欧盟共同农业政策的变迁，本文主要内容关键词为：农业政策论文,欧盟论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在欧洲经济一体化的历程中，共同农业政策（Common Agricultural Policy，CAP）始终占有非常重要和特殊的地位。过去，它与关税联盟一起被认为是欧共体经济的两大支柱；欧盟统一货币——欧元启动后，它被称为是欧盟发展历史上“三级跳”中最重要的“第二跳”、“三级火箭中最得力的一级”。研究结果表明，共同农业政策之所以能起到如此作用，除了与它在经济运动过程中的准确定位有直接关系以外，还与它自身的正常发展有直接关系。
一、政策制定
二战后初期，西欧国家农业部门的发展落后于工业部门，市场农产品供应极为短缺，普遍需要进口大量的粮食和其他农产品以补充市场的需求。后来，在西欧各国政府的鼓励和支持下，各国的农业经济开始有了较快的发展。50年代的西欧，农业部门仍在国民经济中占有重要地位。六国共有农业就业人口1750万之多，占总就业人口的1/4强，约2/3的土地用于农业，农业产值占六国国民生产总值的10％以上。因此，罗马条约的起草者明确声称，不能想象把农业排除在共同市场之外。然而，各国农业发展的状况也很不平衡。法国、意大利和荷兰的农业发展相对较快，在国民经济中的地位也较重要，自产自给率较高，并有大量的剩余农产品可供出口；而联邦德国、比利时、卢森堡的农业发展则相对较慢，农业在国民经济中占有的地位也相对较弱，进口粮食和其他农产品数量也较多。而且由于农产品事关国计民生，经济、战略意义重大，加之其生产与价格又具有特殊性，致使各国历来均试图“单独解决农业问题”，以确保“在相当程度上自给”，不致“过分依赖国外”，为此，各国都对本国农业给予高度的保护干预，并实施严格的价格控制与扶持。
而又由于农业问题的特殊性，农产品自由流通不能简单地通过成员国自动消除关税壁垒使之实现。由此可见，只有在一定程度上排除内部竞争带来的影响，把各国对本国农业的保护干预扩大为共同的保护干预，以使任何成员国的农业不致因市场开放而遭到重大破坏，才有可能建立农产品共同市场。
所以1957年3月25日，法、德、意、荷、卢和比六国在意大利首都罗马签订《罗马条约》时，特别提出了在恢复经济的同时，首先应注重农业的恢复和发展，确保粮食和其他农产品的稳定供应，满足基本需求和提高农民的收入，以支持工业的顺利重建和发展。《罗马条约》第38条明确规定，“共同市场应扩大到农业和农产品贸易”，在该条约的第二部分则规定了欧共体的共同农业政策。共同农业政策主要包括了以下内容：
（1）建立农产品单一市场（the single market），实行统一的价格管理和价格保证。即农产品在成员国之间自由流通，形成取消一切关税和其他贸易壁垒、取消扭曲竞争的成员国补贴的单一内部大市场。
（2）欧共体内部贸易优先原则（Community Preference），即必须给共同体农产品的销售以优先权。由于生产结构方面存在缺陷，西欧农产品普遍高于世界市场价格，为保证成员国之间的贸易优先于同第三国的贸易，共同体就要对外实行统一的门栏价格，以及对共同体农产品的补贴，使共同体内农产品的价格能够和各进口农产品价格相竞争。
（3）建立共同农业基金（Financial Solidrity），即实施共同农业政策的经费由所有有关方面共同承担，并于1962年决定建立“欧洲农业指导和保证基金”（the EAGGF），保证基金用于农产品的干预收购和出口补贴，指导基金则用于资助各国的农业结构改革。
二、政策分析
从总体上来说，欧共体的共同农业政策是出于保护成员国农业发展和农业生产者收入的，并且在实施过程中也的确起到了一定的作用：维持了农产者收入，促进了农产品自给率的提高，并对于平衡成员国利益，建立排外的农产品内部市场，促进西欧农产品的出口，起到了相当的作用。而且成员国之间取消关税，利于成员间贸易展开，内部贸易额增长很快。但是不可忽视的是若从长远来看，这种共同农业政策的缺陷仍十分明显。
由于欧洲市场原本农产品价格高出世界市场价格许多，所以要想出口竞争，对出口的补贴将是一项非常大的支出，对欧共体财政来说是一个不小的比重。前面已提到，这些补贴都要由相关各成员国政府共同支付，这必定对国内的消费者产生极大的税收压力，也给各国的财政支出预算造成困难。这还不包括各国政府对本国内部的补贴、支持。并且由于共同体又没有限制农产品产量，供给没有了价格限制，便不会对需求产生反应，必定会使农业生产者不顾其他而大肆生产，最终的结果就是供给超过市场需求，严重过剩。市场价格必定下降，但又由于干预价格较高，使农产品收购价格有刚性，共同体不得不根据干预价格对过剩的农产品进行收购，以保证共同农业政策的执行。这样一来，保证基金的支出数目可想而知会有多大。
除此以外，农产者的创新积极性也会减弱。在完全竞争市场或近似完全竞争市场中，供给者为了追求利润最大化，争取到更多的消费者，降低成本，必定有动力使用先进的设备，提高个人劳动生产率，降低个别劳动时间，积极创新，使其产品在市场上更具竞争力。当所有的生产者都采取较原来先进的工具时，社会整体生产效率便随之提高。但是欧共体内部农业生产者不会有这种竞争意识，原因就在于补贴和干预价格的存在。农产品生产者不必担心会被淘汰，即便产品过剩再多也有官方的收购以保证收入。根据关税联盟的相关理论，我们也可以看出“欧共体内部贸易优先原则”实际上在农产品这一块带来的是贸易转移效应，而非贸易创造效应。这一点我们可以从后来1973年英国加入欧共体的过程中看出来。共同农业政策意味着，英国的消费者不得不丧失便宜的传统的英联邦内的粮食供应者（澳大利亚、加拿大、新西兰），转而不得不购买较贵的欧洲共同体粮食，而且还得为他们保持从英联邦的进口付税，这些税款作为补贴给了法国、丹麦和爱尔兰的农场主。撒切尔（Thatcher）政府后来就较公平分担农业补贴负担问题与欧共体进行了谈判。
针对统一价格管理和价格保证，我们还可以想到一个关键问题：汇率的波动。欧共体内部各成员国的货币有坚挺有疲软，汇率的波动必然会冲击农产品统一价格，影响内部贸易和“公平贸易”。虽然后来建立了“货币补偿颈”机制，规定货币贬值国对货币升值国的农产品出口应交纳所得边境税（负货币补偿额）；反之，货币升值国对货币贬值国出口则应得到出口补贴（正货币补偿额）。然而，货币补偿额机制的实施除加剧了共同农业基金的财政负担外，更歪曲了竞争条件，因为统一价格事实上已不复存在，高价国农产者势必较低价国获得更大的生产刺激。
三、政策效果与改革
分析至此，让我们来看一下实际情况究竟如何？80年代以来，共同农业政策不断发生危机，原因之一是因为干预收购过剩农产品及补贴出口数量巨大，导致预算费用迅速增加。共同体农业生产的年均递增率为1.5—2.0％，而消费仅为0.5％，产销矛盾尖锐化，迫使欧共体不得不日益将大量农业基金用于过剩产品的干预收购和出口补贴，形成农业愈增产、财政负担愈重的局面。据统计，农业基金从1973年的100亿欧洲货币单位增加到1991年的230亿欧洲货币单位，增长了1.3倍。
鉴于共同农业政策存在诸多的消极因素和不良的后果，致使该政策日益难以维持，上世纪70年代末以来曾提出过改革的种种尝试，但都未收到任何明显的实效。进入90年代后，一方面迫于共同农业政策对欧共体的财政开支带来难以继续承受的重负，另一方面迫于关税及贸易总协定乌拉圭回合谈判、世界农产品市场贸易规章制度进行改革的沉重压力，欧共体不得不根据其农业委员会执委麦克沙里在1992年6月提出的“一揽子改革计划”，着手对共同农业政策进行较大范围的改革。主要宗旨是决心把现行的“价格支持制度”逐步转变为“直接支付制度”。以克服种种消极影响，强调创造农业经济、社会和环境相一致的重要性。为此确定了实施改革的几个重大目标。
一是大幅度削减农产品支持价格。二是实施直接支付制度，其目的是要持续减少价格补贴，使直接支付完全从目前的生产水平和生产因素中分离出来。三是分阶段实施减少补贴计划。四是随着价格支持水平向世界市场价格水平接近，生产数量限制如配额、闲置土地等规定应予以取消。五是把欧共体地区开发基金、社会基金和团结基金进行综合利用，并逐步转变为援助结构改革基金，以确保各国特别是人均收入低的国家不受财政困难的影响。共同农业政策改革从1992年下半年开始到1997年告一段落，经过几年的改革实践，获得了一定程度的成果，共同农业政策成功地减少了农业开支在欧共体财政预算中的比例。（见下表）
欧洲农业指导基金和保证基金的保证部分开支占欧盟总的实际开支的百分比％
19881989
19901991199219931994
1995
1996
所占％
64.259.7
58.057.853.253.855.0
57.1
50.5
资料来源：欧盟出版物《The Common Agricultural Policy In Transition》1996.9
1999年欧元问世以来，不仅对欧盟国家而且对世界产生了极大的影响乃至震撼。欧元的出世，消除了欧盟各国的汇率风险，降低了交易费用，给欧盟成员国在生产核算方面带来了方便，避免了在采用不同货币时所承受的汇率风险，减少了成员国之间农产品贸易的成本。这样，前文所述的那种因不同货币坚挺性不同而带来的对汇率波动以及对农产品共同市场的冲击就有了较大的缓解。市场的透明度提高，农产品的流动性也将加大，促进农业就业与农业的增长。
但与此同时，欧盟国家也必须让度出部分国家经济主权，将货币政策的主动权部分出让，这样使原本自主的财政政策陷入了困境，原本对本国农产品的补助等来自财政政策预算，现在就遇到了严重束缚。而且由于各国经济水平、农业发展程度的差异，在实际上生产要素、劳动力的流动仍有困难。
总的来看，欧共体共同农业政策的改革已取得初步成果，但从真正适应世界农产品市场贸易的急剧变化，特别是适应目前正在展开的欧盟向中、东欧国家扩大的角度来看，这点成果是非常有限的。
四、目前的发展方向
欧盟委员会目前最重要、最紧迫的任务是，在欧盟向中、东欧扩大过程中，应赋予共同农业政策新的一轮改革的严峻挑战。欧盟与中东欧谈判的时刻，就是欧洲共同农业政策的发展进入关键阶段的时刻。为了给欧盟东扩计划做好准备，欧洲联盟委员会在1997年7月16日公布的《2000年议程》中，正式提出了进一步改革共同农业政策的计划，并确定了改革的“优先目标”是：加强欧盟农业在国际市场上的竞争力，保证食品安全和质量，促进农业持续发展，保证欧盟农业劳动者较好的生活水平，稳定农业收入，加速农村地区的发展，把环保目标融入共同农业政策，简化欧盟有关的农业立法，为农民及其家庭创造替代就业岗位和其他收入来源。
经过长达十多年的讨价还价，欧盟终于在2003年6月就改革方案达成一致，其主要内容是：废除将农业补贴与农产品产量挂钩的做法，改为向农民提供一次性补贴；将农业补贴额度与环境保护、食品安全和动物福利等标准挂钩，这意味着不符合上述标准的农民将无法得到补贴；减少对大型农场的补贴额度，将节省下来的资金用于支持农村地区的发展项目等。欧盟委员会农业委员菲施勒说，改革方案将从2005年开始实施，其目的是使农业生产更具竞争力和可持续发展能力，更市场化，更适合消费者的需要。它将使欧盟实施40多年的共同农业政策面临“很大变革”，过去那种“以破坏国际贸易体系和损害发展中国家利益为代价的补贴方式”将不复存在。
一方面要减少对农业的补贴，另一方面又不能损害农民的切身利益，因此改革的阻力非常大。在过去几年里，每当欧盟农业部长举行会议讨论农业政策改革问题，都会有各国的农民在布鲁塞尔的欧盟理事会大楼前举行抗议示威活动，少则数十人，多者数百人甚至上千人，有时农民还会开着拖拉机和收割机堵住附近道路，造成交通堵塞。
影响改革的另一个因素是，欧盟各国都属于议会民主制国家，“选民政治”的意识非常强，任何一个政党都不愿意冒着丧失农民选票的政治风险来推动农业改革。以法国为例，法国是欧盟农业共同政策的最大受益国，在过去历次讨论农业改革的会议上，法国都是“强硬的反对派”，其原因就在于任何一届政府都害怕得罪农民。欧盟此次在世贸组织9月的坎昆部长级会议之前达成的农业改革方案，应该说是各方妥协的产物。但鉴于其成员国农民的反对，这项改革能否顺利实施，还有待观察。
深化共同农业政策改革是一项艰巨、复杂而浩大的工程，有待于欧盟各国的共同努力，协调行动和意愿作出局部利益的牺牲或妥协。共同农业政策成败与否不仅将关系到欧盟未来农业经济的发展与东扩计划的顺利实施，而且将直接影响欧洲一体化建设的进程。看来，共同农业政策改革的道路仍然是艰难和曲折的。