行体制主要依赖于挂靠工商部门的综合性的消费者协会，在力量上难以与垄断性公共企业抗衡。今后改革的方向，首先是提高消费者协会的法律地位，在我国现行行政文化背景下，只有保证消费者协会的权威性，才能使其对规制过程产生真正的影响；二是充分的信息获取权，话语权的基础是信息的占有权，在程序上授予消费者协会法定的调查权和责令提供权，则有助于消费者协会真正表达消费者的声音。
（三）争议解决机制——行政内第三方仲裁机制
造成普遍服务条款执行力弱的第二个问题是，管制变成契约式的协商过程，形成政府与特许企业之间十分紧密的伙伴关系，这种伙伴关系，很难通过对抗式诉讼来打破。(28)我们对这一问题的回答是，建立行政体制内的第三方仲裁机制，以解决政府与企业之间因特许契约所引发的争议，增强合同条款的执行力。
公用事业特许经营，本质上就是政府选择有能力的人来经营公共事务并与之就任务如何达成形成一系列合同性质的条款，政府一旦选定适格者，垄断格局的形成以及寻找临时替代者的困难，将无法对相对方形成竞争压力，因此，这种合作依赖于一个长期的、互相信任、充分互动的伙伴关系，这与司法介入的“两造对抗”、“合同停止执行”特征是不相容的，而行政内的仲裁机制则能够延续这种商谈性。尽管在我国，某些较为完备的特许契约中，会规定违反合同行为的整改程序，但我们认为总体上来说，这种约定仍然会存在类似违约金条款的弱控制力问题。而且，对于企业不愿意履行整改措施的行为，仍然需要诉诸强制，或者对于异议最终还是要提交第三方仲裁。
第三方仲裁机构由谁来承担，这涉及一国的产业监管体制问题，许多发达国家的做法是交由竞争和反垄断机构仲裁。例如，在英国，单个特许合同的变更和修改、异议条款的裁决，可提交竞争委员会处理。(29)作为一个协调性机构，反垄断委员会无论在职能定位还是机构性质上，作为特许合同的仲裁机构，可以为我国所借鉴。但是这个设计在我国存在瓶颈，原因是我国的反垄断执行机构是依据《反垄断法》而设置的，主要规制商业领域的垄断行为，传统上并不包含对自然垄断行业的监管权，所以在立法上需要消除反垄断法“不反自然垄断”，但是反垄断机构可以作为自然垄断行业监管机制的一部分这两个观念之间的冲突。(30)
第二个方案，是将国资委引入作为合同的监管机构。这是因为，在我国的公用事业体制中，国资委在合同的缔结、谈判过程中，享有重要的地位，但是面临的问题是，通常在位企业的改制，往往是国有资本和民营资本各占一部分比例的股权，而如果是一个新进入的独立企业获得特许经营权，则会出现国资委监管独立的民营企业的怪现象。
第三个方案，是由监管机构的上级部门——一级人民政府设立的工作机构作为合同争议的处理机关，统筹协调因公用事业特许所引发的争议。我们的假设是一级政府的统筹协调能力更强，但它可能面临建立专门机构的行政成本问题。
对于选择哪一种方案更符合我国的行政体制，这是一个有待进一步论证的议题，我们将在后续的研究中继续这个话题的讨论。
本文的初稿曾在清华大学法学院公法研究中心举办的“全球时代下的行政契约”国际学术研讨会上作过讨论，特别感谢王敬波、刘飞、余凌云、沈岿、何海波、于立深、宋华琳等前辈学者的指正意见，当然，本文所有错误由作者本人承担。
注释：
①莱恩把新公共管理概括为契约主义，指出新公共管理的研究重点是“契约的管理，如何有效地制定、实施契约，如何实行有效的监控等”，在莱恩看来，新公共管理运动的出现意味着“契约制国家(the contracting state)”的诞生。参见［英］莱恩：《新公共管理》，赵成根等译，中国青年出版社，2004年。
②普遍服务(Universal Service)一词最早出现在20世纪初美国电信领域，1908年，AT&T公司以“一套网络，一种政策，普遍服务(One Network,One Policy,Universal Service)”作为其广告词。后来，该词又逐渐被应用于水务、电力、邮政、交通等领域。参见Milestones in AT&T History，资料来源：http://www.corp.att.com/history/milestone_1908.html，最后访问：2009年8月7日。
③关于通过社会保障的方式来对弱势和低收入群体实现基本供应，英国的经验，参见骆梅英：《“新”福利——英国公用事业领域对弱势和低收入群体的供应保障》，《行政法学研究》2008年第4期。
④Wilfred Beckham,How Large a Public Sector? The Regulation of Utilities,2 Oxford Review of Economic Policy 11,1986.
⑤有关评论，参见Malcolm Ross,Article 16 and Service of General Interest:From Derogation to Obligation? 25 European Law Review 22,2000.
⑥European Commission,Green Paper on Services of General Interest,Com 2003,270,para.17.
⑦对我国现行有关能源普遍服务的法律规范的梳理，参见苏苗罕：《能源普遍服务的法理与制度研究》，《法治研究》2007年第10期。
⑧参见《湖北南漳水龙头流泥浆自来水公司民营化遭质疑》，《中国青年报》2009年6月9日。
⑨参见《万福专线公交小巴 拒绝老弱病孕者乘车》，《东南日报》2009年5月10日。
⑩参见田建军：《5年4次罢运 湖北十堰公交民营化改革搁浅》，资料来源：http://unn.people.com.cn/GB/14748/7175854.html，最后访问：2009年8月11日。
(11)王自力：《公用事业改革的动因：财务约束假说》，《财经科学》2005年第2期。
(12)相关报道，参见陈冉、齐敏：《外资围堵中国水务》，《瞭望东方周刊》2008年第3期。
(13)参见周耀东：《中国公用事业管制改革研究》，上海人民出版社，2005年，第71-75页。
(14)有关政府规制理论的一般框架，参见［英］安东尼·奥格斯：《规制：法律形式与经济学理论》，骆梅英译，中国人民大学出版社，2008年。
(15)关于英国公用事业改革从“效率”取向到“权利”取向的转变，参见骆梅英：《基于权利保障的公用事业规制研究》，浙江大学2008年宪法与行政法学专业博士论文。
(16)英国是民营化最为彻底的国家，水、电、气实行专营制度——产权从国家手中剥离，这意味着国家对企业财产权的限制必须通过法定的途径、并需以充分的公共利益理由为据，因此，在此背景下产生的特有的监管手段——标准许可条款，带有十分浓厚的“一般性规范”、“格式合同”的特征，许可企业与政府在这些条款上的协商性程度非常低，造成契约与许可高度合一。全面的论述，参见Cosmo Graham,Regulating Public Utilities:A Constitutional Approach,London:Hart Publishing,2000.
(17)Gas and Electricity Markets Authority,Standard Conditions of Gas Supply Licence,Aug.,2007.此处是对内容的一个概括列举，事实上，监管机构发布的标准许可条款长达77页，共计32章。
(18)Ioannis N.Kessides,Reforming Infrastructure:Privatization,Regulation and Competition,A World Bank Policy Research Report,Oxford:World Bank and Oxford University Press,2005.
(19)Electricity (Standards of Performance) Regulations 1991 (SI 1991 No.1334).
(20)参见刘立春：《公交假驾照司机资料没找到交管欲彻查资质》，《华商报》2006年12月12日。
(21)相关报道，参见袁延武：《公交车“超期服役”频频惹祸市民呼唤更新公交车》，《南阳晚报》2009年9月9日；景冀：《百余报废公交还在跑超期服役成马路杀手》，《华商报》2007年4月22日。
(22)一般而言，世界各国对公用事业的价格和费率监管的总目标是维持一个适当的利润空间，既能为产业发展带来足够的投资激励，又要防止垄断经营产生的暴利，这个适当的利润空间，一般以10%为上限。参见，C.D.Foster,Privatization,Public Ownership and the Regulation of Natural Menopoly,Blackwell Publishers,1992,chs.1-2.
(23)笔者在开展公用事业服务质量调查的过程中，曾经遇到消费者与供水企业之间因属于商业用户还是居民用户的定性产生争议，无法获得救济的情况。
(24)(25)［英］安东尼·奥格斯：《规制：法律形式与经济学理论》，骆梅英译，中国人民大学出版社，2008年，第338、338页。
(26)Broadcasting Act,1990,ss.41，55，81，110，120.
(27)关于在我国公用事业体制内，建立行业性消费者利益代表机构的制度设想及职能设计，参见骆梅英：《公用事业消费者利益代表机构之功能与制度设计》，未刊文。
(28)即使是在民营化更为彻底的英国，特许企业与政府之间的高度商谈性特征(consensual model)仍然显著，直接的证据表现在水、电、气行业的许可证发放环节上，民营化改革20年来，至今没有出现过一例诉讼。而在许可证执行环节，理论上说司法审查的空间较大，特别是针对监管机构的裁量权问题，但是法院却明显地表现出非干预主义的立场。参见，Colin Scott,The Juridification of Regulatory Relations in the UK Utilities Sector,in J.Black,P.Muchlinski and P.Walker(eds.),Commercial Regulation and Judicial Review,Hart Publishing(1998)，p.23.
(29)并且，英国2000年的《公用事业法》赋予竞争委员会一项新的权力，即可以就监管机构最终的实施建议行使否决权。参见，Utility Act 2000,s.39,s.83.
(30)关于我国的《反垄断法》与公用事业规制的关系，参见史际春：《公用事业引入竞争机制与“反垄断法”》，《法学家》2002年第6期。