灾害风险防范审计体系结构设计与问题研究_审计计划论文

灾害风险预防性审计的架构设计与问题研究，本文主要内容关键词为：预防性论文,灾害论文,架构论文,风险论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。

      人口的增长以及人类长期掠夺性的资源开发，使得越来越多的地区和居民面临更为严峻的环境威胁和发展压力。相应地，近年来自然灾害和风险事件无论在发生频次还是发生强度上，也都印证了日益紧张的人口、社会、资源、环境与发展之间的关系，并造成了巨大的生命、财产损失。而对于公民生命、财产安全的保障是任何国家义不容辞的责任，也是各个国家在进行国家治理中所要实现的最为重要的治理目标。那么，从国家审计的角度讲，国家审计是国家治理的“免疫系统”，这一论断要求审计机关主动识别被审计对象的漏洞和缺陷，发现潜在风险和可能出现的违规违纪问题并尽早提出建议并采取有效的预防措施，从根本上做到防患于未然（刘家义，2012）。从这一角度，国家审计也必然涉及到灾害风险管理的范畴，涉及到对灾害风险的“免疫”功能的实现问题。可以说，通过审计途径来增强灾害管理的绩效既是国家治理的现实需求，同时也是国家审计发展的内在回应。

      灾害风险预防性审计源于灾害审计范畴，是灾害审计与灾害风险管理相结合的产物。目前我国审计学界对于灾害风险的审计研究以“危机审计”、“应急审计”等居多，研究视角集中于危机、灾害的事中审计和事后审计，且大多数针对的是救灾物资和资金审计方面，比如Wolfgang、Ahya和Kaiser（2008），Labadie（2008），楚永生（2008），洪丹（2013）等。此外，杨德明和夏敏（2009）探讨了重大自然灾害发生后审计目标和审计方法的调整问题；王中信（2009）和王国权（2009）分别研究了灾后恢复重建中全过程跟踪审计问题等。这些研究对于灾害救助的有效性起到了重要的保障作用。但是现有研究中不难发现，仅有极少数学者开始涉猎灾害风险的事前审计问题（比如毕秀玲、牟韶红和陈娜，2012；褚孟宇，2011），更没有构建相应的理论体系。而且，从研究方法的角度，针对灾害审计的研究多为典型案例和历史研究（如李晗和张立民，2009；毕秀玲，2010），其一般性和拓展性有待深入。然而，灾害风险管理的最理想目标恰恰是通过减少和预防来规避和降低灾害发生的机率和可能造成的损失。英国著名危机公关专家迈克尔·里杰斯特（1989）就认为，不管危机的警备和准备是自发的还是法律所要求的，其管理的关键就是预防。我国政府于2005年就实施了《国家突发公共事件总体应急预案》，之后也相继出台了多项应急预案，并在2007年颁布实施了《中华人民共和国突发事件应对法》，为灾害、应急事件的干预提供法律依据。但这些法律依据同样重视的是灾害风险的事中和事后干预。相比之下，国外的灾害审计文献更加注重灾前的预防性审计，并试图将风险管理理念融入审计实践。比如加拿大最高审计机关（OFAG，1997）曾发布过加拿大大不列颠哥伦比亚地震预防绩效审计报告，针对哥伦比亚地区省级政府和地方政府所采取的地震灾害紧急反应措施运行情况进行审计，评价了该地区应对强级地震的水平并提出了改进建议。目前，此报告已成为审计界事前灾害审计的经典例证。其他类似的审计还有2007年的爱沙尼亚的应急准备审计和2008年的美国洛杉矶综合性危机预防绩效审计等。可以说从审计的角度，灾害风险预防性审计正是灾害管理灾前准备中最为重要的工作之一，是各级政府部门和群众防灾减灾行动的科学依据。

      可见，目前的灾害风险的事前审计研究现状极大地限制了灾害审计理论的推进和灾害审计实践的应用。笔者认为，至少有以下几个方面的缘由产生了阻碍和限制：其一，我们对于灾害风险管理的认识还存在不足。晚近的灾害风险管理研究热潮起始于“非典”、“禽流感”、“汶川大地震”、“舟曲水灾”等，至今也不过10年左右的时间，所积累的知识和经验，尤其在灾害审计方面还较为缺乏。其二，国家灾害管理政策和制度建设尚不完备，对于具体灾害事件的审计干预还做不到“有法可依”。其三，审计界研究、干预危机灾害多缘于这些特大灾害风险事件的发生，且实践介入环节多发生于灾害风险事件发生之后。其四，最为关键的原因在于灾害风险审计本身。此项审计行为要同时涉及灾害识别、风险分析、风险管理以及审计操作等多方面知识，既涉及到国家灾害管理政策，同时也要运用到具体的灾害风险分析技术和科学方法、知识。因此对于审计活动的开展提出了前所未有的挑战。鉴于时下对此问题的研究，尤其是基于危机、灾害等的“事前审计”视角的研究还较为缺乏，本文拟专门从灾害风险的事前、预防性角度对国家审计的拓展和创新作出贡献。

      二、灾害风险、灾害风险预防性审计的类型划分

      为了更好地进行灾害风险的预防性审计，有必要基于灾害风险的类型对其预防性审计的类型进行划分。灾害是一种或多种致灾因子对脆弱性人口、建筑物、经济财产或敏感性环境产生打击的结果，这些致灾事件往往超过了当地政府部门与社会的应对能力。而且，灾害、灾难风险的存在确实对人的行为模式进而对整个宏观经济状况产生显著的影响（陈彦斌、霍震和陈军，2009）。灾害风险有很多不同的类型和起因，应对灾害风险也因此有所不同。目前学界普遍应用的灾害分类将灾害分为自然灾害、技术灾害和社会灾害三大类，其中，自然灾害主要由地质、气象、水文等方面的致灾因子所导致，如地震、洪水、火山爆发、森林火灾、泥石流、强风暴等等。技术灾害的模式与自然灾害的模式有所不同，主要指由于现有技术的应用、发展和变化以及新技术的引进而遭受的损失和威胁，其风险也会由于有害物质数量和种类的增加而增加，如核泄漏、工业环境事故、空难等。社会灾害则是由于社会因素变化导致的灾难与损失，如恐怖袭击、网络袭击等。

      针对灾害风险的应对，早在1945年，美国地理学家White就提出了对灾害的“适应与调整”的观点，并确立了人类对致灾因子响应机制的主要模式（Burton、Kates和White，1993）。他将人们防灾减灾的视线从单纯的致灾因子研究和工程防御措施扩展到人类对灾害的行为反应，指出可以通过调整人类行为和采取必要的预防性措施而减少灾害的影响和损失。当我们明确了哪些灾害风险需要处置后，就可以利用相应的资源来消除致灾因子或改变人们与致灾因子源之间的联系。目前灾害风险研究学者以及审计界（最高审计机关国际组织INTOSAI，2011）对于灾前预防性措施的归类基本达成了共识，即认为针对灾害风险在事前可以通过致灾因子减缓（Hazard Mitigation）和灾害准备（Disaster Preparedness）对灾害因子与风险损失进行预防性事前干预。减缓工作主要针对灾害风险的根源，通过改变自然因素、人为因素等以减少灾害发生的可能性或限制其影响，其问题的焦点是事先预防灾害的发生；而灾害准备工作则主要包括制定灾害应对计划、程序以及相应的资源调配等。灾害风险预防性审计工作则主要针对这两块来进行。从灾害风险的不同类型角度并结合刘铁民（2012）对于重大突发事件灾害风险等级的划分，我们给出如下针对灾害风险预防性审计的类型划分（表1）。

      需要指出的是，本文对灾害风险的类型划分不同于我国《国家突发公共事件总体应急预案》中对突发事件进行的分类。《预案》将危机事件按照行政区划分成了自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件，并依据不同类型事件的损失后果程度进行等级划分。而本文对于灾害风险的划分主要强调灾害风险本身的强度和应对难易程度，尤其强调灾害风险预防准备和审计响应之间的匹配性，以此引导灾害风险预防审计任务的设置和审计响应安排。而且，现有的灾害审计大多针对的是自然灾害风险，技术灾害风险涉及的仅为少数，针对社会灾害风险的几乎不见。而对于一个完整的灾害审计而言，无论在审计理论上还是在审计实践中，这三种灾害风险都是应当包括其中的。

      

      三、灾害风险预防性审计的一个基本架构与解释

      如上所述，本文对于灾害风险预防性审计的基本理解可归纳为：灾害风险预防性审计的目标应当定位于应用科学的审计方法，通过规划、管理等技术手段对能造成大量人员伤亡、带来严重财产损失、扰乱社会生活秩序的灾害风险的事前减缓与准备事项进行系统审计，其本质上是一种通过系统的审计活动对灾害风险因素进行主动干预的审计行为。就其复杂性而言，它是灾害风险识别、风险分析和审计干预行为的综合过程。

      为了更系统地认识灾害风险预防性审计，同时也为其实施提供一致性的思路，本文提出一个灾害风险预防性审计的架构系统，其逻辑关系与技术路线如图1所示。

      （一）架构系统的总体安排

      如图1所示，从逻辑结构角度，此架构系统的右侧和下方内容表明灾害风险预防性审计的开展与实施主要定位于灾害风险事件发生之前这一阶段，突出了“事前审计”的审计性质；而且这一架构是向下方的事中审计和事后审计逻辑延展的。这说明灾害风险的预防性审计与灾害风险的事中审计与事后审计之间要具有内在统一性；同时因为系统必须根据灾害风险审计的现实复杂性需求进行必要的调整和变化，因此也要求架构系统必须是一个开放性、可延伸性系统。

      另一方面，灾害风险预防性审计本身具有层次性。具体分为灾害风险识别与评价层、预防性审计实施层以及审计结果与公告层三个层面。从中可以看到，灾害风险预防性审计具有审计流程的一般性特点，它涉及到审计计划、审计项目、审计实施、审计结果与公告等共同环节。但与大多数日常审计项目审计流程所不同的地方则主要体现在灾害风险识别与评价层和预防性审计实施层。

      

      其中，灾害风险识别与评价层是进行灾害风险预防性审计的基础层，这一层的工作重点集中于“建立灾害风险审计背景数据库”的完成。即在前述灾害风险类型划分的基础上进行系统的灾害风险评价，以此给出审计方案的规划。而且此审计方案规划是基于整个灾害管理流程进行的。因为它一方面要引导将要进行的灾害风险预防性审计工作的实施，同时也要服务于后续的灾害事中审计和事后审计，使彼此之间相互衔接、相互连续。而预防性审计实施层的工作重点则集中于“建立灾前风险审计系统”的完成，它是实现灾害风险预防性审计的核心，具体工作即建立包括压力（pressure）审计、状态（status）审计以及响应（response）审计三维度的综合审计评估系统——PSR审计评估系统。

      （二）关键架构构件与阐释

      1.灾害风险审计背景数据库

      灾害风险审计背景数据库的建立设想是源于美国“9·11”恐怖袭击事件后出台的《国家应急规划情景》文件，该文件被认为是近年来应急管理科技领域最重要的研发成果之一，甚至被认为是国家应急管理战略走向成熟的标志。它充分反映了灾害风险事前准备工作的重要性，特别强调了针对最容易造成众多人员伤亡、大规模财产损失和严重社会影响且难以恢复的重大灾难的应急准备。相应地，本文提出的灾害风险审计背景数据库是基于特定类型的易发灾害风险事件进行情景构建以服务于灾害审计高效实施为目的的，其重要价值体现于其对灾害、危机等风险进行干预的准备规划、行动预案管理等一系列管理工作实践的支撑和指导。在灾害审计方面，我们通过灾害风险审计背景事件数据库的建立来集合各种不同类型灾害风险事件的“审计情景”，对未来可能发生的灾害风险事件进行风险分析与评估，包括灾害风险的初始来源、严重性、影响范围、复杂程度以及长期潜在影响等进行系统审计，以此引领和整合各种灾害管理和审计活动行为，使其在目标和方向上保持一致，并为后续灾害管理各阶段的审计参与提供指导。

      2.灾前审计评估系统——PSR审计

      灾前审计评估系统的设计是整个灾害风险预防性审计架构的核心，也是开展灾害风险预防性审计实践的内容安排。笔者认为，就审计本身而言，审计应当是一种评估行为，其目的就是基于特定的审计标准，针对灾害风险的相关数据、情报和资料通过审计活动评价被审计对象的现状、问题、影响，并提出相应的解决建议。而对于灾害风险的预防性审计而言，这恰恰符合灾害管理领域对于灾害风险的系统评价模型“压力一状态一响应”（PSR）的核心思想。PSR模型是经济合作与发展组织（OECD）于1990年按照1989年七国首脑会议的要求提出的生态环境评价项目应用的评价体系，它能够衡量被评测系统所承受的压力、压力对系统产生的影响以及社会对此影响所作出的响应等。由于其适应性非常强大，之后人们对该模型进行了大量推广，并出现了针对各种具体问题的PSR模型。笔者认为，PSR模型具有良好的系统性和普适性，而且它一方面能够紧扣灾害风险评价的实质，同时也符合我们对灾前灾害风险的审计目的和期望。它能综合评价事前与灾害风险预防相关的“减缓”和“准备”的状况并发掘问题。按照PSR模型系统的结构，我们将灾前灾害风险的审计具体分成了压力审计、状态审计以及响应审计三个组成部分。

      （1）压力审计

      压力审计的实质是通过收集或测算相应的灾害风险因素对周遭经济系统、自然生态系统以及社会系统产生的压力，通过具体的压力指标来表征灾害风险积累的强度和速度，并由此预测灾害风险发生的可能性。它是状态审计与响应审计的基础。比如，从人为经济活动造成的对自然生态系统的压力来看，审计人员可通过诸如地下水的超采量、乡村或农业人口密度、耕地占可耕地比重、植被覆盖面积减少的百分比等压力指标提供相应的审计信息。在针对不同类型的灾害风险压力审计过程中，一般可具体地将相应的压力审计细分为自然生态系统压力审计、经济系统压力审计以及社会系统压力审计三个维度分别进行审计，而且此三维的压力审计之间彼此高度相关。比如在进行某种灾害风险对某一区域产生的自然生态系统压力进行审计时，一方面可以直接获取该区域比如土壤侵蚀、森林退化、土地生产力降低等生态环境指标，同时也可以具体地收集该区域的人口增长速度以及该地区的经济开发强度，因为人口增长与经济开发强度会直接形成相应的生态环境压力。反之亦然，如在我国北方的半干旱一半湿润农牧交错带、西南石灰岩山地等区域的生态环境退化程度非常严重，也严重制约了当地的经济发展，形成了巨大的经济发展压力。

      （2）状态审计

      灾害风险的状态审计工作主要是一种影响性评价审计，它是在前述获取了灾害风险的压力审计结果之后，根据压力审计的结果对具体的压力来源产生的影响性进行合理的评估。与压力审计保持一致性，可将状态审计进一步分为自然生态系统状态审计、经济系统状态审计以及社会系统状态审计三个维度。而且在每一维度的审计中又具体包含了针对灾害风险因素的历史评测、现状评测以及未来预测三方面的审计工作。其中历史评测服务于现状评测和未来预测，因为历史评测一方面可以发掘压力审计中可能被忽视的风险影响，另一方面对于深入掌握灾害风险影响的现状原因以及实现更长期的未来预测具有重要的科学价值。

      （3）响应审计

      PSR审计中的前两项审计都是服务于响应审计的。从审计的内容角度，无论是压力审计还是状态审计，它们的审计工作更偏向于灾害风险的系统评估，与一般的灾害风险评估部门所不同的是，该两项审计是依据于前述所制定的审计方案规划的，它更突出后续的审计需求。而响应审计的内涵则是在压力审计与状态审计的基础上更加注重评估相关政府部门、非政府组织以及社区等针对灾害风险所进行的“减缓”与“准备”反应的状况以及相应的减缓和准备项目上资金投入和使用的状况及效率。比如针对某地区的灾前预防管理措施的应用程度与范围的审计（这包括具体审计该区域管理部门的灾害预警系统、所制定的灾害管理预案、相关制度法规和运行效果，以及新成立的针对灾害预防的管理机构数目和职能范围等）、针对特定类型易发灾害风险所进行的居民搬迁、前期预防性工程投入与运营管理状况的审计、针对易受灾害风险影响的关键基础设施（critical infrastructure）以及防灾基础设施投入与运作的审计以及对于大型救助项目决策可行性和有效性的分析和评价审计等。而且响应审计还要评估防灾减灾机构的运行效率，比如检查有关部门是否依法履行其职责，是否指定专门人员进行及时的气象、水文、地质监测；其灾害管理体系在多大程度上对可能发生的灾害风险进行预警，防灾减灾机构是否取得了应有的工作成果等。

      针对响应审计有两点需要注意：一是响应审计既包括正期望的预防性响应审计，同时也包括负期望的预防性响应审计。正期望的预防性响应审计是指为了预防灾害风险的发生而采取的如土壤保护措施的应用、水资源利用提高的措施、作物轮作或复种方式的应用等直接对预防灾害起到正向减缓作用的具体措施和办法的审计；而负期望的预防性响应审计则指如大范围占用耕地、土地撂荒，甚至不合理的高危产业（如化工业）聚集等对预防灾害风险起到负向影响的典型破坏和做法等的审计。二是响应审计与灾害发生时的救援行动与灾后的恢复行动要相互联系，在响应审计中也要重点审计被审计对象的灾害救援计划、灾害信息发布程序、人员防护措施、消防、医疗、后勤保障的安排，以及灾后恢复预案的可行性等。

      四、面临的挑战与工作取向

      灾害风险预防性审计架构是一个较为复杂的系统，系统中各审计阶段的设计和审计因素间具有复杂的逻辑关联性。这一方面能够保证预防性审计工作高效的连续性和科学性；另一方面对于目前的审计水平和审计能力状况而言，其应用与实施还面临着诸多挑战。相应地，对这些挑战的克服正是提升我国审计水平和能力的契机，同时也是审计发展的内生性需求。具体地，审计界和审计学者甚至国家政府部门在以下几方面需进行更多的投入和努力。

      首先，灾害风险预防和预防性审计活动的开展都需要一定的资金投入，而且这一政府支出具有长期性和长远性。因此，需要政府部门从更为长远的角度进一步优化国家的防灾减灾战略，更加重视灾前的预防与减缓措施的实施，以长远的战略视角对包括灾前预防性审计在内的灾害风险预防性工作提供支持。

      其次，灾害风险的评估、预防极大地拓展了审计人员的审计工作范畴，相应地需要审计人员尽快、尽最大能力提升自身的审计能力，掌握新的专业知识、技术方法和手段。比如INTOSAI提倡的要在灾害审计中应用地理信息系统（GIS）、遥感（RS）等技术和方法，因为使用地理信息系统等可以帮助审计人员进行灾害风险脆弱性定位和可视化分析，有利于科学确定灾害审计的区域对象。必要时建议审计部门特聘相应领域的专家参与审计并制度化，以保证灾害审计的科学性和有效性。

      第三，灾害风险预防性审计不仅涉及到多种专业知识（尤其是自然科学领域的专业知识），而且还涉及到多个相关组织部门和多个审计目标（包括人、财、物、项目、工程、制度等）的审计。因此要求运用更为综合的审计技术和方式。比如针对特定的灾害风险采取混合审计的方式来进行审计，既包括财务审计，也包括绩效审计，同时在审计模式方面要求适时采用平行审计、协调审计以及联合审计。

      以上种种要求国家审计的发展要更为综合、更为系统，因此各地区以及各层级的审计机构之间也应尽快建立健全彼此间高效、快捷的联动系统，为减灾降险提供信息共享的渠道和审计途径。当然这有赖于建立和完善相应的审计协调机制，以便提高审计结果的共享程度并提高稀缺审计资源的利用程度和利用效率。同时，还可以考虑按照灾害风险影响性将审计按区域划分成完全影响区域的灾害审计、边缘影响区域的灾害审计以及社区援助区域的灾害审计等，并在此基础上进一步研究彼此间的审计协调问题。

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