问切号脉列清单 精准立法显成效
——枣庄市人大常委会以问题为导向推进地方立法工作
□房 伟
习近平总书记指出，立法要坚持问题导向，提高立法的针对性、及时性、系统性和可操作性，发挥立法的引领和推动作用。面对新情况、新问题，地方立法如何有效解决实际问题？这成为摆在枣庄立法人面前的重要课题。枣庄市人大常委会不等不靠，在实践中创新工作方法，边学习边探索，坚持将问题导向贯穿于地方立法全过程，趟出了一条适合枣庄实际、切实可行的新路子——梳理问题号准脉，瞄准靶心精准发力，列出清单科学立法，通过立法解决实际问题。
枣庄市人大常委会召开立法专家论证会
以问题为导向选项目，以人民为中心定计划
民之所盼，政之所向。立法是落实人民主体地位、保障人民民主的首要法治门户，必须抓住提高立法质量这个关键，深入推进科学立法、民主立法、依法立法，完善立法体制和程序，努力使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意愿、得到人民拥护。编制立法计划是提高立法质量、实现为民立法、推动立法工作顺利进行的重要措施。科学确定立法项目，是精准立法的前提。为全面贯彻党的十九大精神，深入推进科学立法、民主立法、依法立法，切实提高立法计划编制质量，确保有限的立法资源用到刀刃上，市人大严格遵循地方立法权限，按照科学立法、民主立法、依法立法的要求，坚持围绕中心、服务大局，统筹各方面的立法需求，科学确定地方立法项目。每年在面向社会广泛征集立法建议项目的基础上，坚持从枣庄实际出发，立足当前，着眼长远，统筹兼顾，全面梳理出急需立法解决的问题，列为下一年度的立法审议项目。
2.1.1推进长江禁捕在长江流域重点水域开展禁捕试点，2018年水生生物保护区实现禁捕，到2020年实现长江干流及重要支流全面禁捕。做好渔民退捕上岸后的转产转业及社会保障等工作。在鄱阳湖、洞庭湖等通江湖泊和有关水域实行禁捕和特殊资源专项管理相结合、组织化养护和合理利用相结合等符合水生生物保护和渔业资源可持续发展要求的资源管理制度。
延续性护理能满足健康照护需求，有利于病情恢复[2]，提升了患者的满意度，也提升了患者对医护人员的信任度，增加了医患之间的互动，对于患者病情的恢复起到一定的作用，对于患者疾病的后续护理有莫大的帮助[3]。延续性护理作为临床医疗护理工作的重要延伸，体现了医护人员对患者的人性化服务[4]。
自2015年12月获批行使地方立法权以来，枣庄市人大以解决生态环境保护和民生建设等突出问题为目标，先后将制定山体保护条例、饮用水水源保护条例、古树名木保护条例、文明行为促进条例等列入立法计划并制定出台，并在全省率先制定出台山体保护条例。《枣庄市山体保护条例》出台的第三天，省委书记、省人大常委会主任刘家义作出批示，要求全省有山体的市都要抓紧制定类似的保护条例。
一是突出强化立法调研。 每部法规案一审之后，市人大法制委、市人大常委会法工委都会同有关部门组成联合调研组，分赴各区（市）走访镇（街）、社区（村）和有关企业。召开专题立法调研座谈会，与一线执法人员、基层干部群众、各级人大代表一起解剖麻雀，分析问题查找不足，面对面交流看法、征求意见和建议。
用广泛征求意见号准脉，用立法问题清单作靶心
在制定《枣庄市饮用水水源保护条例》的过程中，市人大在深入基层调研的基础上，详细掌握了枣庄市饮用水水源保护中存在的各类问题，并进行了分类和研究，在深入论证的基础上针对过度开采地下水、违法开凿自备水井屡禁不止等突出问题进行了制度创新，在全国率先规定了优水优用制度、地下饮用水取用水总量控制制度、自备水井定期排查封闭制度等，并设定了相应处罚，突出了枣庄立法特色，为全国的饮用水水源保护立法制度创新提供了有益借鉴。条例通过后获得社会各界的一致好评。《中国环境报》于2019年1月11日以《管好“水缸子” 守住“命根子”》为题用一个专版进行了详细报道，并配发了评论员文章《突出特色精准立法》。这些以问题为导向确定的立法项目有力推动了经济社会发展过程中突出问题的解决，充分发挥了立法的引领和推动作用，使立法工作与市委中心工作、全市改革发展大局衔接适应、协调同步。
二是全面拓展公众参与渠道，做到征求意见全覆盖。 市人大在立法过程中，通过网站发布、报纸公布、定向发函等方式，广泛征集民意、吸纳民智，拓宽公众有序参与立法渠道。每部法规的征求意见工作都按照“五个必须”的要求开展：必须在各类媒体公开征求意见，必须定向征求相关利益群体意见，必须开展基层立法调研，必须征求各级人大代表的意见，必须征求立法咨询专家意见。切实做到了六个全覆盖，即征求意见各区（市）全覆盖、涉及的部门全覆盖、涉及到的基层政府全覆盖、涉及到的利益群体全覆盖、各类新闻媒体全覆盖、各个社会阶层全覆盖。目前，枣庄市人大已形成一套常态化、制度化、规范化的法规征求意见工作机制。
另一种方法就是采用子空间跟踪技术[13]。在强干扰环境下，由于接收机接收的GPS有效信号能量很弱，干扰和白噪声占据了接收数据的主能量子空间。而有效信号的检测主要依靠扩频增益，它对消除白噪声的影响很有效，但对强干扰却未必有效，所以接收信号处理的关键是抑制强干扰。基于子空间投影的干扰抑制是一种有效方法，其基本过程是首先找出干扰子空间，再将接收信号投影到干扰子空间的正交子空间当中，投影后的信号即为去除干扰后所求信号，如图2所示。
三是设立了基层立法联系点，定向深入基层了解民心民愿。 为畅通和基层人民群众的联系渠道，有重点有方向地了解基层的实际情况，使地方立法准确反映基层的民意诉求，枣庄市人大制定出台了《基层立法联系点管理办法》。从全市考察筛选了12个单位作为基层立法联系点。每次法规一审后，市人大都有针对性地选取2～3个基层立法联系点进行定向调研，以点带面，使立法工作更加深入基层、更接地气。在把各方面各渠道征集到的意见建议进行汇总整理的基础上，召开市直有关部门、区（市）、镇（街道）、各级人大代表参加的立法问题清单梳理会，对征集到的立法问题进行梳理，找出需要并且能够通过立法解决的问题，形成立法问题总清单。明确需要通过立法来解决的问题和治理的目标，做到了梳理问题号准脉、瞄准靶心精准发力。
辨证施治建机制，瞄准靶心来抓药
在法规的制度设计过程中，枣庄市人大坚持以问题清单为蓝本开展制度设计。市人大常委会法工委从枣庄的实际情况出发，会同有关方面慎重研究论证，力求既不迁就不合理现状，造成制度设计过于宽松，起不到应有的规范约束作用；又避免脱离枣庄经济社会发展实际，造成制度设计过度超前。通过作出既有前瞻性又现实可行的制度安排，为枣庄的经济社会发展中遇到的重大问题和难题提供制度设计上的解决方案。
《枣庄市山体保护条例》坚持以问题为导向，努力压实区、镇（街）、村和山林承包人的保护责任，把破损山体的修复治理责任、措施做了周严的规定，并创造性地规定了合理开采区制度和关停期限制度。《枣庄市饮用水水源保护条例》针对过度开采地下水、违法开凿自备水井屡禁不止等问题进行了制度创新，在全国率先规定了优水优用制度、地下饮用水取用水总量控制制度等，突出了枣庄立法特色，为全国的饮用水水源保护立法制度创新提供了有益借鉴。《枣庄市古树名木保护条例》突出以问题为导向来设计具体的法律制度，对盗伐、破坏古树名木等突出问题以及养护人责任不明晰、养护设施不规范等现有制度覆盖不到的普遍性问题进行了针对性的制度设计，体现了对古树名木保护和管理的引领和推动作用。
提前介入、主动作为、积极沟通
在制定《枣庄市山体保护条例》《枣庄市饮用水水源保护条例》等条例的过程中，枣庄市人大建立并完善了“梳理问题问切号脉，瞄准靶心精准发力，列出清单科学立法，立法解决实际问题”的立法工作模式。在整个立法过程中，法工委积极发挥主导作用，坚持做到提前介入、全过程指导，坚持做到以问题为导向进行精准立法，坚持做到主动与政府和有关方面及时沟通与协调，建立和完善联席会议制度，及时沟通研究地方立法工作中的问题，守好法规草案提出关和审议修改关，切实提高了法规质量。
枣庄市人大近年来的立法实践充分证明，坚持“梳理问题问切号脉，瞄准靶心精准发力，列出清单科学立法，立法解决实际问题”的立法工作思路，建立和完善立法问题清单制度，以问题为导向进行精准立法，能够切实提高立法工作的针对性和实效性，确保法规立得住、行得通、真管用。
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